CE-SECCION SEGUNDA-19001-23-31-000-2002-02922-01(3191-04)-2005

EMPLEADOS PUBLICOS DE LA SALUD – El programa de nivelación de salarios del Decreto 439 de 1995 era por los años 1995 a 1998 / NIVELACION SALARIAL PARA EMPLEADOS DE LA SALUD DEL ORDEN TERRITORIAL – Las asignaciones mensuales previstas por el Decreto 439 de 1995 fueron reajustadas por Decretos posteriores de los años 1996 a 1998 El Decreto 439 del 8 de marzo de 1995, expedido por el Presidente de la República, estableció el “Programa gradual de nivelación de salarios para los empleados públicos de la salud del orden territorial”. El artículo 5 dispuso cuál sería la remuneración máxima, según cargo y código, para los empleados públicos de la salud del orden territorial durante los años 1995, 1996, 1997 y 1998. Posteriormente, se expidieron los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998, que establecieron para cada uno de esos años asignaciones básicas mensuales para los empleados públicos de la salud del orden territorial, superiores a las establecidas para cada uno de esos mismos años por el Decreto 439 del 8 de marzo de 1995. Esto quiere decir que los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 consagraron una nivelación salarial para los empleados públicos de la salud del orden territorial, sin embargo tal nivelación estaba sujeta a las posibilidades presupuestales de los respectivos entes. PROGRAMA DE NIVELACION SALARIAL EN EL SECTOR SALUD – Debía aplicarse teniendo en cuenta los recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector / NIVELACION SALARIAL PARA

EMPLEADOS DE LA SALUD DEL ORDEN TERRITORIAL – Estaba sujeta a la disponibilidad de recursos del respectivo ente de salud del nivel territorial / EMPLEADOS PUBLICOS DE LA SALUD DEL ORDEN TERRITORIAL – Su nivelación salarial estaba sujeta a que la entidad respectiva contara con los recursos para pagarla / RECURSOS DISPONIBLES PARA NIVELACION SALARIAL DE EMPLEADOS DE LA SALUD – En el caso del nivel territorial, el demandante debía probar su existencia La Sala confirmará la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda porque, de acuerdo con las normas transcritas, el Programa de Nivelación de Salarios debía aplicarse por cada entidad de salud del orden territorial teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector, en los diferentes departamentos y municipios. Esto es, el Gobierno Nacional, mediante los decretos aludidos, estableció la posibilidad de la nivelación salarial y fijó unos topes máximos con el fin de mantener el equilibrio macroeconómico y guardar equidad en los emolumentos percibidos por los empleados públicos de la salud en los distintos entes territoriales. Empero, tales determinaciones se sujetaron, por mandato de los mismos decretos, a la disponibilidad de recursos del respectivo ente de salud del nivel territorial. No podría ser de otro modo pues serían tales entes los encargados de costear la nivelación salarial. En consecuencia, la posibilidad de que los empleados públicos de la salud del orden territorial gozaran de la nivelación salarial estaba sujeta a que la entidad respectiva contara con los recursos para pagarla. Como el ente demandado asegura que no tenía dinero para pagar la nivelación y no se aduce por la demandante

prueba en sentido contrario, se negarán las pretensiones de la demanda.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., treinta (30) de junio de dos mil cinco (2005).- Radicación número: 19001-23-31-000-2002-02922-01(3191-04)

Actor: ROSA AURA LERMA CARABALI AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 23 de marzo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda interpuesta por Rosa Aura Lerma Carabalí contra la Dirección Departamental de Salud del Cauca y la Gobernación del Departamento del Cauca.

1. La demanda Rosa Aura Lerma Carabalí, mediante apoderado, interpuso el 28 de abril de 2000, acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo sin número del 22 de diciembre de 1999, mediante el cual la Dirección Departamental de Salud del Cauca le negó unas peticiones salariales y prestacionales reclamadas por escrito de 4 de noviembre de 1999. (Fls. 16 a 27).

Como consecuencia solicitó declarar que tiene derecho a la reliquidación, reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales en virtud de la nivelación salarial, por acreditar los requisitos que la ameritan, y condenar a las entidades

demandadas a reliquidarle, reconocerle y pagarle los salarios y prestaciones sociales en virtud de la nivelación salarial; a cumplir la sentencia en los términos de los artículos 176 y siguientes del C.C.A; y a pagar las costas procesales y las agencias en derecho. Las anteriores pretensiones las sustentó en los siguientes hechos: La actora se encuentra vinculada a la Dirección Departamental de Salud del Cauca en el cargo de Promotora Rural del Hospital San Francisco de Asís de Guapi – Cauca, Nivel 1, con una asignación mensual de $ 405.896.oo. Por disposición legal del Gobierno Nacional se estableció la nivelación salarial para los servidores públicos del sector salud en todo el país. En la casi totalidad de las regiones de Colombia se dispuso la referida nivelación pero en el Departamento del Cauca sólo se efectuó parcialmente. El representante legal del sindicato ANTHOC, Seccional Cauca, elevó petición escrita ante el Director Departamental de Salud del Cauca para el pago de la nivelación salarial adeudada, ante lo cual el mencionado funcionario, en comunicación de 22 de diciembre de 1998, respondió: “... En cuanto a la nivelación salarial, me permito informar que los hospitales y organismos de salud del nivel I del Departamento (sic) no han tenido durante la vigencia Fiscal (sic) 1998, la disponibilidad presupuestal necesaria y suficiente que les permita aplicar los decretos de nivelación referidos, situación esta ampliamente conocida por la agremiación sindical que usted preside...”. La Dirección Departamental de Salud del Cauca reconoció y pagó a la demandante la nivelación salarial correspondiente a los años 1996 y 1997 de

conformidad con la ley, pero omitió el pago correspondiente al año 1998. La Dirección Departamental de Salud del Cauca a la fecha de presentación de la demanda no había dado cumplimiento al pago de la nivelación salarial adeudada ni había hecho la reliquidación de las prestaciones sociales respectivas. El apoderado de la actora presentó solicitud de nivelación salarial y prestacional por el año de 1998, ante la Dirección Departamental de Salud del Cauca quedando así agotada la vía gubernativa. La Dirección Departamental de Salud del Cauca, mediante el acto que aquí se impugna, negó las peticiones mencionadas.

2. Las normas violadas De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 1, 13, 25, 38, 39 y 53.

Decreto 439 de 1995. Decreto 0250 de 1996. Decreto 184 de 1997. Decreto 880 de 1998.

3. La sentencia impugnada .

El Tribunal Administrativo del Cauca, mediante sentencia del 23 de marzo de 2004, declaró probada la excepción de falta de legitimación en la causa por pasiva respecto del Departamento del Cauca y negó las súplicas de la demanda, bajo los siguientes argumentos (Fls. 138 a 146): La Dirección Departamental de Salud del Cauca es una entidad dotada con personería jurídica; esto le permite comparecer en juicio a responder por la legalidad de las decisiones adoptadas por sus órganos de dirección y administración en ejercicio de las competencias que le ha señalado la ley, sin que para ello requiera de la intervención de otros organismos estatales.

La aplicación del programa de nivelación salarial se supeditaba a la existencia de disponibilidad presupuestal en la entidad y a los límites mínimos y máximos establecidos por los decretos 0256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998. La administración tenía la facultad de fijar la asignación básica mensual hasta el máximo fijado. El hecho de que la entidad hubiera aplicado la nivelación salarial en los años 1996 y 1997 con base en los decretos 0256 de 1996 y 194 de 1997, fijando la asignación básica mensual de la actora en el tope máximo señalado, no trae como consecuencia su aplicación obligatoria para el año 1998, conforme al Decreto 980 de 1998, porque la entidad debía atender las exigencias obligatorias establecidas en el mismo decreto, entre ellas la existencia de disponibilidad presupuestal para soportar la carga salarial. La entidad debía aplicar la nivelación salarial de acuerdo con su disponibilidad presupuestal, lo cual no significa que en todo caso debiera reajustar las asignaciones hasta el máximo señalado en el Decreto 980 de 1998, pues la obligación se limitaba a respetar el tope mínimo, lo que efectivamente hizo la entidad al reajustar la asignación básica conforme a lo dispuesto en el artículo 4 del Decreto 439 de 1995. No está demostrado que la Dirección Departamental de Salud del Cauca contara con la partida presupuestal para soportar la nivelación salarial.

4. Recurso de apelación La parte demandante impugnó la decisión anterior aduciendo las mismas razones expresadas en el libelo inicial (Fls. 147 a 149).

5. Consideraciones de la Sala 5.1. El problema jurídico Consiste en decidir si la demandante, ROSA AURA LERMA CARABALI, tiene derecho al reconocimiento y pago de una nivelación salarial y a la correspondiente reliquidación, en su empleo como Promotora de Salud de la Dirección

Departamental de Salud del Cauca. Para ello deberá pronunciarse sobre la legalidad del oficio del 22 de diciembre de 1999 de la Dirección Departamental de Salud del Cauca, que negó las pretensiones de la actora. 5.2. Hechos probados La actora, mediante oficio del 4 de noviembre de 1999, solicitó a la entidad accionada el reconocimiento y pago de la nivelación salarial y la reliquidación correspondiente (Fls. 6 y ss, cuaderno principal, c.p.). La entidad accionada, mediante oficio del 22 de diciembre de 1999, negó la petición de la demandante porque la norma que permite la nivelación exige disponibilidad presupuestal, de la cual carece la demandada (Fls. 12 y ss, c.p.). Según certificación del 13 de octubre de 2000, expedida por la accionada, la demandante labora como Promotora de Salud del Hospital Nivel I de Guapi desde el 14 de agosto de 1980 y tiene el carácter de empleada pública (Fl. 62, c.p.). 5.3. Análisis de la Sala El Decreto 439 del 8 de marzo de 1995, expedido por el Presidente de la República, estableció el “Programa gradual de nivelación de salarios para los empleados públicos de la salud del orden territorial”. El artículo 5 dispuso cuál sería la remuneración máxima, según cargo y código, para

los empleados públicos de la salud del orden territorial durante los años 1995, 1996, 1997 y 1998. El artículo 10 dispuso: “El Programa de Nivelación de Salarios será efectuado por cada entidad de salud del orden territorial, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector en los diferentes departamentos y municipios.”. El artículo 11 preceptuó: “La aplicación del Programa Gradual de Nivelación de Salarios, deberá efectuarse acorde con la disponibilidad presupuestal de la respectiva entidad de salud del orden territorial, hasta por el monto máximo salarial establecido en el presente decreto. Para ello deberá modificarse la planta de personal, siendo requisito esencial y previo la obtención del certificado de viabilidad presupuestal expedido por el Secretario de Hacienda de cada entidad territorial o quien haga sus veces.” (Fls. 97 y ss, c.p.). Posteriormente, se expidieron los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998, que establecieron para cada uno de esos años asignaciones básicas mensuales para los empleados públicos de la salud del orden territorial, superiores a las establecidas para cada uno de esos mismos años por el Decreto 439 del 8 de marzo de 1995. A título de ejemplo se puede examinar el caso de los promotores de salud, como la demandante. Conforme al Decreto 439 del 8 de marzo de 1995 les correspondía una remuneración máxima de $165.053.oo, $216.622.oo y $279.650.oo, para los años 1996, 1997 y 1998, respectivamente; de acuerdo con los decretos 256 de 1996, 194

de 1997 y 980 de 1998 les correspondería una asignación básica mensual máxima de $195.588.oo, $299.068.oo y $447.858.oo para los años 1996, 1997 y 1998, respectivamente (Fls. 88 y ss, 91 y ss y 104 y ss c.p.). Esto quiere decir que los decretos 256 de 1996, 194 de 1997 y 980 de 1998 consagraron una nivelación salarial para los empleados públicos de la salud del orden territorial, sin embargo tal nivelación estaba sujeta a las posibilidades presupuestales de los respectivos entes. La Sala confirmará la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda porque, de acuerdo con las normas transcritas, el Programa de Nivelación de Salarios debía aplicarse por cada entidad de salud del orden territorial teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del situado fiscal, la venta de servicios y las demás rentas del sector, en los diferentes departamentos y municipios. Esto es, el Gobierno Nacional, mediante los decretos aludidos, estableció la posibilidad de la nivelación salarial y fijó unos topes máximos con el fin de mantener el equilibrio macroeconómico y guardar equidad en los emolumentos percibidos por los empleados públicos de la salud en los distintos entes territoriales. Empero, tales determinaciones se sujetaron, por mandato de los mismos decretos, a la disponibilidad de recursos del respectivo ente de salud del nivel territorial. No podría ser de otro modo pues serían tales entes los encargados de costear la nivelación salarial. En consecuencia, la posibilidad de que los empleados públicos de la salud del orden territorial gozaran de la nivelación salarial estaba sujeta a que la entidad

respectiva contara con los recursos para pagarla. Como el ente demandado asegura que no tenía dinero para pagar la nivelación y no se aduce por la demandante prueba en sentido contrario, se negarán las pretensiones de la demanda. La recurrente afirma que en la comunicación de respuesta dirigida por la entidad a la actora, aquella está reconociendo que le debe una suma de dinero pero que no puede pagarla por falta de disponibilidad presupuestal, situación que, en su opinión, no la libera del pago de la obligación. La Sala discrepa de lo afirmado por la apelante pues la administración no puede cumplir obligaciones contra la ley. Si los decretos aludidos, fundamento normativo de la actora para pedir la nivelación salarial, exigen que esta debe efectuarse teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos del ente de salud del nivel territorial, no podía la Dirección Departamental de Salud de Cauca contravenir tal mandato. En el mismo sentido alega la actora que, de acuerdo con las sentencias C o T 459 de 1992, T457 de 1992 y C-546 de 1992 de la Corte Constitucional, la aplicación de una norma que protege derechos fundamentales no puede estar sujeta a cuestiones presupuestales y debe respetarse la remuneración mínima, vital y móvil de los empleados. La Sala desestima este argumento porque el derecho a una nivelación salarial no tiene el carácter de derecho constitucional fundamental y la nivelación salarial buscaba la elevación de los salarios por encima de los estándares ya establecidos. Por lo tanto, el no reconocimiento de la nivelación salarial no vulnera las normas constitucionales que la demandante considera lesionadas.

Señala la demandante que, según constancia emitida por el Profesional Universitario Luis E. Cárdenas, en los presupuestos de los hospitales del Cauca se contempló el incremento para el año 1998 correspondiente a la nivelación salarial de esa anualidad. La Sala desestima este planteamiento porque la constancia a la que alude la actora no figura en el expediente y como la impugnación de los actos administrativos impone la carga de la prueba a quien pretende su invalidez, le correspondía ella aportar el medio de prueba respectivo. Por las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 23 de marzo de 2004 del Tribunal Administrativo del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda promovida por ROSA AURA LERMA CARABALI, identificada con cédula de ciudadanía No.25’439.799 de Guapi,

contra el DEPARTAMENTO DEL CAUCA y la DIRECCION DEPARTAMENTAL DE

SALUD DEL CAUCA.

Cópiese, Notifíquese, cúmplase y Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Para constancia, la presente providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria