CE-SECCION SEGUNDA-19001-23-33-000-2017-00125-01(1944-19)-2019

MEDIO DE CONTROL DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO /

AGOTAMIENTO DE LA VÍA GUBERNATIVA – Requisito de procedibilidad / RECURSO DE APELACIÓN - Obligatoriedad / RECONOCIMIENTO DE LA PENSIÓN DE JUBILACIÓN / ADULTO MAYOR – Obligatoriedad de agotar los recursos en sede administrativa Es claro que los comentados actos administrativos indicaron que contra los mismos procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo que hacía necesario que la accionante interpusiera el de apelación por tener la connotación de obligatorio, a fin de cumplir con el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, deber que la Sala encuentra insatisfecho, en tanto, no reposa en el expediente documento alguno que acredite que la demandante haya incoado ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social el referido medio de impugnación en contra de las Resoluciones RDP 003762 del 29 de enero de 2013 y RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013. Ahora bien, en relación con el argumento de la apelante, según el cual, por tratarse de un adulto mayor se le releva el deber legal de interponer los recursos de índole obligatorio, es necesario señalar que la seguridad social se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del artículo 48 superior, el cual prescribe lo siguiente: «Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la

seguridad social». No obstante tener la seguridad social y por ende, el derecho a la pensión el carácter de derecho fundamental, ello no se contrapone ni libera a la reclamante de una pensión de vejez del deber legal y procesal de agotar los recursos que contra la decisión que niega tal pretensión proceda, ni representa una traba para el reconocimiento pensional, sino que por el contrario, brinda la posibilidad que la administración revise sus actos para que en el evento que sea procedente, modifique, aclare o revoque el pronunciamiento inicial en aras de rectificar sus yerros y de salvaguardar el principio de legalidad en el ejercicio de la función administrativa, permitiendo que el beneficiario goce de sus derechos con mayor prontitud sin tener que someterse a la vía judicial.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 48 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 74 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 76 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 161 ORDINAL 2

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá, D.C., diecinueve (19) de septiembre de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 19001-23-33-000-2017-00125-01(1944-19)

Actor: MARÍA ISABEL QUENÁN DE GIRÓN

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL. U.G.P.P.

Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho.

Asunto: Agotamiento de los recursos de la actuación administrativa como requisito para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa.

Decisión: Confirma auto que dio por terminado el proceso al no agotar la actora el recurso obligatorio en sede administrativa.

Auto interlocutorio.

1. El Despacho procede a resolver1 la apelación interpuesta por la parte demandante contra el auto del 22 de febrero de 2019, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cauca dio por terminado el proceso al considerar que los actos administrativos enjuiciados no son susceptibles de control judicial, debido a que frente a estos no se agotaron los recursos obligatorios de ley.

I. ANTECEDENTES.

LA DEMANDA Y SUS PRETENSIONES.

2. La señora María Isabel Quenán de Girón, presentó demanda a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP, a fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: i) Resolución RDP 003762 del 29 de enero de 20132, por la cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de vejez; ii) Resolución RDP 017506 del 18 de abril de 20133, por la que se resolvió un recurso de reposición contra la resolución anterior, confirmándola en todas sus partes; iii) Auto ADP 013773 del 16 de octubre de 20134 mediante el cual se requiere a la

demandante para que allegue unas pruebas; iv) Resolución RDP 055160 del 5 de diciembre de 20135, por la cual se negó a la demandante el reconocimiento y pago 1 Proceso ingreso al despacho con informe secretarial del 10 de abril de 2019. 2 Reposa a folio 204 del cuaderno principal No. 1 3 Folio 205 del cuaderno principal No. 1 4 Folio 201-202 del cuaderno principal No. 1 5 Folio 207 del cuaderno principal No. 1 de la pensión de vejez y, v) Auto ADP 016154 del 16 de diciembre de 20136 por el cual se archiva la actuación administrativa. En consecuencia, como restablecimiento del derecho, solicitó se ordene a la UGPP que declare que es beneficiaria de la pensión de vejez, motivo por el cual, debe ser reconocida con base en lo dispuesto en la Ley 6 de 1945, Ley 33 de 1985 y Decreto 1045 de 1978, aplicando la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio. El auto objeto del recurso de apelación.

3. Mediante providencia del 22 de febrero de 20197, el Tribunal Administrativo del Cauca indicó que el auto ADP 013773 del 16 de octubre de 2013, por medio del cual se requiere a la demandante para que allegue unas pruebas, es un acto administrativo de trámite ya que no toma una decisión que impida continuar con la actuación administrativa, por ende no es sujeto de control judicial. Así mismo, señaló que contra la Resolución RDP 003762 del 29 de enero de 2013, por la

cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, procedían los recursos de reposición y apelación; sin embargo, la parte actora únicamente radicó el de reposición8, con lo cual se acreditó la falta de agotamiento de vía gubernativa, pues la demandante no interpuso el recurso de apelación, obligatorio para acceder a la jurisdicción, lo que impide ejercer control de legalidad sobre dicho acto.

4. Afirmó que frente a la Resolución 055160 del 5 de diciembre de 20139, que nuevamente niega reconocimiento y pago de la pensión de vejez de la señora María Isabel, procedían de igual manera los recurso de reposición y apelación, pese a ello, no interpuso ninguno de los dos, lo que impide su estudio en vía judicial, pues no se agotó el requisito de procedibilidad. Seguidamente precisó, que si bien podría considerarse que el auto ADP 016154 del 16 de diciembre de 2013, es un acto administrativo definitivo, pues finalizó la actuación de la actora, para el tribunal se trata de un mero acto de trámite, ya que los actos administrativos que definieron la situación de la demandante fueron las resoluciones RDP 003762 del 29 de enero de 2013 y RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013 que negaron el reconocimiento pensional y frente a los cuales

6 Folio 203 del cuaderno principal No. 1 7 Ver folio 341 del expediente. 8 resuelto por la Resolución RDP 017506 del 18 de abril de 2013 , confirmando la resolución anterior. 9 Folio 207 del cuaderno principal No. 1

no se agotaron los recursos obligatorios para acceder a la jurisdicción y en consecuencia, aplicó el numeral 6º del artículo 180 del CPACA, dando por terminado el proceso. Del recurso de apelación.

5. La parte demandante sustenta el recurso de alzada señalando que el requisito de agotamiento de vía gubernativa debe ser inaplicable cuando se trata de garantizar el derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad, dado que aquel adquiere una connotación ius fundamental debido a la debilidad manifiesta de dicho grupo poblacional, pues ha de entenderse que su capacidad laboral se encuentra agotada y que su condición física luego de toda una vida de labor implica una situación desventajosa frente a los demás individuos, de manera que, la efectividad del derecho a la seguridad social involucra y compromete la vigencia de otros tales como la dignidad, la vida, la integridad física y el mínimo vital que hacen necesarios un tratamiento y protección especial convirtiéndolo en un derecho de aplicación inmediata respecto de tales individuos.

6. Concluye, que la exigencia del articulo 161 numeral 2º de la Ley 1437 de 2011, en armonía con el contenido de los artículos 50, 51, 62 y 63 de la Constitución Política, limita la eficacia material del derecho a la seguridad social de las personas de la tercera edad en tanto, impone resolver la viabilidad o no del reconocimiento del derecho por vía judicial y retrasa su efectividad y seguridad en contravía del amparo que consagra las normas constitucionales.

II. CONSIDERACIONES

7. Sea lo primero advertir la competencia de la Sala para decidir de plano el

recurso, conforme a lo previsto por el artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación. Problema jurídico.

8. En el presente caso, el problema jurídico que debe resolver la Sala se contrae a determinar, sí el agotamiento de los recursos de la actuación administrativa es un requisito indispensable para el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, aún en tratándose de asuntos de carácter pensional cuyo solicitante es un adulto mayor.

Para resolver ello, se revisaran las disposiciones sobre los recursos en sede administrativa y su obligatoriedad, para finalmente, resolver el caso concreto. El agotamiento de los recursos en sede administrativa como requisito de procedibilidad.

9. En primer lugar, encontramos que el artículo 7410 de la Ley 1437 de 2011 consagra los recursos que proceden contra los actos administrativos, dentro de los cuales figuran los recursos de reposición, apelación y queja.

10. Así mismo, el inciso 3 del artículo 76 ibídem, refiriéndose a la oportunidad y presentación de los recursos, establece que « (…) el recurso de apelación podrá interponerse directamente, o como subsidiario del de reposición y cuando proceda será obligatorio para acceder a la jurisdicción […]11».

11. Por su parte, el artículo 161 numeral 2º del CPACA regula como requisito previo para demandar, haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios cuando se formulen pretensiones relativas a la

nulidad de un acto administrativo. «Artículo 161. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos: […]

2. Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular deberá haberse ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios. […]» Negrillas fuera de texto. 10 ARTÍCULO 74. RECURSOS CONTRA LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS. Por regla general, contra los actos definitivos

procederán los siguientes recursos:

1. El de reposición, ante quien expidió la decisión para que la aclare, modifique, adicione o revoque.

2. El de apelación, para ante el inmediato superior administrativo o funcional con el mismo propósito.

No habrá apelación de las decisiones de los Ministros, Directores de Departamento Administrativo, superintendentes y representantes legales de las entidades descentralizadas ni de los directores u organismos superiores de los órganos constitucionales autónomos. Tampoco serán apelables aquellas decisiones proferidas por los representantes legales y jefes superiores de las entidades y organismos del nivel territorial.

3. El de queja, cuando se rechace el de apelación.

El recurso de queja es facultativo y podrá interponerse directamente ante el superior del funcionario que dictó la decisión, mediante escrito al que deberá acompañarse copia de la providencia que haya negado el recurso. De este recurso se podrá hacer uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación de la decisión. Recibido el escrito, el superior ordenará inmediatamente la remisión del expediente, y decidirá lo que sea del caso.

11 Subrayado fuera del texto.

12. La anterior normativa es clara en establecer la necesidad de agotar los recursos en sede administrativa con el fin de que la administración tenga la oportunidad de rectificar su actuación, lo cual constituye un requisito de procedibilidad para poder acudir ante la jurisdicción a fin de controvertir la decisión administrativa. En otras palabras, cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo particular, se encuentra consagrado como requisito de procedibilidad para el ejercicio del medio de control, el que se hayan ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley son obligatorios, presupuesto procesal que deberá ser agotado para acceder a la jurisdicción contenciosa administrativa y de esa manera, habilitarse el camino para demandar a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho el acto administrativo que considera viciado de nulidad.

Caso concreto.

13. De las pruebas allegadas al expediente, se observa que respecto de las resoluciones RDP 003762 del 29 de enero de 2013 y RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013, por medio de las cuales, a la demandante se le niega el reconocimiento y pago de la pensión de vejez, consagró los recursos que contra

las mismas procedían en los siguientes términos: Resolución RDP 003762 del 29 de enero de 2013: «(…) ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese a (sic) Señor (a) PEÑA IBARRA JOVANNA ANGELICA, haciéndole saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia puede interponer por escrito los recursos de Reposición y/o

Apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES. De estos recursos podrán hacerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.C.A» (Negrillas fuera de texto) Resolución RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013: «(…) ARTÍCULO SEGUNDO: Notifíquese a (sic) doctor (a) PEÑA IBARRA JOVANNA ANGELICA, haciéndole saber que en caso de inconformidad contra la presente providencia puede interponer por escrito los recursos de Reposición y/o Apelación ante LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACIÓN DE DERECHOS PENSIONALES. De estos recursos podrán hacerse dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, manifestando por escrito las razones de inconformidad, según el C.C.A» (Negrillas fuera de texto)

14. En esa medida, es claro que los comentados actos administrativos indicaron que contra los mismos procedían los recursos de reposición y/o apelación, lo que hacía necesario que la accionante interpusiera el de apelación por tener la connotación de obligatorio, a fin de cumplir con el requisito de procedibilidad establecido en el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011, deber que la Sala encuentra insatisfecho, en tanto, no reposa en el expediente documento alguno que acredite que la señora Quenán de Girón haya incoado ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social el referido medio de impugnación en contra de las Resoluciones RDP 003762 del 29 de enero de 2013

y RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013.

15. Ahora bien, en relación con el argumento de la apelante, según el cual, por tratarse de un adulto mayor se le releva el deber legal de interponer los recursos de índole obligatorio, es necesario señalar que la seguridad social se erige en nuestro ordenamiento jurídico como un derecho constitucional a cuyo cumplimiento se compromete el Estado, según se sigue de la lectura del artículo 48 superior, el cual prescribe lo siguiente: «Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la seguridad social».

16. A su vez, el derecho a la seguridad social ha sido consagrado desde dos connotaciones12: (i) como un servicio público que se presta bajo la dirección, coordinación y control del Estado, el cual debe responder a los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad; y (ii) como un derecho fundamental irrenunciable en cabeza de todos los ciudadanos. Frente a esta última dimensión, la Corte ha señalado que del derecho a la seguridad social se desprende el derecho a la pensión de jubilación, que consiste en recibir el goce efectivo de una mesada calculada de acuerdo con los factores dispuestos por la ley para la situación de cada persona. Se trata de un derecho fundamental que tiene como objeto brindar las condiciones económicas para la vida digna de quienes han trabajado por mucho tiempo.

17. No obstante tener la seguridad social y por ende, el derecho a la pensión el carácter de derecho fundamental, ello no se contrapone ni libera a la reclamante de una pensión de vejez del deber legal y procesal de agotar los recursos que 12 Ver, entre otras, sentencias C-859 de 2008; C-979 de 2010; T-164 de 2013; C-613 de 2013; y T-770 de 2013.

contra la decisión que niega tal pretensión proceda, ni representa una traba para el reconocimiento pensional, sino que por el contrario, brinda la posibilidad que la administración revise sus actos para que en el evento que sea procedente, modifique, aclare o revoque el pronunciamiento inicial en aras de rectificar sus yerros y de salvaguardar el principio de legalidad en el ejercicio de la función administrativa, permitiendo que el beneficiario goce de sus derechos con mayor prontitud sin tener que someterse a la vía judicial. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda – Subsección B, RESUELVE PRIMERO: Confírmase auto del 22 de febrero de 2019, por medio del cual, el Tribunal Administrativo del Cauca decidió no estudiar la legalidad de las Resoluciones RDP 003762 del 29 de enero de 2013 y RDP 055160 del 5 de diciembre de 2013 y dio por terminado el proceso al no haberse agotado los recursos obligatorios en sede administrativa.

SEGUNDO: Ordénese la devolución del expediente al tribunal de origen.

Notifíquese y cúmplase

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

CÉSAR PALOMINO CORTÉS CARMELO PERDOMO CUÉTER