CE-SECCION SEGUNDA-20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14)-2017

ACTO ADMINISTRATIVO – Noción / ACTO ADMINISTRATIVO – Clasificación. ACTOS DE TRÁMITE/ ACTOS DEFINITIVOS/ ACTOS DE EJECUCIÓN Por acto administrativo se entiende como la declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta de la reglamentaria, por medio de la cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas. La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS / ACTO QUE NIEGA SOLICITUD DE RECONOMIENTO DE PENSIÓN GRACIA – Susceptible de control judicial Únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas,

son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, o no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados, no son cuestionables ante esta jurisdicción. (…). Por lo anterior fuerza concluir, que la entidad estudió y resolvió negativamente la petición inicial de reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo que lleva a admitir que los actos administrativos que hoy se demandan, pusieron fin a la actuación administrativa y pueden catalogarse como verdaderos actos administrativos definitivos, pues dan una respuesta de fondo al peticionario, indicándole las causas y circunstancias por las cuales no se le reconoció la prestación invocada, siendo entonces estos susceptibles de control jurisdiccional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 20001-23-33-000-2014-00121-01(4288-14)

Actor: RODRIGO ENRIQUE MENDOZA RAMÍREZ

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto del 21 de agosto de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que rechazó la demanda porque los actos administrativos cuestionados no

son susceptibles de control judicial.

1. Antecedentes 1.1. La demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez, por medio de apoderado judicial, presentó demanda contra la Unidad Administrativa

Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales para la Protección Social (UGPP). 1.1.1. Pretensiones 1.1.1.1. Que se declare la nulidad de los actos administrativos contenidos en las Resoluciones RDP 003660 del 28 de enero de 2013, RDP 013424 del 19 de marzo de 2013 y RDP 015979 del 10 de abril de 2013, expedidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por las cuales se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al actor. 1.1.1.2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se condene a la entidad demandada a reconocer y a pagar a su favor la pensión gracia, a partir del momento en que cumplió los veinte años de servicio y cincuenta años de edad, en cuantía del 75% del salario con la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, anterior a la fecha en que adquirió el estatus pensional. 1.1.2. Hechos 1.1.2.1. El señor Rodrigo Enrique Mendoza Martínez se vinculó al sector oficial como docente del Departamento del Cesar desde el 23 de

octubre de 1979 hasta el 20 de septiembre de 2012, es decir, 30 años, 10 meses y 28 días de servicio; señala que cumplió cincuenta años de edad el 11 de abril de 2009, fecha en la cual adquirió su status de pensionado. 1.1.2.2. El 20 de septiembre de 2012 solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de la pensión gracia por los servicios prestados, petición que le fue negada mediante la Resolución RDP 003660 del 28 de enero de 2013, al considerar que no cumplió con el tiempo de servicios. Contra la anterior decisión interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación los cuales fueron resueltos mediante las Resoluciones 013424 del 19 de marzo de 2013 y 015974 del 10 de abril de 2013 confirmando la decisión anterior. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo del Cesar mediante auto del 21 de agosto de 2014, rechazó la demanda presentada por el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez, argumentando que las Resoluciones RDP 003660 del 28 de enero y RDP 015979 del 10 de abril, ambas del 2013, no son susceptibles de ser demandadas ante la jurisdicción contenciosa administrativa, toda vez, que respecto al primer acto administrativo no se plasmó la voluntad de la entidad demandada, sino que señaló la imposibilidad de resolver el asunto de fondo por estar sujeto al aporte de la documentación que acreditara el tipo de vinculación del docente, y en la segunda manifestó que no es un acto administrativo en cuanto no crea, modifica o extingue la situación jurídica del actor.

Señaló que la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección (UGPP) no le dió el trámite correspondiente a la solicitud del actor respecto del reconocimiento de la pensión gracia, debido a las inconsistencias de los certificados de tiempos de servicios allegados. Resaltó que aunque el demandante en el recurso de apelación allegó certificación enmendando el error, señaló que la vinculación como docente es de carácter nacionalizado, la entidad demandada estimó que no es procedente estudiar el derecho pensional, en consideración a que el funcionario que la expidió no es el competente para proferirla. Indicó que la jurisprudencia del Consejo de Estado y de la Corte Constitucional señalan que los actos administrativos que resuelven de fondo un asunto, son susceptibles de control judicial; y respecto a los actos de trámite adujo que no están sometidos a estudio de legalidad, en cuanto no resuelve la situación jurídica del administrado. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, el apoderado de la parte demandante solicita que se revoque el auto por medio del cual se ordenó rechazar la demanda, y en su lugar se ordene la admisión del medio de control impetrado (folios 69 al 73). Precisó que el Tribunal incurrió en error al señalar que los actos administrativos demandados no resuelven de fondo la petición de reconocimiento de la pensión gracia y al considerarlos como simples actos de trámite; pues es claro que cada uno de ellos hace referencia a la negativa en el reconocimiento de la pensión gracia. Señaló que esta interpretación puede dar a lugar al rechazo in límine de la

demanda, situación que implica la negación del acceso a la administración de justicia.

2. Consideraciones 2.1. Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo modificado por el artículo 615 del Código General del Proceso1, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 2.2. Problema jurídico Procede la Sala a estudiar si las Resoluciones RDP 003660 del 28 de enero, RDP 013424 del 19 de marzo y RDP 015979 del 10 de abril, todas del 2013, son actos administrativos definitivos y por consiguiente pueden ser controvertidos ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. 2.3. Marco normativo Por acto administrativo2 se entiende como la declaración de juicio, de conocimiento o de deseo realizada por la administración en ejercicio de la potestad administrativa distinta de la reglamentaria, por medio de la cual la administración crea, extingue o modifica situaciones jurídicas.

La teoría del acto administrativo ha venido decantando su clasificación, en aras de excluirlos del control jurisdiccional, distinguiendo tres tipos de actos: i) los de trámite, que son aquellos que no necesitan estar motivados y se expiden para dar continuidad con el procedimiento administrativo, es decir, son los que impulsan la actuación administrativa; ii) los definitivos o principales, que de acuerdo al artículo 43 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, son los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar con la actuación, ya que contienen la esencia del tema a

resolver y modifican la realidad con su contenido; y iii) los de ejecución, que son aquellos que se limitan a dar cumplimiento a una decisión judicial o administrativa. 1 . «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación […]» 2 . Rodríguez Rodríguez, Libardo, Derecho Administrativo: general y colombiano, Libardo Rodríguez. 16.ª Edición Bogotá: Editorial Temis, 2008. Pág. 259. “Los actos administrativos. Son las manifestaciones de la administración tendientes a modificar el ordenamiento jurídico, es decir, a producir efectos jurídicos. Por ejemplo, un decreto del presidente de la república, una resolución de un ministro, una ordenanza departamental, un acuerdo municipal. En suma, únicamente las decisiones de la administración que concluyen un procedimiento administrativo o aquellos que afecten derechos o intereses, o impongan cargas, sanciones y obligaciones que afectan o alteran situaciones jurídicas determinadas, son susceptibles de control de legalidad por parte de la jurisdicción de lo contencioso administrativo, de ahí que los que impulsan la actuación, o no procuran por solucionar de fondo las solicitudes de los administrados, no son cuestionables ante esta jurisdicción. 2.4. Caso concreto Descendiendo a la solución del problema jurídico propuesto, la Sala procederá a verificar el contenido de cada una de las resoluciones cuestionadas en el sub lite, a saber: -Resolución RDP 003660 del 28 de enero de 2013, proferida por la Subdirectora de

Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia al señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez, tomando como base lo siguiente: Que una vez analizado el cuaderno administrativo se pudo evidenciar que el peticionario allegó junto con la solicitud de fecha de 20 de septiembre de 2012 certificado de Tiempos de servicio expedido por la Secretaría de Educación Departamental del Cesar de fecha 13 de septiembre de 2012, en donde consta que la vinculación como docente fue de carácter Departamental y con un nombramiento inicial mediante resolución No 1580 del 29 de agosto de 1979 y en los certificados de factores salariales expedidos por la misma Secretaría de Educación del Departamental (sic) de Cesar de fecha 31 de julio de 2012 y 31 de agosto de 2012 se menciona que el tipo de vinculación es NACIONAL de lo cual se desprenden una serie de inconsistencias entre lo plasmado en el certificado de tiempos de servicio y en el certificado de factores salariales expedido por la misma Secretaría de Educación. Que conforme a lo anterior se procederá a negar le (sic) reconocimiento y pago de la pensión gracia toda vez que entre los diferentes certificados obrantes en el cuaderno administrativo son contradictorios ya que mencionan que el tipo de vinculación es NACIONALIZADO en otro certificado que es de tipo NACIONAL, no existiendo unidad en la información suministrada en los diferentes documentos (folios 3 al 4). -Resolución RDP 015979 del 10 de abril de 2013, emitida por el Director de

Pensiones de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por la cual se resolvió el recurso de apelación en contra de la Resolución RDP 003660 del 28 de enero de 2013, que la confirmó, con fundamento en las siguientes consideraciones: existe una gran inconsistencia en la determinación del tipo de vinculación que tiene el peticionario en las certificaciones referenciadas las cuales reposan en el expediente, por tanto no es procedente estudiar la pensión jubilación gracia solicitada hasta que no se aclare dicha información, la cual debe ser allegada en el formato único (sic) establecido por el FOMAG para este tipo de prestación, con una nota al margen donde se identifique claramente la modificación o aclaración de la información respecto al tipo de vinculación de recurrente e incluyendo los factores salariales devengados por el mismo de los años 2008 y 2009. Por ultimo (sic), es de reiterar al recurrente que esta información es necesaria para tomar una decisión de fondo respecto al reconocimiento prestacional solicitado no estando a cargo de la entidad que reconoce la prestación, sino que dicha prueba documental, se encuentra en cabeza del titular del derecho, toda vez que él es el único que posee la facultad de desvirtuar los hechos y/o documentos; lo anterior al tenor de lo dispuesto en el Articulo 177 del Código de Procedimiento Civil, por remisión del Artículo 267 del Código Contencioso Administrativo. Que en este orden de ideas, la UGPP en sede de apelación, procede a confirmar el acto administrativo No. 3660 del 28 de enero de 2013, por

encontrarse conforme a derecho (Negrilla fuera del texto). De acuerdo con los apartes transcritos, la Sala observa que la Resolución RDP 003660 del 28 de enero de 2013 resuelve de fondo la petición elevada por el actor, toda vez que le niega el reconocimiento y pago de la pensión gracia con el argumento de que los certificados allegados al expediente administrativo, no lograron establecer el tipo de vinculación del actor. De la misma forma ocurre con la Resolución RDP 015979 del 10 de abril de 2013, pues si bien indicó que no era posible estudiar de fondo la solicitud de reconocimiento de pensión gracia por las inconsistencias antes mencionadas, dispuso confirmar de plano el acto administrativo, dejándolo en firme, esto es, negando el reconocimiento y pago de la pensión gracia. En efecto, no le asiste razón al a quo establecer que los actos acusados no crean, modifican o extinguen una situación jurídica en particular, pues como se constató, le negaron la prestación pensional, extinguiendo la posibilidad de acceder, por vía administrativa, al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Por lo anterior fuerza concluir, que la entidad estudió y resolvió negativamente la petición inicial de reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo que lleva a admitir que los actos administrativos que hoy se demandan, pusieron fin a la actuación administrativa y pueden catalogarse como verdaderos actos administrativos definitivos, pues dan una respuesta de fondo al peticionario, indicándole las causas y circunstancias por las cuales no se le reconoció la prestación invocada, siendo entonces estos susceptibles de control jurisdiccional.

Por último, se debe precisar que cuando los particulares acuden ante la jurisdicción en aras del reconocimiento de un derecho determinado, lo hacen atendiendo a normas de procedimiento, dejando al criterio del juez el estudio de la admisión de la demanda con base a los factores de competencia y los requisitos que deben contener para que se pueda adelantar el proceso contencioso; sin embargo, también debe observar que el derecho procesal no puede prevalecer sobre el sustancial, pues si bien es cierto que las normas procesales son una guía para que el operador jurídico adelante un proceso judicial, también lo es, que este debe atender al fundamento del derecho pretendido, obligándolo a hacer un estudio exhaustivo sobre las pretensiones del libelo de la demanda y en este caso de los actos administrativos que se acusan. Con fundamento en los argumentos que anteceden, la Sala procederá a revocar el auto del 21 de agosto de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar por medio del cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, y en su lugar se ordenará devolver el expediente al Tribunal de origen, para que provea sobre la admisión del medio de control impetrado. Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve Revocar el auto del 21 de agosto de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo del Cesar, que rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), de conformidad con la parte motiva de esta providencia.

En su lugar, Se ordena al Tribunal Administrativo del Cesar, para que provea sobre la admisión del medio de control impetrado por el señor Rodrigo Enrique Mendoza Ramírez. Por Secretaría, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS