CE-SECCION SEGUNDA-18001-23-33-000-2014-00229-01(3494-16)-2018

ACTO ADMINISTRATIVO DEFINITIVO – Resuelve de fondo una situación jurídica particular y concreta / ACTO QUE REPRODUCE EL CONTENIDO DE UN ACTO DEFINITIVO – Es definitivo y susceptible de control judicial / EXCEPCIÓN DE INEPTA DEMANDA – Demanda contra una comunicación / COMUNICACIÓN – Acto de trámite Se observa del contenido del auto ADP 3259 de 8 de noviembre de 2012, que, contrario a lo estimado por el a quo, este decidió indirectamente el fondo del asunto, conforme al artículo 50 del Código Contencioso Administrativo (CCA), al determinar que debido a que la reclamación que se estudiaba tenía el mismo objeto que una petición que fue negada con anterioridad debía correr la misma suerte, por cuanto, como se explicó, si bien es cierto que dispuso archivar la solicitud presentada el 8 de junio de 2012, también lo es que para ello se remitió a las razones consignadas en las Resoluciones PAP 52816 de 12 de mayo y UGM 1359 de 18 de julio de 2011 para negar el reconocimiento de la pensión gracia de la accionante pedida con antelación; como consecuencia de lo anterior, igualmente, reviste de la misma característica (decisión de fondo) el auto ADP de 28 de diciembre de 2012, que rechazó por improcedentes los recursos de reposición y apelación interpuestos contra la referida determinación. Contrario a lo que ocurre con el auto ADP 10193 de 10 de julio de 2013, toda vez que mediante este no se emitió pronunciamiento alguno respecto de una solicitud, pues, en ese punto, la Sala advierte que pese a que la UGPP hace referencia en aquel acto a

una «petición», lo cierto es que ello verdaderamente corresponde a la notificación de un fallo de tutela que le ordenaba dar respuesta a una reclamación presentada por la actora y, en consideración a que esta ya había sido atendida, lo que hizo fue archivar la referida comunicación. Así las cosas, se confirmará parcialmente la decisión del tribunal de primera instancia, en cuanto declaró la excepción de ineptitud de la demanda respecto del auto ADP 10193 de 10 de julio de 2013, por tratarse de un acto que no es susceptible de control judicial, en razón a su naturaleza (de trámite), y se adicionará en el sentido de anular los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y ADP 6167 de 28 de diciembre, ambos de 2012, dado que en ellos se emitió pronunciamiento, de manera indirecta, sobre el fondo del asunto (actos definitivos).

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los actos administrativos susceptibles de control judicial, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 21 de junio de 2018, radicación: 0850-18, C.P.: Sandra Lisset Ibarra

Vélez.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50

PENSIÓN GRACIA – Naturaleza jurídica La pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante

un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 1 / LEY 114 DE 1913 – ARTÍCULO 4 / LEY 116 DE 1928 – ARTÍCULO 6 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15 / LEY 43 DE 1975 – ARTÍCULO 3

PENSIÓN GRACIA – Finalidad El propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 1903, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento. Requisitos Para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la vigencia de la pensión gracia, ver: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, radicación: S-699, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1966 – ARTÍCULO 4 / DECRETO REGLAMENTARIO 1743 DE 1966 – ARTÍCULO 5

SALARIO – Definición La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. (…). En conclusión, el salario está constituido por todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el trabajador como contraprestación por su labor.

FUENTE FORMAL: CÓDIGO SUSTANTIVO DEL TRABAJO – ARTÍCULO 127 / DECRETO 1160 DE 1947 – ARTÍCULO 6

PENSIÓN GRACIA – Sólo puede ser percibida por los docentes territoriales y nacionalizados / DOCENTE DE LA INTENDENCIA NACIONAL DEL CAQUETÁ – Docente territorial Para esta Sala carece de asidero jurídico el argumento esgrimido por la demandada para negarle la pensión gracia, referente a que la incorporación de la accionante a la docencia oficial se hizo bajo la modalidad de nacional, toda vez que se evidencia de los actos administrativos de nombramiento para las épocas relacionadas en el párrafo anterior que estos fueron emanados de la secretaría de educación del Caquetá, por ende, es dable colegir que, conforme a la normativa transcrita, para los interregnos de los años de 1979 y 1980 en que la actora trabajó como profesora para cubrir unas licencias, lo hizo con ocasión de

designaciones de carácter territorial, mas no nacional, pues, además de que los respectivos actos administrativos son originarios de la aludida entidad territorial, no se observa que la plaza que ocupó estuviera a cargo de la Nación. Asimismo, la afirmación referente a que comoquiera que en las vinculaciones estaba concernida la intendencia nacional del Caquetá, estas tienen la naturaleza de nacionales, se aclara que para la fecha en que aquellas incorporaciones se efectuaron (1979 y 1980), el hoy conocido como departamento del Caquetá fue catalogado, por medio del Decreto 963 del 14 de marzo de 1950, como intendencia, y, posteriormente, elevado a la categoría de departamento con la Ley 78 de 15 de diciembre de 1981, en cumplimiento del Acto legislativo 1 de 14 de enero de ese año, motivo por el cual no puede confundirse que el hecho de que en las resoluciones de nombramiento de la actora de 1979 y 1980 se consigne «[d]ada[s] en Florencia, Intendencia Nacional del Caquetá […]», signifique que su naturaleza sea nacional, ya que, como quedó planteado, al Caquetá antes de denominarse departamento, en particular, para las anualidades en que se emitieron los referidos actos administrativos, se le atribuía el nombre de intendencia, sin que ello implique que sea nacional, puesto que pese a las transformaciones de que fue objeto el Caquetá siempre ha sido clasificado como una entidad territorial. PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento / PRESCRIPCIÓN TRIENAL DE LAS MESADAS – Improcedencia Comoquiera que entre la adquisición del estatus pensional (6 de abril de 2009) y cada una de las reclamaciones encaminadas a obtener su reconocimiento (11 de

mayo de 2009, 20 de diciembre de 2011 y 29 de enero de 2013) no transcurrieron más de tres (3) años, conforme al artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, le asiste razón a la actora, en cuanto a que no hay lugar a declarar la prescripción de las mesadas adeudadas, motivo por el que se revocará la decisión apelada en ese sentido.

FUENTE FORMAL: DECRETO 1848 DE 1969 – ARTÍCULO 102

CONDENA EN COSTAS – Criterio subjetivo La Sala considera que la Ley 1437 de 2011 deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, ya que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, actuación que, se reitera, no desplegó el a quo, por lo que, al no predicarse tal proceder de la parte demandada, no se le impondrá condena en costas.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la condena en costas al amparo de la Ley 1437 de 2011, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 1 de diciembre de 2016, radicación: 1908-14, C.P.: Carmelo

Perdomo Cuéter.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 188

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., veintidós (22) de octubre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 18001-23-33-000-2014-00229-01(3494-16)

Actor: ROSA NELLY SÁNCHEZ RINCÓN

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión gracia; actos administrativos definitivos; vinculación a la docencia oficial anterior al 31 de diciembre de 1980; y prescripción Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes1 contra la sentencia proferida en audiencia inicial de 20 de abril de 2016 por el Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 136 a 140 y CD en folio 148).

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 52 a 65). La señora Rosa Nelly Sánchez Rincón, a través de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión

Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de (i) las Resoluciones PAP 52816 de 12 de mayo y UGM 1359 de 18 de julio, ambas de 2011, por medio de las cuales la extinguida Caja Nacional de Previsión Social le negó el reconocimiento de la pensión gracia y confirmó esa decisión, en su orden, y RDP 26772 de 13 de junio de 2013, emanada de la UGPP, con la que se le negó la extensión de jurisprudencia respecto de la sentencia de unificación de 26 de agosto de 1997, C.

P. Nicolás Pájaro Peñaranda; (ii) el acto administrativo ficto originado por la falta de respuesta frente a la solicitud formulada el 20 de diciembre de 2011; y (iii) los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y 6167 de 28 de diciembre de 2012, a través

1 De la demandada en folios 149 a 151 y de la actora en los folios 156 a 162. de los cuales la UGPP (respectivamente) ordenó el archivo de la petición de 8 de junio de esa anualidad, encaminada a obtener el reconocimiento de la pensión gracia, toda vez que ya había sido resuelta una en ese sentido, sin que se allegaran en esta oportunidad nuevos elementos probatorios que permitieran arribar a una conclusión diferente a negar dicha prestación, y rechazó los recursos de reposición y en subsidio de apelación interpuestos contra la anterior determinación, y el ADP 10193 de 10 de julio de 2013, que dispuso el archivo de

la reclamación presentada el 5 de julio de ese año, por los mismos argumentos que se expusieron con antelación. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer la pensión gracia a la que tiene derecho, «[…] liquidada teniendo en cuenta el régimen especial, esto es, con el 75% de todos los factores salariales devengados en el año inmediatamente anterior a la fecha en que adquirió el estatus de pensionad[a], efectiva a partir del 6 de abril de 2009, con las mesadas que en derecho le correspondan, sin prescripción y debidamente indexadas, cuyo cumplimiento y pago deberá efectuarse atendiendo lo consagrado en los artículos 187, 192, 193 y 195 del […]» CPACA. Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que (i) «[…] prestó sus servicios como docente territorial por nombramiento temporal (reemplazos) dependiente de la Secretaría de Educación del Caquetá […]», con carácter territorial, desde el 8 hasta el 22 de agosto y a partir del 8 de octubre de 1979, por el término de 56 días, y del 3 de marzo al 31 de mayo y entre el 18 de agosto y el 18 de septiembre de 1980. Posteriormente, laboró «[…] como docente nacionalizada vinculada al Departamento del Caquetá, desde el 1º de enero de 1981 hasta la fecha, en forma continua e ininterrumpida»; (ii) «[…] durante el ejercicio de su profesión docente se ha conducido con honestidad, consagración y honorabilidad […]»; y (iii) «[…]

cumplió cincuenta (50) años de edad el 6 de abril de 2009». Dice que el 11 de mayo de 2009 solicitó de la extinguida Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual le fue negado a través de Resolución PAP 52816 de 12 de mayo de 2011, confirmada con la UGM 1359 de 18 de julio siguiente, bajo el argumento de que no acreditó que la vinculación que tuvo con antelación al 31 de diciembre de 1980 fuera de carácter territorial, motivo por el que peticionó nuevamente el 20 de diciembre de ese año, toda vez que aportó nuevos elementos probatorios, frente a lo cual no se obtuvo pronunciamiento de la Administración. Que la UGPP, por medio de auto ADP 3259 de 8 de noviembre de 2012, «[…] dispuso el archivo del trámite administrativo de reconocimiento de pensión gracia», decisión que recurrió, sin embargo, con auto de ADP 6167 de 28 de diciembre siguiente, se «[…] declaró improcedentes los recursos interpuestos contra el auto que le antecedía». No obstante, reiteró que le asistía derecho a la prestación social reclamada, lo cual le fue atendido con auto ADP 10193 de 10 de julio de 2013, en el sentido de archivar tal petición, por falta de nuevos medios de convicción. Afirma que el 29 de enero de 2013 deprecó la extensión de jurisprudencia de la sentencia de unificación de 26 de agosto de 1977, C. P. Nicolás Pájaro

Peñaranda, negada con Resolución RDP 26772 de 13 de junio de esa anualidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 29, 46, 48, 53 y 58 de la Constitución Política, 1 a 4 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 (inciso 2.º) de la Ley 37 de 1933, 1 de la Ley 2 de 1943, 1 (parágrafo 2.º) de la Ley 24 de 1947, 1 a 3, 5 y 10 de la Ley 43 de 1975, 4 del Decreto 1333 de 1986, y 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989. Aduce que «[…] el 11 de mayo de 2009 […] ha venido solicitando reiterativamente a la entidad demandada el reconocimiento y pago de una pensión gracia, aportando para tal efecto los documentos requeridos por ley. No obstante, la entidad se ha negado a acceder a su reclamación arguyendo para ello que […] no cumple el requisito relacionado con los tiempos de servicio de carácter territorial o nacionalizado, anteriores al 1 de enero de 1981», lo cual no resulta acertado «[…] desde la perspectiva de las normas que regulan lo que debe entenderse por tiempos nacionalizados o territoriales». Que «[c]omo se advierte en las resoluciones 0195 de 1979, 0267 de 1979, 0096

de 1980 y 603 de 1980, de la Secretaría de Educación del Caquetá, […] prestó servicios docentes a la Intendencia del Caquetá, en encargo, haciendo reemplazos en virtud de licencias […] por maternidad concedidas a docentes titulares. Dichas resoluciones por las cuales se [le] nombraba en encargo […] aparecen rubricadas por el Secretario de Educación y el Jefe de Personal, sin que se vislumbre en dichos actos la intervención de funcionario público del orden nacional o adscrito al Ministerio de Educación Nacional», de lo que se colige que su nombramiento fue de carácter territorial. Sostiene que «[…] reúne todos los requisitos previstos en los artículos, 1º, 2º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 3º, inciso 2º de la Ley 37 de 1933; y el artículo 15, numeral, 2, literal a), de la Ley 91 de

1989. Esto, por cuanto […] se vinculó por primera vez como docente de enseñanza primaria del nivel territorial antes del 1º de enero de 198, y […] viene desempeñando la docencia con vinculación nacionalizada por más de veinte años, lo que aunado a su buena conducta, honradez y abnegada dedicación a dicha labor, la hace indiscutiblemente merecedora a una pensión de gracia de acuerdo con la normatividad vigente». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 83 a 90). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones; respecto de los hechos arguye que unos son ciertos y otros no; opone las excepciones de

inexistencia de la obligación demandada, ausencia de vicios en los actos administrativos demandados, prescripción y falta de legitimación en la causa por activa. Asevera que la actora tiene vinculación como docente nacionalizada a partir de 1981, pues de los certificados de tiempo de servicios expedidos no se especifica «[…] el tipo de vinculación entre los años comprendidos entre 1979 hasta 1980, toda vez que hace[n] mención a una temporalidad, pero no a ese carácter de la temporalidad (distrital, departamental, municipal o nacionalizado), sumado a que los actos de nombramiento […] son firmados por la Intendencia Nacional del Caquetá, la cual tiene una adscripción al orden Nacional por lo que estos tiempos se validarían como tiempos del Orden Nacional, razón por la cual [la] peticionari[a] no demostró tener vinculación del orden territorial antes de 1980 […]»; por ende, no le asiste el derecho a que se le reconozca la prestación social que depreca. 1.6 Providencia apelada (ff. 136 a 140 y CD en folio 148). El Tribunal Administrativo del Caquetá, mediante sentencia proferida en audiencia inicial de 20 de abril de 2016, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda y condenó en costas a la accionada, ya que «[…] la docente demuestra una vinculación del orden territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, esto, en la medida en que su designación la realiza el secretario de educación del Caquetá, no el gobierno departamental, también atendiendo que efectivamente la Constitución de 1886 en dicho momento, establecía que era una entidad territorial las

intendencias, asimismo, no se observa tampoco ningún tipo de decisión del Gobierno nacional en lo que concierne a las vinculaciones de la accionante. Por otro lado, ninguna relevancia tiene para el caso que la vinculación fuera permanente o transitoria, y en esa medida donde la ley no distingue, no le cabe al intérprete hacerlo». De lo anterior, se colige que «[…] el tiempo laborado por la accionante durante 193 días anteriores al 31 de diciembre de 1980 [es] compatibl[e] para el reconocimiento de la pensión gracia, comoquiera que la misma no es del orden nacional sino de carácter departamental […]». Que la demandante, además, (i) «[…] laboró un total de 27 años, 3 meses y 24 días, como docente en propiedad, en el régimen de nacionalizada […]»; (ii) «[…] nació el 6 de abril de 1959 […], por lo que cumplió los 50 años en el año 2009 […]»; (iii) «[…] no ostenta la calidad de pensionada […]»; y (iv) tuvo «[…] buena conducta […]» en el desempeño de sus funciones como maestra, por lo que tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia que depreca. Indica que «[…] frente a varios de los actos demandados existe una ineptitud sustancial de la demanda por tratarse de actos que no tiene la connotación de acto administrativo […]», debido a que algunos «[…] no crean, modifican o extinguen una situación jurídica […]» y otros «[…] por disposición de ley no son objeto de un debate judicial […]». Que «[…] la accionante solicitó la pensión […] gracia […], en varias oportunidades, la primera de ellas, el 11 de mayo del año 2009 […], por lo tanto, interrumpió la

prescripción de las mesadas por un lapso igual, es decir, hasta el 11 de mayo de 2012, todas las solicitudes que se presentaron posterior no tenían la vocación de interrumpir la prescripción de las mesadas, por la tanto, la Sala declara configurado el fenómeno de prescripción de las mesadas pensionales anteriores al 11 de mayo del año 2012 […]». Por lo tanto, declaró la ineptitud de la demanda de los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y ADP 6167 de 28 de diciembre, ambos de 2012, y ADP 10193 de 10 de julio de 2013 y la prescripción «[…] de las mesadas pensionales con anterioridad al 11 de mayo de 2012 […]»; anuló los demás actos administrativos acusados; ordenó a la demandada reconocer la pensión gracia, «[…] a partir del día 6 de abril de 2009, con el 75% del promedio de todos los factores devengados en el año anterior a la adquisición del status pensional […]»; y condenó en costas a la accionada, conforme al artículo 365 del Código General del Proceso (CGP). 1.7 Recursos de apelación: 1.7.1 La parte actora (ff. 156 a 162). Sus inconformidades respecto de la decisión de primera instancia atañen a que se «[…] dispuso aplicar la prescripción sobre las mesadas pensionales causadas desde el 6 de abril de 2009 hasta el 1[1] de mayo de 2012 […]», por cuanto en aquella se efectuó «[…] una interpretación y aplicación contra legem de las disposiciones que gobiernan la resolución de la controversia frente al fenómeno de la prescripción».

Que «[…] el Tribunal restó cualquier incidencia en la interrupción del término prescriptivo a la posterior petición de pensión gracia elevada […] el 20 de diciembre de 2011, de la cual derivó la existencia del acto ficto negativo que también procedió a anular en la sentencia. Conclusión que no está ajustada a la ley porque todas las reclamaciones de derechos que se eleven, en tratándose de prerrogativas cuya causación es de tracto sucesivo (como ocurre con la pensión), tienen la vocación de interrumpir la prescripción trienal, en este caso, de las mesadas pensionales que se hayan causado tres años hacia atrás a partir de la respectiva solicitud […]». Expresa que «[…] no puede existir debate en torno a que durante el tránsito de la vía administrativa no puede castigársele al administrado por la demora o el silencio de la Administración en resolver los asuntos que son sometidos a su examen y resolución». Por otro lado, disiente de la determinación del a quo de declarar la ineptitud sustantiva de los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y ADP 6167 de 28 de diciembre, ambos de 2012, y ADP 10193 de 10 de julio de 2013, toda vez que «[d]ichos autos no pueden considerarse de simple trámite […]», pues con ellos se obstaculizó seguir con el trámite «[…] derivado de la solicitud de pensión gracia elevada el 20 de diciembre de 2011 […]». Por último, solicita también se ordene «[…] el pago indexado de las mesadas pensionales adeudadas junto al pago de los intereses moratorios de acuerdo con

los artículos 187, 192 y 195 [del] C.P.A.C.A.», así como la imposición de costas y agencias en derecho «[…] que se causen en la segunda instancia […]». 1.7.2 La entidad demandada (ff. 149 a 151). No comparte la sentencia de primera instancia, puesto que, reitera, «[…] conforme a los tiempos de servicio aportados por [la] demandante se pudo observar que estos fueron prestados con nombramiento de orden nacional, situación por la cual no hay lugar al reconocimiento y pago de la pensión solicitada». Que no es dable acceder a las pretensiones de la demanda, en atención a que «[…] la carga probatoria est[á] única y exclusivamente en cabeza del peticionario, titular del derecho, […] y en este caso, [la] actor[a] no allegó los elementos de juicio que permitan tomar una decisión de fondo mediante acto administrativo, por tal motivo hay ausencia de elementos probatorios necesarios [para] acceder a reconocer la pensión gracia».

II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación interpuestos por las partes fueron concedidos en audiencia de conciliación celebrada el 7 de julio de 2016 (ff. 167 y 168) y admitidos por esta Corporación a través de auto de 14 de julio de 2017 (f. 178), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio

Público, por medio de proveído de 22 de septiembre de 2017 (f. 185), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte actora (ff. 190 a 192). La accionante arguye que «[…] desde el 6 de abril de 2009, calenda a partir de la cual […] adquirió el status de pensionada en el régimen especial pensional del magisterio (pensión gracia), hasta la fecha en que se radicó la segunda solicitud de pensión gracia (20 de diciembre de 2011), en la que se aportaron nuevos elementos de juicio que no fueron tenidos en cuenta por la accionada, ni siquiera habían transcurrido tres (3) años, por lo que mal hizo el tribunal en declarar la prescripción de las mesadas pensionales causadas en ese interregno». De igual modo, que «[…] desde la solicitud de pensión gracia radicada el 20 de diciembre de 2011 a la fecha de interposición de esta demanda, tampoco transcurrieron tres años, por lo que no había forma de declarar la prescripción trienal de las mesadas pensionales sino a partir de una interpretación desacertada de las reglas normativas y la doctrina jurisprudencial que señalan la correcta aplicación de la prescripción trienal de las mesadas pensionales». 2.1.2 Demandada (ff. 217 a 219). La UGPP, mediante apoderado, sostiene que se «[…] negó el reconocimiento de la pensión [gracia] al observar que para [tal efecto] no es admisible computar tiempos de servicios prestados cuyo

nombramiento sea de carácter Nacional, en tanto son estos incompatibles con los prestados en un Departamento, Municipio o Distrito, razón por la cual los tiempos Nacionales laborados por [la] actor[a] se desestimaron», motivo por el que «[…] se presumen la legalidad de [los] actos administrativos» acusados. Que «[…] no habiéndose demostrado que la actora reuniera los presupuestos de estas normas legales, n[i] se acreditó su derecho reclamado, ni se desvirtuó la presunción de legalidad de los actos administrativos acusados y, en consecuencia, se deberá[n] negar las pretensiones de la demanda […]».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si existe ineptitud sustantiva de la demanda respecto de los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y ADP 6167 de 28 de diciembre, ambos de 2012, y ADP 10193 de 10 de julio de 2013, por comportar actos de trámite; (ii) si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la

regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional; y en caso de despachar de manera afirmativa dicho supuesto, (iii) si operó o no el fenómeno de prescripción sobre algunas mesadas pensionales. 3.3 Ineptitud sustantiva de la demanda frente a los autos ADP 3259 de 8 de noviembre y ADP 6167 de 28 de diciembre, ambos de 2012, y ADP 10193 de 10 de julio de 2013. Al respecto, resulta oportuno anotar que profesor Manuel María Díez define el acto administrativo como una declaración concreta y unilateral de voluntad de un órgano de la administración activa en ejercicio de la potestad administrativa2. A su vez, el artículo 43 del CPACA determina que son actos definitivos «[…] los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación» (se destaca), y, por tanto, son pasibles de ser enjuiciables ante esta jurisdicción, en atención a que contienen la voluntad de la Administración, dado que crean, modifican o extinguen una situación particular, o impiden continuar con la actuación administrativa, en ese sentido se pronunció esta Corporación, así3: Para resolver, la Sala reitera4 que las acciones impugnatorias, es decir, aquellas acciones mediante las cuales se ventilan pretensiones 2 MARÍA DIEZ, Manuel, El acto administrativo, Tipográfica ed. Argentina, Buenos Aires, 1956. p. 77. 3 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección cuarta, auto de 16 de noviembre de 2016,

expediente 11001-03-24-000-2012-00096-00 (19673), M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 4 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA.

Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, once (11) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 25000-23-27-000-2007-00120-02 [18456]. Demandante: ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO MERCANTIL S.A. ALMACENAR. Demandado: DIAN. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. dirigidas a atacar la validez de un acto administrativo particular5, parten de un presupuesto fundamental que consiste en que no todos los actos de la Administración son actos adm