CE-SECCION SEGUNDA-20001-23-33-000-2014-00230-01(3415-15)-2019

PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Configuración / PROPOSICIÓN JURÍDICA INCOMPLETA – Efecto / ACTO FICTO O PRESUNTO ES ACTO

DEFINITIVO / EXCEPCIÓN DE INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – Improcedencia Si dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se demanda la totalidad de los actos administrativos que tienen relación directa entre sí por su contenido y efectos, es entonces cuando se configura la denominada proposición jurídica incompleta, que impide al juez adelantar un análisis integral de la controversia y lo obliga a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. Empero, se ha destacado la necesidad de que la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten a los interesados y no se apegue en forma enceguecida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial. (…). Considera la Sala que en este asunto no se configura la excepción de inepta demanda, puesto que el acto ficto demandado, dada su naturaleza prestacional intrínseca a los principios constitucionales ya referenciados, constituye un acto definitivo y satisface uno de los requisitos de procedibilidad para acceder ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y no impide que se aborde el juicio de legalidad frente a la Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013, por medio de la cual Colpensiones «niega [al demandante] el reconocimiento y pago de una pensión de vejez».

NOTA DE RELATORÍA: En relación con la configuración de la proposición jurídica incompleta, ver: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 8 de marzo de 2018, radicación: 0415-13, C.P.: Sandra Ibarra Vélez.

ACTO DE TRÁMITE – Objeto / ACTO DEFINITIVO – Objeto Cabe precisar que los actos de trámite son aquellos que otorgan impulso a la actuación administrativa, pero que no deciden nada en relación con el asunto debatido, pues solo se limitan a instrumentar o a preparar la decisión que lo resuelva o cumplen un requisito posterior a ella; por su parte, los actos definitivos condensan la manifestación de la Administración y producen efectos jurídicos en la medida en que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular.

NOTA DE RELATORÍA: En relación con los actos administrativos pasibles de control judicial, ver: Consejo de Estado, Sección Cuarta, auto de 16 de noviembre de 2016, radicación: 19673, C.P.: Hugo Fernando Bastidas Bárcenas.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 43 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 164

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER

Bogotá, D.C., once (11) de abril de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 20001-23-33-000-2014-00230-01(3415-15)

Actor: MIGUEL RAFAEL ANTONIO VARGAS MUÑOZ

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES

(COLPENSIONES) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reconocimiento pensión de jubilación Actuación: Apelación auto que declara probada la excepción de inepta demanda

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por el demandante contra el auto de 22 de julio de 2015, proferido en audiencia inicial, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró probada la excepción de inepta demanda (ff. 145 a 150).

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 9 de julio de 2014 (f. 69), el actor, mediante apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho orientado a obtener la anulación del acto ficto derivado de la falta de decisión frente al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013, por la cual la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) le «niega el reconocimiento y pago de una pensión de VEJEZ».

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo del Cesar, con auto de 22 de julio de 2015 (ff. 145 a 150), proferido en audiencia inicial, declaró probada la excepción de inepta demanda, al considerar que «la parte actora únicamente solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto que niega el recurso de apelación interpuesto el 8 de noviembre del año 2013 contra la Resolución 2012 68 00 34 99 del 4 de abril

de 2013, a través de la cual, Colpensiones niega el reconocimiento y pago de la pensión de vejez», que conforme al artículo 163 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), relativo a la individualización de pretensiones, también debió demandarla.

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, el demandante interpuso recurso de apelación, al estimar que es contraria a la preceptiva contenida en los artículos 42 2 del Código General del Proceso (CGP) y 103 de la Ley 1437 de 2011, dado que los jueces tienen todos los poderes y deberes necesarios para evitar decisiones inhibitorias.

Aduce que el Consejo de Estado, en un caso similar al que nos ocupa, sostuvo «que [n]o puede verse afectado el derecho del fondo del asunto por nimiedades, como la que ocurrió en este caso, [ya que] demandar el acto que resuelve recursos […] engloba la nulidad del primero por cuanto se entiende que lo que se está pretendiendo con la nulidad del segundo es lo mismo que con […] el primero, esto es, la pensión de jubilación». Por tanto, dice que no debe cercenarse el derecho que le asiste por un formalismo exacerbado, máxime cuando se encuentran acreditados los supuestos fácticos y jurídicos que exigen las Leyes 33 y 62 de 1965 para acceder a la prestación reclamada.

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Corresponde a la Sala, con fundamento en los artículos 125, 150, 180 (numeral 6), 243 (numeral 3) y 244 (numeral 3) del CPACA, decidir el

recurso de apelación interpuesto por el demandante contra el auto de 22 de julio de 2015, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo del Cesar, que declaró probada la excepción de inepta la demanda. 5.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si le asiste razón jurídica o no al a quo al haber declarado probada la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda formulada por la entidad accionada por no haberse integrado adecuadamente la proposición jurídica, en lo que concierne al acto administrativo censurado. 5.3 Actos administrativos susceptibles de control ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. El artículo 43 del CPACA, que se ubica dentro de las reglas generales del procedimiento administrativo, señala que son «actos definitivos los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación». De acuerdo con lo anterior, son enjuiciables ante esta jurisdicción las decisiones que contengan la voluntad de la Administración, esto es, las que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular, tal como lo entendió esta Corporación en el siguiente pronunciamiento1: Para resolver, la Sala reitera2 que las acciones impugnatorias, es decir, aquellas acciones mediante las cuales se ventilan pretensiones dirigidas a 1 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección cuarta, auto de 16 de noviembre de 2016, expediente 11001-03-24-000-2012-00096-00 (19673), M. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 2 CONSEJO DE ESTADO. SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN CUARTA.

Consejero Ponente: HUGO FERNANDO BASTIDAS BÁRCENAS. Bogotá, once (11) de febrero de dos mil catorce (2014). Radicación: 25000-23-27-000-2007-00120-02 [18456]. Demandante: ALMACENES GENERALES DE DEPÓSITO MERCANTIL S.A. ALMACENAR. Demandado: DIAN. Acción de nulidad y restablecimiento del derecho. 3 atacar la validez de un acto administrativo particular3, parten de un presupuesto fundamental que consiste en que no todos los actos de la Administración son actos administrativos propiamente dichos y, por ende, susceptibles de cuestionamiento por la vía jurisdiccional. Dicho de otro modo, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se ha de dirigir contra los actos jurídicos definitivos, que son los verdaderos actos administrativos, y no contra actos de impulso de un procedimiento, ni contra actos de mera ejecución de procedimientos concluidos. Así, por ejemplo, los actos preparatorios, los actos de simple ejecución y los actos de trámite, no son demandables mediante este tipo de acciones. Solamente los actos definitivos pueden ser demandados. Y por acto definitivo se entiende aquel que resuelve de fondo la cuestión planteada ante la Administración. En otras palabras, acto definitivo particular es el que comúnmente niega o concede el derecho reclamado ante la autoridad y que, por ende, crea, modifica o extingue una situación jurídica, con efectos vinculantes para el particular […] En ese orden de ideas, cabe precisar que los actos de trámite son aquellos que

otorgan impulso a la actuación administrativa, pero que no deciden nada en relación con el asunto debatido, pues solo se limitan a instrumentar o a preparar la decisión que lo resuelva o cumplen un requisito posterior a ella; por su parte, los actos definitivos condensan la manifestación de la Administración y producen efectos jurídicos en la medida en que crean, modifican o extinguen una situación jurídica particular. 5.4 Caso concreto. En el sub lite, se pretende la anulación del acto ficto derivado de la falta de decisión frente al recurso de apelación interpuesto contra la Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013, por medio de la cual Colpensiones «niega [al demandante] el reconocimiento y pago de una pensión de VEJEZ». La accionada formuló, entre otras, la excepción de inepta demanda, al considerar que no se demandaron todos los actos administrativos que definieron la situación jurídica del accionante, en tanto que se omitió cuestionar la legalidad del acto inicial, esto es, la aludida Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013. Para el demandante el a quo debió acudir a los poderes de que se encuentran investidos los jueces por el ordenamiento, para evitar decisiones inhibitorias, máxime cuando se encuentran acreditados los supuestos fácticos y jurídicos que exigen las Leyes 33 y 62 de 1985 para acceder a la prestación reclamada. Por su parte, el Tribunal Administrativo del Cesar declaró probado el referido medio exceptivo, al estimar que «la parte actora únicamente solicitó la declaratoria de nulidad del acto administrativo ficto o presunto que niega el recurso de apelación

interpuesto el 8 de noviembre del año 2013 contra la Resolución 2012 68 00 34 99 del 4 de abril de 2013, a través de la cual, Colpensiones niega el reconocimiento y pago de la pensión de vejez», que conforme al artículo 163 del CPACA, relativo a la individualización de pretensiones, también debió demandarla. 3 El acto general o reglamento también se puede impugnar, pero no requiere de ningún agotamiento de vía gubernativa o cosa parecida. 4 Así las cosas, en primer lugar, advierte la Sala que cuando los actos administrativos conforman una unidad jurídica por tener relación directa por su contenido y efectos, deben ser objeto de reproche en su totalidad, salvo la excepción a que se hace referencia en el artículo 163 del CPACA4, según la cual si «el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». Por tanto, si dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no se demanda la totalidad de los actos administrativos que tienen relación directa entre sí por su contenido y efectos, es entonces cuando se configura la denominada proposición jurídica incompleta, que impide al juez adelantar un análisis integral de la controversia y lo obliga a declarar la ineptitud sustantiva de la demanda. Empero, se ha destacado la necesidad de que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo encamine sus actuaciones a la garantía y el respeto de los derechos constitucionales y legales que le asisten a los interesados y no se apegue en forma enceguecida a las ritualidades procedimentales en detrimento del derecho sustancial.

Frente al caso concreto, en atención al material probatorio que obra en el plenario, se destaca que, en efecto, a través de Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013 Colpensiones negó al accionante «el reconocimiento y pago de una pensión de VEJEZ» (ff. 7 y 8), contra la cual se interpuso recurso de apelación, sin que se haya desatado por la Administración, cuya decisión, que se entiende negativa, es la que se demanda en el medio de control del epígrafe, conforme a la preceptiva del artículo 86 del CPACA. En este sentido, para la Sala es evidente que el acto administrativo ficto también tiene connotaciones de acto definitivo, pues implícitamente confirmó la Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013, antes referenciada, y culminó la actuación en sede administrativa, por lo que pese a que este último acto no fue expresamente demandado, no es óbice para que el juez de instancia lo integre a su decisión, dada la naturaleza de la prestación reclamada, en la medida en que al decidir sobre la legalidad del segundo (acto ficto) necesariamente abarca los fundamentos jurídicos que se plasmaron en el primero y porque el juicio de legalidad que se aborde también le corresponde; ello conforme a una interpretación integral del artículo 163 del CPACA, para dar paso a la garantía de los principios constitucionales de prevalencia del derecho sustancial y de acceso a la administración de justicia, frente al rigorismo que en algunos casos comporta la justicia rogada en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Sobre este tema, en reciente decisión, el Consejo de Estado sostuvo5:

Uno de los pilares de la Jurisdicción Contencioso Administrativa es el principio de la justicia rogada que limita al juez a resolver solamente respecto de lo pedido en la demanda sin ir más allá, lo que a su vez implica una carga 4 «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo este se debe individualizar con toda precisión. Si el acto fue objeto de recursos ante la administración se entenderán demandados los actos que los resolvieron». 5 Consejo de Estado, sala de lo contencioso administrativo, sección segunda, subsección B, sentencia de 8 de marzo de 2018, expediente: 11001-03-25-000-2013-00171-00 (0415-13); C. P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 5 procesal para quien pretenda demandar un acto administrativo, en el sentido de tener que indicar, según lo regulado por el artículo 162.4 de la Ley 1437 de 2011,6 «las normas violadas y explicar el concepto de su violación». En diferentes oportunidades el Consejo de Estado ha reafirmado la vigencia y aplicación del principio de justicia rogada, para señalar que no le es permitido al juez de lo contencioso administrativo, confrontar el acto acusado con disposiciones no invocadas en la demanda, ni atender conceptos de violación diferentes a los en ella contenidos.7 Sin embargo, al estudiar la constitucionalidad del artículo 137.4 del derogado Decreto 01 de 1984, que también exigía la indicación de las normas violadas y la explicación del «concepto de violación», la Corte Constitucional, en la sentencia C-197 de 1999,8 resaltó la necesidad de no extremar el carácter

rogado de la jurisdicción de lo contencioso administrativo hasta el punto de restar importancia a la labor interpretativa del juez administrativo dentro del proceso, o menoscabar el principio de prevalencia del derecho sustancial, la garantía de los derechos fundamentales o la supremacía de la constitución y del ordenamiento jurídico. En ese mismo sentido, el Consejo de Estado también ha sostenido, que sin desconocer el carácter rogado de esta jurisdicción, el juez administrativo también está en la obligación de interpretar las demandas que no ofrezcan la claridad suficiente para poner en marcha el proceso, lo cual es consecuente con el deber de administrar justicia consagrado en la Constitución (artículos 113, 116 y 228) y con el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo (artículo 228 de la C.P.), como también es correlativo al derecho de los particulares de acceder a la administración de justicia (artículo 229 de la C.P.).9 En ese orden de ideas, considera la Sala que en este asunto no se configura la excepción de inepta demanda, puesto que el acto ficto demandado, dada su naturaleza prestacional intrínseca a los principios constitucionales ya referenciados, constituye un acto definitivo y satisface uno de los requisitos de procedibilidad para acceder ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y no impide que se aborde el juicio de legalidad frente a la Resolución GNR 51800 de 4 de abril de 2013, por medio de la cual Colpensiones «niega [al demandante] el reconocimiento y pago de una pensión de VEJEZ».

Por último, cabe anotar que el a quo omitió el examen preliminar de la demanda previo a su admisión (f. 72), con el cual hubiera advertido a la parte interesada, conforme al deber que le incumbe de acuerdo con el artículo 170 del CPACA, que el libelo carecía de los requisitos previstos en los artículos 162 (numeral 2) y 163 idem, relativos a la individualización de pretensiones, para de esta forma no sorprender al accionante en la audiencia inicial con una decisión que implicó la terminación del proceso. 6 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 7 Sobre el particular se pueden consultar las siguientes sentencias de 15 de mayo de 2003, proferida por la Sección Primera en el expediente 7898 y 12 de junio de 2014, proferida en el expediente 2019832. 8 Con ponencia del Magistrado Antonio Barrera Carbonell. 9 Sobre el particular se pueden consultar las sentencias de 27 de enero de 2000, proferida en el expediente 10867; de 20 de enero de 2006, proferida por la Sección Quinta, en el expediente 3836; de 23 de febrero de 2010, proferida en el expediente 2066; de 11 de septiembre de 2013, proferida en el expediente 20601. 6 Razones por las que se revocará la decisión proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar y se ordenará continuar con el trámite correspondiente. En mérito de lo expuesto, se DISPONE: 1.º Revocar el auto proferido en audiencia inicial el 22 de julio de 2015, por medio del cual el Tribunal Administrativo del Cesar declaró probada la excepción de

inepta demanda, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester, para que continúe con el correspondiente trámite. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha.

CARMELO PERDOMO CUÉTER

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS

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