CE-SECCION SEGUNDA-23001-23-31-000-2001-00050-01(1199-04)-2005

CONTRATO REALIDAD – Prueba de la subordinación y no de coordinación: conductor de ambulancia / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS – Se desvirtúa por existencia de vínculo de subordinación. RELACION DE COORDINACIÓN EN CONTRATO DE PRESTACIÓN DE SERVICIOS – Difiere del vínculo de subordinación laboral / PRESCRIPCION DE OFICIO DE DERECHOS LABORES - Procedencia De las declaraciones reseñadas puede concluirse que existía una relación de subordinación entre el demandante y la entidad accionada, toda vez que aquel recibía órdenes del director del Hospital para el desempeño de su misión. Las declaraciones son aún más claras en el sentido de indicar que la labor desempeñada por el actor era compartida por un funcionario de carrera, MANUEL FRANCISCO DIAZ PICO, quien ejercía la misma actividad, conducción de la ambulancia del CAMU. Entre el demandante y DIAZ PICO cumplían un horario de 24 horas continuas cada uno, forma en la que atendían los requerimientos de la entidad para la cual prestaban sus servicios, conforme a las órdenes impartidas por el director del hospital. Así las cosas, si el otro conductor se encontraba vinculado por una relación legal y reglamentaria, según se deriva de los testimonios, propia de una típica relación de trabajo, no hay motivo para pensar que el tipo de relación que unía al actor con la entidad accionada fuera distinto. Esta circunstancia permite concluir a la Sala que entre el demandante y la accionada existía un vínculo de subordinación que configura el primero de los tres elementos de la relación de trabajo. El presente caso se diferencia de las razones y

situaciones expuestas en la sentencia de Sala Plena en la medida en que entre el libelista y la entidad accionada no hubo relación de coordinación. El demandante se comprometió a cumplir su actividad conforme a las órdenes impartidas por el director del CAMU y a ajustarse a un horario o jornada laboral. Mal podría sostenerse, entonces, que existieron relaciones de coordinación cuando la actividad del actor se realizó de conformidad con las orientaciones emanadas del ente público y no bajo su propia dirección y gobierno. En cuanto hace a los dos elementos restantes de la relación de trabajo, a saber, prestación personal del servicio y remuneración, la Sala estima que tales extremos también se encuentran probados, no sólo por lo afirmado en las distintas declaraciones arrimadas al proceso sino porque ello se deriva de los contratos acompañados con la demanda, en los que se fijó un precio por los servicios del actor y de los cuales puede inferirse con claridad que la prestación del mismo fue de carácter personal. Ahora bien, a pesar de que resulta probada la existencia de una relación de trabajo entre el actor y la accionada, deberán negarse las pretensiones de la demanda en razón de la prescripción de los derechos, excepción que debe aplicarse de manera oficiosa conforme al artículo 164, inciso 2, del Código Contencioso Administrativo y que opera de la manera indicada por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., siete (7) de abril de dos mil cinco (2005).-

Radicación número: 23001-23-31-000-2001-00050-01(1199-04)

Actor: JUAN MORALES CASTRO

Demandado: MUNICIPIO DE MOMIL (CORDOBA) AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala la apelación interpuesta por el actor contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba el 25 de septiembre de 2003, que negó las pretensiones de la demanda formulada por Juan Morales Castro contra el Municipio de Momil, Córdoba.

1. La demanda Juan Morales Castro, mediante apoderado, presentó ante el Tribunal Administrativo de Córdoba, el 8 de febrero de 2001, demanda encaminada a obtener la nulidad del oficio sin número, del 10 de noviembre del 2000, mediante el cual el Alcalde del Municipio de Momil dio respuesta negativa a su solicitud de reconocimiento y pago de prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos laborales por el período comprendido entre el 5 de enero de 1995 y el 18 de diciembre de 1997 (Fls. 1 a 10).

Solicitó declarar que durante dicho tiempo existió relación de subordinación suya al municipio y, a título de restablecimiento del derecho, condenar al Municipio de Momil a pagarle las prestaciones sociales e indemnizaciones a que tienen derecho los empleados públicos del orden municipal, liquidándolas de acuerdo con la corrección monetaria, a dar cumplimiento a la sentencia con arreglo a los artículos 176, 177 y 178 del Código Contencioso Administrativo y a pagar las costas del proceso. El libelista basó su petitum en los siguientes hechos y omisiones:

El actor, mediante contrato de prestación de servicios, laboró para el Municipio de Momíl, Secretaría de Salud, como conductor de la ambulancia del CAMU del 5 de enero de 1995 hasta el 18 de diciembre de 1997, en forma continua e ininterrumpida, en igualdad de condiciones respecto de los empleados públicos que se desempeñaban en la misma dependencia. Desarrollaba dicha actividad en turnos, durante todos los días de la semana, trabajando 24 horas continuas y descansando las 24 horas siguientes, al igual que Manuel Pico Díaz quién, a diferencia del actor, tenía la calidad de empleado público y estaba en carrera administrativa. Por lo anterior, el contrato de prestación de servicios perdió su naturaleza, ya que existió una relación laboral, que se ocultó para no reconocerle al actor los mismos derechos de que gozan los empleados públicos, cuales son las prestaciones sociales e indemnizaciones. Interpuso derecho de petición, el 18 de octubre de 2000, solicitando el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales e indemnizaciones a que tenía derecho y, en respuesta, el 10 de noviembre del mismo año, la Secretaria de la Alcaldía Municipal de Momil le negó su solicitud, acto que fue notificado el 21 de noviembre de 2000.

2. Normas violadas Constitución Política, artículos 53 y 13; Ley 72 de 1931, artículo 2; Ley 6 de 1945, artículo 17, literal a; Ley 45 de 1945, artículo, 32 y ss; Ley 65 de 1946, artículo 1; Ley 15 de 1969, artículo 7; Ley 70 de 1988 artículos A y 2 (sic); Ley

1ª de 1995; Ley 2310 de 1995 (sic); Ley 1758 de 1996 (sic); Ley 2335 de 1997 (sic); Ley 4 de 1996, artículo 11; Decreto 1054 de 1938, artículos 1, 2 y 5; Decreto 2939 de 1944, artículos, 1 y 3; Decreto 484 de 1944, artículo 5; Decreto 1160 de 1947, artículos 1, 2, y 5; Decreto 2922 de 1966, artículos 1 y 2; Decreto 3135 de 1968, artículo 1; Decreto 1848 de 1969, artículo 11; Decreto 2477 de 1970, artículo, 3; Decreto 1042 de 1978, artículos, 45, 46, 47, 48, 51 y 58; Decreto 1045 de 1978, artículo, 25; Decreto 451 de 1984, artículo, 3; Decreto 11 de 1993; Decreto 10 de 1996, artículo 12; Decreto 2712 de 1999, artículos, 1, 2 y 3; Decreto 35 de 1999, artículos, 7, 10, 11 ,12 y 15.

3. La sentencia impugnada El a quo negó las pretensiones de la demanda, en providencia del 25 de septiembre de 2003, bajo los siguientes lineamientos: Los medios de prueba carecen de valor probatorio debido a que los contratos arrimados son simples copias por ello no fue posible establecer con certeza el tiempo de servicio laborado por el actor. Conforme al acervo probatorio el actor prestó sus servicios en calidad de contratista durante los meses de enero a

marzo de 1996 y, en el evento en que hubiese existido una relación laboral durante dicho periodo, el derecho para reclamar el reconocimiento y pago de las prestaciones e indemnizaciones prescribió en marzo de 1999, toda vez que transcurrieron más de tres años desde su causación pues la reclamación de los mismos se realizó el 18 de octubre de 2000. No habiéndose probado el desconocimiento de los derechos del actor, no se puede considerar que el acto acusado sea contrario a derecho (Fls. 90 a 95).

4. El recurso de apelación El recurrente sustentó la impugnación bajo la premisa de su imposibilidad para aportar al proceso la prueba de la calidad de empleado público por cuanto la relación laboral era de hecho y, por consiguiente, no existen los actos administrativos de nombramiento y posesión. De modo que solicitó la aplicación del artículo 53 constitucional, en lo referente a la primacía de lo sustancial sobre lo formal, resaltando que en su caso corresponde demostrar la existencia de una relación de subordinación y que en el expediente obra prueba suficiente de que existió.

Adujo que solicitó inspección judicial para demostrar la existencia de los contratos, la que debió realizarse en la Alcaldía Municipal de acuerdo con la demanda, pero, por el contrario, el fallador en primera instancia oficio a la Tesorería Municipal, la cual respondió que los documentos requeridos no se encontraban en su dependencia, de lo cual infiere el actor que dichos documentos pueden encontrarse en otra dependencia de la entidad territorial. Concluyó solicitando la revocación de la sentencia impugnada y, en su lugar, acoger las peticiones de la demanda (Fls. 97 a 99).

5. Las consideraciones de la Sala 5.1. El problema jurídico Consiste en decidir si debe reconocerse el “contrato realidad” y, como consecuencia de ello, accederse al pago de las prestaciones sociales derivadas del mismo en el marco de la vinculación del demandante JUAN MORALES CASTRO con el Municipio de Momil.

Para ello deberá pronunciarse la Sala sobre la legalidad del oficio del 10 de noviembre de 2000, expedido por el Alcalde Municipal de Momil, que negó los derechos pretendidos en la presente causa (Fls. 16 y ss). 5.2. Los hechos probados Reposan en el expediente ordenes de prestación de servicios suscritas entre el Municipio de Momil y Juan Morales Castro, quien dice haberse desempeñado como conductor de ambulancia, en los siguientes periodos: Por tres meses a partir del 2 de enero de 1996 (Fl.18). Por tres meses a partir del 1 de abril de 1996 (Fl.19). Del 5 de abril de 1997 hasta el 30 de junio de 1997 (Fl.17). Las ordenes en mención contienen condiciones especiales, entre otras, las referidas a que entre el contratista y el Municipio de Momíl no habrá vinculo laboral y este podrá dar por terminado de forma unilateral el contrato en el evento de incumplimiento por parte del contratista. El señor Juan Morales Castro, mediante derecho de petición del 18 de octubre de 2000, solicitó el reconocimiento y pago de las prestaciones sociales, indemnizaciones y derechos laborales que le corresponden como empleado público (Fl.12). Con las declaraciones rendidas por Manuel Francisco Díaz, Yury Antonio

Carrascal Almentero, Ruby Mercedes Soto Puche, Jesusita Núñez Mesa, Pedro Nulasco Díaz Martínez y Rafaela Martínez Peñata, se constató la coincidente aseveración de que el demandante recibía órdenes del director del CAMU y cumplía horario (Fls. 67 a 73). En efecto, Manuel Francisco Díaz Pico, quien también se desempeñaba como conductor del centro de salud, indicó, en relación con la jornada de trabajo del actor, “Si, era 24 horas un día de por medio ya que un día le tocaba a él las 24 horas y otro día a mi y recibía ordenes (sic) de la Alcaldía y del Director del CAMU” (Fl. 68) Yuri Antonio Carrascal Almentero, de profesión médico, expresó sobre el demandante: “ (...) recibia (sic) ordenes (sic) del director del Camu que en esa época no se había descentralizado y el Director era Antonio Juan Carrascal (...)” (Fl. 69) Ruby Mercedes Soto Puche, de profesión auxiliar de enfermería, señaló sobre el actor y sobre Manuel Francisco Díaz Pico: “Si (sic) cumplía un horario de trabajo, ellos trabajaban cada 24 horas, quiero decir el C hato (sic) y él eran los conductores de la ambulancia y trabajan (sic) cada 24 horas en turno, cuando hablo del Chato me refiero a MANUEL PICO DIAZ.” (Fl. 70). 5.3 Análisis de la Sala La Sala desestimará el argumento del Tribunal referido al rechazo de las pretensiones de la demanda porque los contratos arrimados al expediente fueron aportados en copia simple.

El Municipio de Momil, en el oficio por el cual negó los derechos prestacionales que reclama el demandante así como el reconocimiento del “contrato realidad”, expresó que como el actor no era empleado del Municipio, no existían en los archivos de la entidad documentos que demostraran la modalidad de trabajo, “a excepción de los contratos de prestación de servicio aportados a los cuales se atiene este despacho.” (Fl. 16). Esto quiere decir que la entidad demandada reconoció la validez de los contratos arrimados al expediente, por lo que los mismos, al no ser cuestionados por la accionada sino, todo lo contrario, reconocidos como fuente del vínculo que unía al actor con el Municipio, constituyen medio de prueba aceptado para el presente análisis. La Corte Constitucional, en sentencia C154 de 1.997, con ponencia del Dr. Hernando Herrera Vergara, estableció las diferencias entre el contrato de carácter laboral y el de prestación de servicios: b. La autonomía e independencia del contratista desde el punto de vista técnico y científico, constituye el elemento esencial de este contrato. Esto significa que el contratista dispone de un amplio margen de discrecionalidad en cuanto concierne a la ejecución del objeto contractual dentro del plazo fijado y a la realización de la labor, según las estipulaciones acordadas. Es evidente que por regla general la función pública se presta por parte del personal perteneciente a la entidad oficial correspondiente y sólo, excepcionalmente, en los casos previstos, cuando las actividades de la administración no puedan realizarse con personal de planta o requieran de conocimientos especializados, aquellas podrán ser ejercidas a través de la modalidad del contrato de

prestación de servicios.”. Lo anterior significa que el contrato de prestación de servicios puede ser desvirtuado cuando se demuestre la subordinación o dependencia respecto del empleador, evento en el cual surgirá el derecho al pago de prestaciones sociales en favor del contratista, en aplicación del principio de prevalencia de la realidad sobre las formas en las relaciones de trabajo, (art. 53 C.P.). Vale la pena precisar que el reconocimiento de la existencia de una relación laboral como la mencionada no implica conferir al actor de que se trate la condición de empleado público pues, según lo ha señalado el Consejo de Estado, dicha calidad no se confiere por el solo hecho de trabajar para el Estado: “Como ya lo ha expresado la Corporación, para acceder a un cargo público se deben cumplir todos y cada uno de los requisitos señalados en la Constitución y en la Ley. La circunstancia de trabajar para el Estado, no confiere la condición de empleado público.”. 1 En la misma sentencia se indicó que en los casos en los cuales se desvirtúa el contrato de prestación de servicios, por cuanto se logra demostrar la existencia de un contrato laboral, la persona que fue vinculada como contratista tiene derecho a recibir una indemnización por las prestaciones sociales dejadas de pagar. El punto de vista del Consejo de Estado es el siguiente : “ Respecto del reconocimiento de las prestaciones sociales, una de las consecuencias del vínculo laboral es el derecho a que ellas se reconozcan, de conformidad con el régimen aplicable previsto para el servidor público, como se establece de lo dispuesto en el artículo 53 de la Constitución que consagra el principio de irrenunciabilidad a los beneficios mínimos consagrados en las normas laborales” “Los supuestos contratos u órdenes de prestación de servicios a

que ha hecho referencia, pretendieron esconder una vinculación de derecho laboral público; sin embargo, como ya se dijo, la actora no puede ser considerada empleada pública docente.” 1 Sentencia del 25 de enero de 2001, expediente No. 1654-2000, Magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. “Se debe, por consiguiente, entender que el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, en desarrollo de lo previsto en el artículo 53 de la Carta Fundamental, no puede ampliarse hasta otorgar a favor de la demandante unas prestaciones sociales, propiamente dichas, pues ellas nacen a favor de quienes por cumplir todas las formalidades sustanciales de derecho público, para el acceso al servicio público, alcanzan la condición de servidor. Pero como quedó ya explicado, la administración desconoció el derecho a la igualdad consagrado en el artículo 13 de la Constitución y en consecuencia ocasionó unos perjuicios que deben ser resarcidos en los términos del artículo 85 del C.C.A.. La base para la liquidación de la indemnización que se reconoce será el valor pactado en cada contrato u orden de prestación de servicios.” “Así las cosas, resulta viable reconocer a favor de la actora, a título de indemnización, el equivalente a las prestaciones sociales que perciben los empleados públicos docentes del municipio a partir de (...)”. De acuerdo con lo anterior, en un plano teórico y general, cuando existe un contrato de prestación de servicios entre una persona y una entidad pública y se demuestra la existencia de los tres elementos propios de toda relación de trabajo, esto es, subordinación, prestación personal y remuneración, surge el derecho a que sea reconocida una relación de trabajo que, en consecuencia,

confiere al trabajador las prerrogativas de orden prestacional, las que, sin embargo, deben pagarse a título de indemnización porque no se puede adquirir la condición de empleado público si no se accede al cargo en los términos de ley. Ahora bien, la circunstancia de que, consciente y libremente, el trabajador haya aceptado las condiciones de contratación que le fueron planteadas en el contrato de prestación de servicios resulta indiferente en una situación como la que en abstracto se ha planteado pues ni aún el consentimiento puede considerarse como expediente válido para que el trabajador renuncie a los beneficios prestacionales que la ley prevé en su favor, según lo dispuso el artículo 53 de la Constitución. La misma norma de la Carta Fundamental previó, además, como uno de los principios mínimos fundamentales en materia laboral la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, precepto que sirve de base para declarar la existencia de una relación laboral cuando, no obstante haber una formalidad distinta, prima el vínculo real por concurrir en él los elementos requeridos: la prestación personal, la subordinación y la remuneración. De las declaraciones reseñadas puede concluirse que existía una relación de subordinación entre el demandante y la entidad accionada, toda vez que aquel recibía órdenes del director del Hospital para el desempeño de su misión. Las declaraciones son aún más claras en el sentido de indicar que la labor desempeñada por el actor era compartida por un funcionario de carrera, MANUEL FRANCISCO DIAZ PICO, quien ejercía la misma actividad, conducción de la ambulancia del CAMU. Entre el demandante y DIAZ PICO

cumplían un horario de 24 horas continuas cada uno, forma en la que atendían los requerimientos de la entidad para la cual prestaban sus servicios, conforme a las órdenes impartidas por el director del hospital. Así las cosas, si el otro conductor se encontraba vinculado por una relación legal y reglamentaria, según se deriva de los testimonios, propia de una típica relación de trabajo, no hay motivo para pensar que el tipo de relación que unía al actor con la entidad accionada fuera distinto. Esta circunstancia permite concluir a la Sala que entre el demandante y la accionada existía un vínculo de subordinación que configura el primero de los tres elementos de la relación de trabajo. Por otra parte, en decisión de Sala Plena adoptada el 18 de noviembre de 2003, Radicación IJ-0039, Consejero Ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, Actora: Maria Zulay Ramírez Orozco, se indicó que era inaceptable reconocer la existencia de una relación laboral en circunstancias en las cuales el contratista coordina con su contratante la prestación del servicio, pues allí evidentemente no se advierte la existencia de una relación de subordinación: “Es inaceptable, además, porque si bien es cierto que la actividad del contratista puede ser igual a la de empleados de planta, no es menos evidente que ello puede deberse a que este personal no alcance para colmar la aspiración del servicio público; situación que hace imperiosa la contratación de personas ajenas a la entidad. Y si ello es así, resulta obvio que deben someterse a las pautas de ésta y a la forma como en ella se encuentran coordinadas las distintas actividades. Sería absurdo que contratistas encargados del aseo, que deben requerirse con

urgencia durante la jornada ordinaria de trabajo de los empleados, laboren como ruedas sueltas y a horas en que no se les necesita. Y lo propio puede afirmarse respecto del servicio de cafetería, cuya prestación no puede adelantarse sino cuando se encuentra presente el personal de planta. En vez de una subordinación lo que surge es una actividad coordinada con el quehacer diario de la entidad, basada en las cláusulas contractuales.”. El presente caso se diferencia de las razones y situaciones expuestas en la sentencia de Sala Plena en la medida en que entre el libelista y la entidad accionada no hubo relación de coordinación. El demandante se comprometió a cumplir su actividad conforme a las órdenes impartidas por el director del CAMU y a ajustarse a un horario o jornada laboral. Mal podría sostenerse, entonces, que existieron relaciones de coordinación cuando la actividad del actor se realizó de conformidad con las orientaciones emanadas del ente público y no bajo su propia dirección y gobierno. En cuanto hace a los dos elementos restantes de la relación de trabajo, a saber, prestación personal del servicio y remuneración, la Sala estima que tales extremos también se encuentran probados, no sólo por lo afirmado en las distintas declaraciones arrimadas al proceso sino porque ello se deriva de los contratos acompañados con la demanda, en los que se fijó un precio por los servicios del actor y de los cuales puede inferirse con claridad que la prestación del mismo fue de carácter personal (Fls. 17 a 19). Ahora bien, a pesar de que resulta probada la existencia de una relación de trabajo entre el actor y la accionada, deberán negarse las pretensiones de la demanda en razón de la prescripción de los derechos, excepción que debe

aplicarse de manera oficiosa conforme al artículo 164, inciso 2, del Código Contencioso Administrativo y que opera de la manera indicada por el artículo 41 del Decreto 3135 de 1968. En efecto, en el expediente se probaron los siguientes períodos laborados por el demandante: Por tres meses a partir del 2 de enero de 1996 (Fl.18); Por tres meses a partir del 1 de abril de 1996 (Fl.19); y, Del 5 de abril de 1997 hasta el 30 de junio ibidem (Fl.17). Como la petición se presentó el 18 de octubre de 2000, se encuentran prescritos los derechos anteriores al 18 de octubre de 1997, esto es, la totalidad de los que demostró el actor. En cuanto al argumento del recurso de que el Tribunal no ordenó en forma debida la inspección judicial porque en su lugar dispuso que la Tesorería del Municipio enviara lo que se iba a comprobar en dicha diligencia, los contratos de prestación de servicios, la Sala observa que si bien la petición de pruebas de la demanda fue la que señala el actor en el recurso, una inspección judicial con exhibición de documentos, éste pudo impugnar el auto correspondiente y no lo hizo por lo que resulta improcedente su reclamo en esta instancia (Fls. 9 y 33). Por las razones señaladas, se confirmará la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda.

6. Decisión Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA CONFIRMASE, pero por las razones expresadas, la sentencia del Tribunal Administrativo de Córdoba del 25 de septiembre de 2003, que negó las pretensiones de la demanda promovida por JUAN MORALES CASTRO, identificado con la cédula de ciudadanía No.3’768.067 de Soledad, contra el Municipio de Momíl, Córdoba. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Para constancia, la presente providencia se discutió en Sala de la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ

MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria