CE-SECCION SEGUNDA-20001-23-33-000-2014-00131-01(4321-15)-2019

PRIMA TECNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO – Requisitos / PRIMA TECNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO - Exclusivamente contemplada para los empleos del sector público del orden nacional / PRIMA TECNICA POR EVALUACIÓN DE DESEMPEÑO - Competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales [C]omo requisitos para el reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño, exige que los empleados estén posesionados en el cargo en propiedad, dentro de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales. Y que del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento se haya obtenido un porcentaje correspondiente al 90% como mínimo. [D]e manera expresa el ejecutivo extendió el beneficio de la prima técnica, que en principio fue para los empleados del orden nacional, a los funcionarios del orden departamental y municipal y sus entidades descentralizadas. Sin embargo, el Consejo de Estado declaró la nulidad de la referida normativa, por exceso de la potestad reglamentaria. […] [E]n virtud del retiro del ordenamiento jurídico del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, la prima técnica quedó exclusivamente contemplada para los empleos del sector público del orden nacional. […] La competencia para determinar el régimen salarial de los empleados de las entidades territoriales la tiene en primer lugar el Congreso de la República, pues está facultado única y exclusivamente para señalar los principios y parámetros generales que ha de tener en cuenta el Gobierno Nacional en la determinación de este régimen y

señalar los límites máximos en los salarios de estos servidores. Por su parte a las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales, les compete determinar las escalas de remuneración de los cargos de sus dependencias, según la categoría del empleo que se trate; finalmente los gobernadores y alcaldes, deben fijar los emolumentos de los empleos de sus dependencias, teniendo en cuenta las estipulaciones que para el efecto se plasmen en las ordenanzas y acuerdos, emolumentos que en ningún caso pueden desconocer los límites máximos determinados por el Gobierno Nacional. […] [E]n caso de incumplimiento en la obligación de las entidades pagadoras de transferir los valores correspondientes a la doceava parte de los salarios base para liquidar la cesantía, corresponde al FNA adelantar las acciones de cobro.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., catorce (14) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001-23-33-000-2014-00131-01(4321-15)

Actor: JOSÉ DEL CARMEN GARCÍA SOLANO.

Demandado: MUNICIPIO DE VALLEDUPAR.

ASUNTO Decide la sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 20 de agosto de 2015, proferida por el Tribunal Administrativo de Cesar1, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor García Solano en ejercicio del medio de control de nulidad y

restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 de la Ley 1437 del 20112, formuló las siguientes Pretensiones3:

1. Declarar la nulidad del oficio SAC PQR 24250 del 10 de enero de 2014 a través del cual el Municipio de Valledupar4 negó la solicitud de reconocimiento y pago de: la prima técnica por evaluación del desempeño a partir del 1.º de enero de 2002, la asignación básica con el 100% de lo estipulado para el nivel asistencial, la prima de antigüedad desde el año 2002 hasta el 2011, el 50% de la prima de servicios desde el 2002 hasta el 2013, una indemnización por haber omitido consignar las cesantías correspondientes a los años 2005 a 2007 y 2012 en un fondo, y la reliquidación de los intereses sobre las cesantías.

2. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho pidió condenar al municipio de Valledupar a reconocer y pagar: - La prima técnica con base en la evaluación del desempeño a partir del 1.º de enero de 2002. - La diferencia salarial dejada de cancelar durante cada uno de los años comprendidos entre el 2002 y el 2012. - La prima de antigüedad desde el año 2002 hasta el 2011. - El 50% de la prima de servicios desde el año 2002 hasta el 2013. - Una indemnización equivalente al último salario diario por cada día de retardo por haber omitido consignar las cesantías correspondientes a los años 2005 a 2007 y 2012. - La reliquidación de los intereses sobre las cesantías.

• Los intereses legales correspondientes. - Las costas y agencias en derecho.

Fundamentos fácticos relevantes5 1 Magistrado ponente: José del Carmen García Solano. 2 «Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo», en adelante CPACA. 3 Folios 97 y 98. 4 Folios 82 a 83. 5 Folios 99 a 100.

1. El señor García Solano se vinculó como auxiliar de servicios generales, grado 6035-01 desde el 28 de diciembre de 1989 en el Centro Auxiliar de Servicios Docentes CASD de Valledupar y al momento de la presentación del libelo ocupaba el cargo de auxiliar de servicios generales, grado 1.

2. Durante todo el tiempo de prestación de servicios personales al municipio de Valledupar ha obtenido calificación superior al 90%.

3. La administración municipal no le ha reconocido la asignación básica mensual correspondiente al nivel asistencial para cada uno de los años comprendidos desde el 2002 y ha inaplicado los Decretos 693 de 2002, 3573 de 2003, 4177 de 2004, 941 de 2005, 398 de 2006, 627 de 2007, 667 de 2008, 732 de 2009, 1397 de 2010, 1048 de 2011, 840 de 2012 y 1015 de 2013, en concordancia con el artículo 14 del Decreto 1569 de 1998 y el artículo 20 del Decreto 785 de 2005.

4. Al demandante no le han cancelado el 100% del valor de la prima de servicios, sino únicamente el 50%, desde el 2002 hasta el 2013.

5. Al demandante no le han consignado las cesantías causadas a 31 de diciembre desde el 2005 al 2007 y en el 2012.

6. La oficina de talento humano en cuanto al reconocimiento de la prima técnica, no le ha dado al demandante el mismo trato que a otros trabajadores que ocupan el mismo cargo a quienes sí se les cancela dicha prestación.

Decisiones relevantes en la audiencia inicial6. En el marco de la parte oral del proceso bajo el CPACA, la principal función de la audiencia inicial es la de establecer el objeto del proceso y de la prueba7. En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia inicial en el presente caso: Excepciones previas (artículo 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento 6 Folios 190 a 196. 7 Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo8.

En el presente caso, a folio 191 se indicó lo siguiente en la etapa de excepciones previas: «[…] advierte el despacho en primer lugar, que si bien es cierto la excepción de “prescripción” se encuentra catalogada dentro de aquellas que deben resolverse en esta oportunidad, también lo es que para ello, se debe determinar primero si al actor le asiste o no el derecho reclamado, y en caso de encontrar acreditado éste, analizar si existe prescripción de las asignaciones mensuales solicitadas, aplicándose la regla general de prescripción trienal, lo cual es pertinente únicamente al resolver el fondo del asunto. Así mismo, con relación a la “inexistencia del derecho, inexistencia de los hechos demandados, falta de legitimación en la causa por pasiva e inexistencia de la obligación” planteadas por el Municipio de Valledupar, no se hará pronunciamiento alguno, pues éstas atañen al fondo del asunto, y por tanto, se resolverán al dirimir el conflicto, es decir, en la sentencia. Ahora bien en cuanto a la excepción de ineptitud de la demanda […] al revisar tanto el agotamiento previo de la vía gubernativa como la solicitud de conciliación incoada por el actor el 5 de febrero de 2014, señalada por la apoderada del Municipio de Valledupar para fundamentar la excepción planteada, considera la sala que la excepción no está llamada a prosperar, pues en ningún momento las peticiones aducen o contienen argumentos nuevos o disímiles a los incoados con el presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, al contrario, todo lo allí pedido, coincide en su totalidad con lo peticionado en sede

judicial, motivo por el cual no es de recibo el argumento de la que la administración fue sorprendida con solicitudes que no fueron analizadas en sede administrativa. Por otra parte, aduce la apoderada del Municipio de Valledupar, que el acto acusado, esto es el oficio SAC PQR 24250 del 10 de enero de 2014, no es un acto administrativo por cuanto no crea, extingue o modifica la situación jurídica del demandante, en él sólo se explica un procedimiento, argumentos que para el despacho no son de recibo, como quiera que en el acto en cita, claramente se le niega al accionante una a una las solicitudes incoadas en dicha oportunidad, lo que a todas luces se constituye en un acto administrativo en pleno. […]» La anterior decisión no fue objeto de impugnación9. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de “tuerca y tornillo”, porque es guía y ajuste de esta última10. A folio 194 en la audiencia inicial el a quo fijó el litigio solo respecto al problema jurídico así: 8 Ramírez Jorge Octavio, consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo EJRLB. 9 Folios 193 y 194. 10 Hernández Gómez, William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas (2015). EJRLB. «[…] El litigio en el presente caso se concreta en determinar, si se encuentra

ajustado a derecho el acto administrativo contenido en el oficio No. SAC PQR 24250 del 10 de enero de 2014, por medio del cual la Secretaría de Educación del Municipio de Valledupar, negó al actor la prima técnica con base en la evaluación del desempeño a partir del 1 de enero de 2002, la diferencia salarial dejada de reconocer en el periodo comprendido desde el año 2002 hasta el 2011, el 50 % de la prima de servicios desde el año 2002 hasta el año 2013, la sanción moratoria por haber omitido consignar las cesantías correspondientes a los años 2005 a 2007 y 2012, y, la reliquidación y pago de los intereses de cesantías respectivos. Además si el accionante tiene derecho a que se le cancele los intereses moratorios, pago de costas y agencias en derecho que se hubieren generado en virtud de la indebida liquidación de su salario. […]»

SENTENCIA APELADA11

El Tribunal Administrativo de Cesar, en sentencia del 20 de agosto de 2015, negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas a la parte vencida, con fundamento en las siguientes consideraciones: En lo relativo a la prima técnica se concluyó que por ser el señor García Solano un empleado del orden territorial no tiene derecho al reconocimiento de la prima técnica con base en la evaluación de desempeño, pues a partir de la sentencia del 19 de marzo de 1998, proferida por el Consejo de Estado, la prima técnica comprende únicamente a los empleados del sector público del orden nacional. Indicó igualmente que si bien es cierto se acreditó en el plenario que a otros trabajadores de la entidad les fue reconocida la prima técnica, no hay certeza de

que ocupaban el mismo cargo de auxiliar de servicios generales del demandante y por tal razón no existe vulneración del derecho a la igualdad. Agregó que si en gracia de discusión, se hubiese acreditado que dichos trabajadores ocupaban el cargo de auxiliar de servicios generales, tampoco es posible admitir vulneración alguna al derecho de igualdad, toda vez que se desconocen las condiciones en que tal emolumento fue reconocido, pues es claro que antes de la anulación del artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se permitía la posibilidad de otorgamiento a los empleados territoriales, y en virtud del precepto constitucional, se deben respetar los derechos adquiridos durante su vigencia. Finalmente indicó que el error de la administración no crea derecho. En cuanto a la pretensión relacionada con el reconocimiento de las diferencias salariales dejadas de reconocer como auxiliar de servicios general grado 1 A del nivel asistencial, correspondientes a los años 2002 hasta el 2012, de conformidad a la escala salarial fijada por el Gobierno Nacional en los Decretos 693 de 2002, 3573 de 2003, 4177 de 2004, 941 de 2005, 398 de 2006, 627 de 2007, 667 de 2008, 732 de 2009, 1397 de 2010, 1048 de 2011, 840 de 2012 y 1015 de 2013, en concordancia con el artículo 14 del Decreto 1569 de 1998 y el artículo 20 del Decreto 785 de 2005, indicó el Tribunal que la jurisprudencia y la norma han sido claras en señalar que aunque el Gobierno Nacional regula unos topes salariales

11 Folios 258 a 283. para los empleados del orden nacional, ello no significa que las entidades territoriales al determinar la escala salarial de los empleados, estén obligadas a estipular como remuneración el límite máximo fijado. Concluyó que la entidad municipal en ningún momento superó los topes y que por tanto no hay argumentos para anular el acto acusado de conformidad con la línea jurisprudencial del Consejo de Estado. En tratándose de la prima de antigüedad, sostuvo que el alcalde como jefe supremo municipal no está facultado para crear rubro alguno, pues si bien a algunos funcionarios del municipio de Valledupar se les canceló la prima de antigüedad, no es posible para la sala entrar a analizar el acto de creación de dicha prestación, pues no es objeto de litigio en esta oportunidad. En cuanto a la prima de servicio, el tribunal no accedió a su reconocimiento, por cuanto el demandante solo se refirió al artículo 59 del Decreto 1042 de 1978, sin indicar en qué consistía su transgresión. Además, de las certificaciones obrantes a folios 12 a 22 del expediente, se observa que por prima de servicios se le canceló el 50% de su asignación básica y no encontró la sala sustento legal o probatorio alguno que permitiera acceder a la pretensión. Sobre la pretensión de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, el tribunal no accedió por considerar que no obra en el expediente acto administrativo a través del cual se reconocieran las cesantías y ello es prueba determinante para demostrar la supuesta mora en la que incurrió la entidad demandada.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN12

Sostuvo el apoderado de la parte demandante que la sentencia no analizó si la prima técnica con base en la evaluación de desempeño era o no factor del salario para la liquidación del auxilio de cesantías de acuerdo con lo normado en el artículo 2 del Decreto 2712 del 30 de diciembre de 1999. De igual modo, indicó que no se tomaron en cuenta las normas que reconocen en favor de los empleados territoriales, las primas de servicios y de antigüedad para confrontarlas con el acto administrativo repudiado. Agregó que tampoco se hizo alusión al pago del auxilio de cesantías correspondiente a los años 2005 a 2007 y el año 2012. Sostuvo que la entidad no consignó las cesantías a un fondo dentro del término legal previsto en el numeral 3 del artículo 99 de la Ley 50 de 1990, cargo que también se le imputa al acto administrativo controvertido. Señaló igualmente que en la sentencia no se realizó ningún tipo de pronunciamiento respecto a los intereses de las cesantías. 12 Folios 289 a 292. Finalmente solicitó revocar en su integridad la providencia, para que en su lugar se concedan las súplicas de la demanda. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Las partes y el Ministerio Público guardaron silencio, según constancia secretarial visible a folio 312 del expediente.

CONSIDERACIONES

Competencia. De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, acorde con lo previsto por el artículo 328 del Código General del

Proceso14, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico. El problema jurídico que se debe resolver en esta sentencia, se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿El demandante como empleado público del orden territorial perteneciente al nivel asistencial tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño? 2. ¿El demandante como empleado público del orden territorial tiene derecho al reconocimiento y pago de la nivelación salarial solicitada para los años 2002 a 2012, con base en los topes máximos que en materia salarial señala anualmente el Gobierno para los empleados públicos del orden nacional? 13 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 14 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.

En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» 3. ¿El demandante tiene derecho al reconocimiento de la prima de antigüedad, la prima de servicios y la indemnización por omisión de consignación de las cesantías, en los términos por él solicitados y conforme a las pruebas obrantes en el expediente? Primer problema jurídico ¿El demandante como empleado público del orden territorial perteneciente al nivel asistencial tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño? La Subsección adoptará la siguiente tesis: El demandante no tiene derecho al reconocimiento y pago de la prima técnica por evaluación de desempeño, con base en los siguientes argumentos: La prima técnica por evaluación del desempeño La prima técnica para los funcionarios del Estado fue regulada, entre otros, por el Decreto 1661 de 27 de junio de 1991 «por el cual se modifica el régimen de Prima Técnica, se establece un sistema para otorgar estímulos especiales a los mejores empleados oficiales y se dictan otras disposiciones» y los posteriores que han modificado el precitado régimen. El artículo 1.º del decreto en mención la define así: «ARTÍCULO 1º.- Definición y campo de aplicación. La Prima Técnica es un

reconocimiento económico para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad, de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Asimismo será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de este estímulo, según se determina más adelante, los funcionarios o empleados de la Rama Ejecutiva del Poder Público.» (Subraya la sala) Esta prima fue concebida como un reconocimiento económico otorgado por dos criterios: i) para atraer o mantener en el servicio del Estado a funcionarios o empleados altamente calificados para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad y ii) como un reconocimiento al adecuado desempeño del cargo, cuando éste se encuentre en niveles iguales o superiores al 90%, según la correspondiente evaluación. El artículo 3.º del Decreto 1661 de 1991, indicó que «la prima técnica con base en la evaluación del desempeño podrá asignarse en todos los niveles.» Por su parte, el Decreto 2164 del 17 de septiembre de 1991 «por el cual se reglamenta parcialmente el Decreto 1661 de 1991» señaló en su artículo 1.º lo siguiente: «[…] La prima técnica es un reconocimiento económico para atraer o mantener

en el servicio del Estado a empleados altamente calificados que se requieran para el desempeño de cargos cuyas funciones demanden la aplicación de conocimientos técnicos o científicos especializados o la realización de labores de dirección o de especial responsabilidad de acuerdo con las necesidades específicas de cada organismo. Así mismo, será un reconocimiento al desempeño en el cargo, en los términos que se establecen en este Decreto. Tendrán derecho a gozar de la prima técnica los empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, en el orden nacional. También tendrán derecho los empleados de las entidades territoriales y de sus entes descentralizados. […]». Ahora bien, sobre los cargos a los que aplicaría el reconocimiento la prima técnica por evaluación del desempeño, el artículo 5 del Decreto 2164 de 1991 prescribió los siguientes: «[…] Artículo 5º.- ( Modificado por el Art.2, Decreto Nacional 1164 de 2012. ) De la prima técnica por evaluación del desempeño. Por este criterio tendrán derecho a prima técnica los empleados que desempeñen, en propiedad, cargos que sean susceptibles de asignación de prima técnica, de acuerdo con lo establecido en el artículo 7 del presente Decreto, de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales, y que obtuvieren un porcentaje correspondiente al noventa por ciento (90%), como mínimo, del total de puntos de cada una de las

calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento. Parágrafo.- Para el caso de los empleados que ocupen cargos de los niveles directivo, asesor y ejecutivo, a excepción de quienes ocupen empleos de jefes de sección, o asimilables a estos últimos, el desempeño se evaluará según el sistema que adopte cada entidad. Su cuantía será determinada por el jefe del organismo y en las entidades descentralizadas por las Juntas o Consejos Directivos o Superiores, según el caso. […]» Según la norma citada como requisitos para el reconocimiento de la prima técnica por evaluación del desempeño, exige que los empleados estén posesionados en el cargo en propiedad, dentro de los niveles directivo, asesor, ejecutivo, profesional, técnico, administrativo y operativo, o sus equivalentes en los sistemas especiales. Y que del total de puntos de cada una de las calificaciones de servicios realizadas en el año inmediatamente anterior a la solicitud de otorgamiento se haya obtenido un porcentaje correspondiente al 90% como mínimo. El marco jurídico citado indicó que los funcionarios o empleados de los Ministerios, Departamentos Administrativos, Superintendencias, Establecimientos Públicos, Empresas Industriales y Comerciales del Estado y Unidades Administrativas Especiales, del orden nacional, tienen derecho a gozar de la prima técnica. Así mismo, se observa que hizo extensivo el reconocimiento de la prima técnica a los empleados de las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Improcedencia del reconocimiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados.

El artículo 13 del Decreto 2164 de 199115, señalaba: «[…] Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Dentro de los límites consagrados en el Decreto-ley de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fije para cada entidad […]» De lo anterior se colige que de manera expresa el ejecutivo extendió el beneficio de la prima técnica, que en principio fue para los empleados del orden nacional, a los funcionarios del orden departamental y municipal y sus entidades descentralizadas. Sin embargo, el Consejo de Estado16 declaró la nulidad de la referida normativa, por exceso de la potestad reglamentaria, con base en los siguientes argumentos: «[…] La potestad reglamentaria, que tiene un origen constitucional, ha sido concebida como la actividad que realiza el Presidente de la República, como suprema autoridad administrativa, en orden a desarrollar la ley para su correcta aplicación, cumplida ejecución y desenvolvimiento, facilitando su inteligencia, debiendo para ello, obrar dentro de los límites de su competencia sin sobrepasar, ni limitar, ni modificar los parámetros establecidos en aquella «[…]». El decreto que se expida en su ejercicio debe limitarse a dar vida práctica a la ley que tiene que desarrollar y solo puede desenvolver lo que explícita o implícitamente esté comprendido en la ley y, por tanto, no puede introducir normas que no se

desprendan natural y lógicamente de sus disposiciones La Ley 60 del 28 de diciembre de 1990, revistió al Presidente de la República de facultades extraordinarias para modificar la nomenclatura, escalas de remuneración, el régimen de comisiones, viáticos y gastos de representación y tomar otras medidas en relación con los “empleos del sector público nacional”. En concreto, frente a aspectos que interesan dentro del presente proceso, lo habilitó en el numeral 3º del artículo 21 para “Modificar el régimen de la prima técnica, para que además de los criterios existentes en la legislación actual, se permita su pago ligado a la evaluación del desempeño y sin que constituya factor salarial. Para el efecto, se determinará el campo y la temporalidad de su aplicación, y el procedimiento, requisitos y criterios para su asignación”. En desarrollo de las anteriores disposiciones el Presidente de la República expidió el Decreto 1661 de 1991, por medio del cual se modificó el régimen de prima técnica, se reguló en el artículo 9 lo siguiente: 15 Modificado por el Decreto Nacional 1336 de 2003 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda. consejero ponente: Silvio Escudero Castro. Radicado 11995. Sentencia de 19 de marzo de 1998. Otorgamiento de la Prima Técnica en las entidades descentralizadas. Dentro de los límites consagrados en el presente Decreto, las entidades y organismos descentralizados de la Rama Ejecutiva, mediante resolución o acuerdo de sus Juntas, Consejos Directivos o Consejos Superiores, tomarán las medidas pertinentes para aplicar el régimen de Prima Técnica, de acuerdo con sus

necesidades específicas y la política de personal que adopten. Una interpretación gramatical, sistemática, coherente, histórica y teleológica de los anteriores preceptos, llevar a establecer que cuando el artículo 9.º del Decreto 1661 de 1991, se refiere al otorgamiento de la prima técnica de las entidades descentralizadas, abarca única y exclusivamente a las del orden nacional, habida cuenta que, se reitera, la Ley de facultades en su epígrafe es diáfana al respecto. Ahora bien, el Decreto 2164 de 1991, por el cual se reglamentó parcialmente el Decreto – ley 1661 de 1991, en su artículo 13 indicó: Otorgamiento de la prima técnica en las entidades territoriales y sus entes descentralizados. Dentro de los límites consagrados en el Decreto-ley 1661 de 1991 y en el presente Decreto, los Gobernadores y los Alcaldes, respectivamente, mediante decreto, podrán adoptar los mecanismos necesarios para la aplicación del régimen de prima técnica, a los empleados públicos del orden departamental y municipal, de acuerdo con las necesidades específicas y la política de personal que se fija para cada entidad. Al confrontar el texto de la Ley 60 de 1990 y del Decreto 1661 de 1991, en específico de su artículo 9º, con el artículo 13 del Decreto 2164 de 1991, se advierte, sin lugar a equívocos, como se indicó en la providencia que decretó la suspensión provisional y en el auto que confirmó tal determinación, que se desbordaron los límites de la potestad reglamentaria, al hacerse extensivo el

otorgamiento del régimen de prima técnica a las entidades territoriales y a sus entes descentralizados, cuando en realidad de verdad, la intención del Legislador or