CE-SECCION SEGUNDA-19001-23-33-000-2012-00396-01(0617-16)-2018

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE–

Procedencia / RECONOCIMIENTO DE PENSIÓN GRACIA A DOCENTE NACIONAL –Improcedencia Con base en la pruebas allegadas por la entidad demandante, el a quo pudo darle credibilidad a la argumentación esbozada en la demanda, pues no hay constancias laborales en las que se pueda observar que la parte demandada trabajó en centros educativos del orden territorial. Aunado a lo anterior, el Tribunal no encontró presupuestos jurídicos que lo llevara a la convicción que la docente había hecho parte del proceso de nacionalización (en referencia con los docentes departamentales o municipales comprendidos en ese proceso); temas que podrán ser objeto de debate en el desarrollo de la contienda jurídica. En este orden de ideas, esta Sala confirmará el auto 169 de 13 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos demandados por la UGPP, porque, en efecto, se constató que hizo un correcto estudio de la confrontación planteada por la entidad en mención; y resultaría más gravoso para el interés general negar la medida cautelar, pues pagar la pensión gracia a la demandante podría representar un menoscabo al erario, porque a primera vista, las pruebas allegadas muestran ella no cumple con uno de los requisitos para acceder a esta prestación. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO –. Requisitos Las medidas cautelares están consagradas en el Capítulo XI del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos

229 y siguientes; entre ellas se contempla la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y ésta procederá cuando se cumplan los siguientes requisitos: (i.) Que la suspensión provisional se haga a solicitud de parte, esgrimiendo concepto de la violación en la demanda, es decir, una sustentación del porqué debe proceder la medida excepcional; (ii.) Que el demandante demuestre titularidad sobre los derechos invocados; (iii.) Que se realice una confrontación entre los actos administrativos demandados y las pruebas allegadas al expediento y/o las normas superiores que se invoquen en la demanda.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 213

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS

Bogotá D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 19001-23-33-000-2012-00396-01(0617-16) Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL –UGPPDemandado: LYDIAN SOLEDAD HIDALGO REYES Medio de Control : Nulidad y restablecimiento del derecho Tema : Auto interlocutorioMedida Cautelar - Ley 1437 de

2011 Se desata el recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte demandada contra el auto 169 proferido el 13 de marzo de 2015 por el Tribunal

Administrativo del Cauca, en el cual se decretó medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados.

I. ANTECEDENTES1

La señora Lydiain Soledad Hidalgo Reyes laboró como docente de secundaria por más de 20 años de servicio, razón por la que mediante la Resolución 000678 de 27 de enero de 1997, la Caja Nacional de Previsión Social –CAJANAL LIQUIDADAle reconoció y ordenó el pago de una pensión gracia de jubilación, que posteriormente fue reliquidada a través de la Resolución UGM 014186 de 19 de octubre de 2011, acto administrativo que dio cumplimiento a fallo judicial dictado por el Tribunal Administrativa del Cauca. A través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, el 24 de julio de 2012, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPPdecidió demandar sus propios actos administrativos, es decir, las Resoluciones 678 de 27 de enero de 1997 y UGM 014186 de 19 de diciembre de 2011, al considerar que la señora Hidalgo Reyes no cumplía con los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia de jubilación. Junto con la demanda, solicitó medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos objetos de control judicial, para así suspender el pago de la misma. Después de un largo proceso para llevar a cabo la notificación personal de la convocada, en audiencia inicial practicada el 3 de febrero de 2015, se le notificó personalmente a la señora Hidalgo Reyes la demanda incoada por la UGPP, empezando desde ese momento a correr

el término para presentar las respectivas oposiciones a la medida cautelar y para contestar la demanda2. El 9 de febrero de 20153, el apoderado de la parte demandada presentó escrito en el cual solicitó negar la solicitud de medida cautelar consistente en la suspensión de los actos 1 Cuaderno 1, Folio 536 a 550. 2 Folio 674 a 678. 3 Folio 680 a 686. administrativos por medio de los cuales se le reconoció la pensión gracia a la señora Hidalgo Reyes. A continuación, el 17 de marzo de 20154, radicó la contestación de la demanda. Mediante auto 169 de 13 de marzo de 20155, el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió la solicitud de la medida cautelar, accediendo a la misma y ordenando la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. Inconforme con la decisión, la demandada interpuso incidente de nulidad contra el auto de 13 de marzo de 2015, porque consideró que hubo una indebida notificación del auto que decretó la medida cautelar, pues la notificación de la actuación no fue enviada al correo electrónico del apoderado de la señora Hidalgo Reyes, por lo que se consideró que había una vulneración al derecho del debido proceso. A través de auto de 20 de mayo de 20156, el Tribunal en mención resolvió el incidente propuesto, decidió dejar sin efectos la notificación en su momento realizada y ordenó notificar nuevamente la actuación procesal objeto de discusión. A renglón seguido, el 26 de mayo de 20167, el apoderado de la parte demandada presentó recurso de reposición contra el auto de 20 de abril de 2015, puesto que a pesar que el juez

ordenó surtir nuevamente el trámite de notificación del auto 169 de 13 de marzo de 2015, no declaró la nulidad del mismo, que era lo que perseguía la parte con la proposición del incidente de nulidad; y posteriormente a dicha providencia, la UGPP había expedido la Resolución RDP 012675 de 31 de marzo de 2015, por medio de la cual suspendió provisionalmente la Resolución UGM 14186 de 19 de octubre de 2011, dejando de cancelarle la mesada pensional a la señora Lydiain Hidaldo Reyes. Así mismo, el 26 de mayo de 20158 la demandada incoó recurso de apelación contra el auto 169 de 13 de marzo de 2015. El 18 de diciembre de 20159, el Tribunal Administrativo del Cauca resolvió el recurso de reposición y decidió no reponer debido a que no había lugar a dejar sin efectos el auto que decretó la medida cautelar, pues con fundamento en la facultades de saneamiento que tiene el juez se retrotrajo la actuación irregular cometida en el trámite de notificación, para que se realizara nuevamente conforme al artículo 205 del CPACA. 4 Folio 719 a 735. 5 Folio 704 a 717. 6 Folio 736 a 739. 7 Folio 740 a 743. 8 Folio 744 a 750. 9 Folio 763 a 767. Mediante auto de 25 de enero de 201610, se concedió el recurso de apelación y se envió a esta Corporación para su conocimiento. 1.2. Providencia recurrida Por medio del auto 169 de 13 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca se

pronunció sobre solicitud de medida cautelar propuesta por la UGPP, aduciendo que “(…) la Sala en este momento, le otorga credibilidad a las constancias expedidas por la Normal Nacional María Auxiliadora y Normal Nacional de Varones José Eusebio Caro. No se observa que obre constancia de vinculación territorial, requisito exigido por la normatividad para efectos de reconocer la pensión de (sic) gracia; y su situación tampoco encaja dentro de los supuestos jurídicos de la disposición relacionada con el proceso de nacionalización. (…) Adicionalmente, y contrario a lo afirmado por la parte demandada, los fallos de reliquidación a favor de la señora Lydiain Soledad Hidalgo Reyes, traídos a colación, parten de la base de la negativa de la solicitud de reliquidación de la pensión gracia, más no era de su resorte en ese momento, advertir si la hoy demandada reunía los requisitos para el reconocimiento de dicha prestación. Este punto no se controvirtió. (…)”11; todo ello, conforme a la documentación que reposa en el expediente. 1.3. Del recurso de apelación El apoderado de la parte demandada interpuso recurso de apelación contra la decisión dictada por el Tribunal Administrativo del Cauca, que accedió a la solicitud de medida cautelar, ordenando la suspensión provisional de los actos administrativos demandados. La demandada puso de presente que los actos administrativos se presumen legales, y el decreto de la medida cautelar desconoce esa presunción, es por esta razón que el reconocimiento de este tipo de medidas debe ser excepcional, pues implicaría una interrupción de la ejecutabilidad de los actos demandados. Adicionó que “(…)

Consecuentemente, atendiendo la complejidad del asunto que se discute y no observándose una contradicción clara, entre las normas superiores que aduce la entidad como vulneradas y las resoluciones de las cuales se solicita su suspensión y posterior nulidad, para el cual se tuvo en cuenta el nuevo marco normativo de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos; no es procedente la solicitud de suspensión provisional de las Resoluciones No. 678 del 27 de enero de 1997 y Resolución UGM 14186 del 19 de octubre de 2011. (…)”12.

II. CONSIDERACIONES 10 Folio 768. 11 Folio 715 y 716. 12 Folio 748. 2.1. Problema jurídico La Sala se pronunciará sobre si debe confirmar el auto 169 de 13 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante el cual se accedió a la solicitud de medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados; para ello, se harán las siguientes precisiones: (i) Medidas Cautelares en el

CPACA (ii) Caso Concreto. 2.2. Medidas Cautelares en el CPACA. Las medidas cautelares son instrumentos procesales creados por el legislador para garantizar y proteger el objeto del proceso o la efectividad de la sentencia dentro del mismo, si ésta llegare a ser favorable a las pretensiones planteadas en la demanda. El decreto de la medida cautelar, no implica prejuzgamiento por parte del juez. Las medidas cautelares están consagradas en el Capítulo XI del Código de Procedimiento

Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en los artículos 229 y siguientes; entre ellas se contempla la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, y ésta procederá cuando se cumplan los siguientes requisitos13: (i.) Que la suspensión provisional se haga a solicitud de parte, esgrimiendo concepto de la violación en la demanda, es decir, una sustentación del porqué debe proceder la medida excepcional; (ii.) Que el demandante demuestre titularidad sobre los derechos invocados; (iii.) Que se realice una confrontación entre los actos administrativos demandados y las pruebas allegadas al expediento y/o las normas superiores que se invoquen en la demanda. 2.3. Caso Concreto. La UGPP, a través de apoderado judicial, demandó la nulidad de las Resoluciones 678 de 27 de enero de 1997 y UGM 014186 de 19 de diciembre de 2011, por medio de las cuales la entidad reconoció y reliquidó la pensión gracia de la señora Reyes Hidalgo. A título de 13 Artículo 231 del CPACA.- Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. En los demás casos, las medidas cautelares serán procedentes cuando concurran los siguientes requisitos:

1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho; 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados; 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla; 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. restablecimiento del derecho, solicitó que se ordenara pagar o reintegrar a la UGPP de manera actualizada todas las sumas de dinero pagadas de manera indebida.

Mediante el auto 169 de 13 de marzo de 2015, el Tribunal Administrativo del Cauca accedió a la medida cautelar solicitado por la parte demandante, es decir, decretó la suspensión provisional de los actos demandados y se ordenó a la UGPP proceder a abstenerse de continuar cancelando la pensión gracia de jubilación a la demandada mientras no haya un pronunciamiento de fondo; y contra esta decisión, la parte afectada incoó recurso de alzada. Encuentra la Sala, que la petición de suspensión provisional se elevó en el mismo escrito de la demanda, donde se indicó que se solicitaba la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, según consta en el expediente; pues a través de dichos actos se le reconoció y reliquidó la pensión gracia a la señora Hidalgo Reyes; empero, ella

no cumplía con los requisitos legales para acceder a la misma. Todo esto, en razón a que la demandada había laborado como docente en instituciones educativas del orden nacional adscritas al Ministerio de Educación, y para el disfrute de esta prestación, el tiempo de servicio prestado por los docentes debe ser escuelas o colegios del orden territorial; por tal motivo, a la señora Lydiain Hidalgo no le era dable computar sus tiempos de servicio prestados durante su vida laboral. Así pues, el pago de dicha pensión gracia causaría un detrimento al erario. En diferentes oportunidades esta Sección ha dejado claro que se debe sustentar la solicitud de suspensión provisional de actos administrativos, ya que esto obedece a una exigencia legal. Para que sean suspendidos los efectos de los actos administrativos, debe realizarse una confrontación de los actos con las normas legales invocadas en la demanda o un examen de las pruebas allegadas para tal fin. Ahora bien, revisado el auto sub examine, la Sala observa que el Tribunal Administrativo del Cauca hizo un análisis de la confrontación probatoria planteada por la UGPP entre los actos administrativos demandados en los cuales se reconocía y reliquidaba la pensión gracia y las certificaciones laborales en las cuales se colige que la señora Lydiain Hidalgo Reyes trabajó durante más de 20 años de servicio en institucionales educativas de orden nacional; por lo tanto, prima facie, la demandante no cumple con uno de los requisitos para ser beneficiaria de la pensión gracia, que es haber prestado servicios por 20 años o más en escuelas o colegios de orden territorial. Ciertamente, con base en la pruebas allegadas por la entidad demandante, el a quo pudo

darle credibilidad a la argumentación esbozada en la demanda, pues no hay constancias laborales en las que se pueda observar que la parte demandada trabajó en centros educativos del orden territorial. Aunado a lo anterior, el Tribunal no encontró presupuestos jurídicos que lo llevara a la convicción que la docente había hecho parte del proceso de nacionalización (en referencia con los docentes departamentales o municipales comprendidos en ese proceso); temas que podrán ser objeto de debate en el desarrollo de la contienda jurídica. En este orden de ideas, esta Sala confirmará el auto 169 de 13 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, consistente en la suspensión provisional de los actos administrativos demandados por la UGPP, porque, en efecto, se constató que hizo un correcto estudio de la confrontación planteada por la entidad en mención; y resultaría más gravoso para el interés general negar la medida cautelar, pues pagar la pensión gracia a la señora Hidalgo Reyes podría representar un menoscabo al erario, porque a primera vista, las pruebas allegadas muestran ella no cumple con uno de los requisitos para acceder a esta prestación. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Se confirma el auto 169 de 13 de marzo de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Por Secretaría, devuélvase el expediente de la referencia al Tribunal de origen, para lo pertinente.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

CÉSAR PALOMINO CORTÉS

CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ