CE-SECCION SEGUNDA-23001-23-33-000-2013-00024-01(4588-13)-2015

LEY 1437 DE 2011 - Excepción previa / EXCEPCION - Inepta demanda / CONCILIACION PREJUDICIAL - No se incluyó un acto administrativo / DEMANDADA - Conoció las pretensiones / REQUISITOS DE LA DEMANDANo se deben exigir en forma rigurosa La entidad accionada en el escrito de contestación, presentó la excepción de inepta demanda al considerar que el actor no había agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, porque no incluyó en la solicitud el acto del 7 de junio de 2012. Ahora bien, con relación al objeto del recurso esto es, que se declare la excepción de inepta demanda porque sobre el acto del 7 de junio de 2012 no se agotó la conciliación prejudicial, se observa que la parte demandada conoció claramente las pretensiones del demandante, a través de la convocatoria y celebración de la conciliación. En el mismo sentido se resalta que la conciliación procede sobre conflictos de contenido económico que conozca la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho; así, como en el presente caso, el conflicto de contenido económico es el mismo aunque no se haya incluido el acto administrativo principal en la solicitud de conciliación, asiste la razón al Tribunal, al considerar innecesaria la celebración de una nueva audiencia de conciliación. Finalmente, aunque en el derecho procedimental se estipulen requisitos para demandar, no quiere decir que de forma rigurosa deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia; por lo

tanto el hecho que el accionante no haya indicado el acto administrativo principal en la solicitud de conciliación prejudicial, no implica que se deba celebrar nuevamente.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 180 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 243 NUMERAL 1 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 243 NUMERAL 2 / LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 243 NUMERAL 3 / LEY 1437 DE 2011ARTICULO 243 NUMERAL 4

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "B"

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintiséis (26) de enero de dos mil quince (2015).

Radicación número: 23001-23-33-000-2013-00024-01(4588-13)

Actor: PEDRO MANUEL AVILES CALDERA Demandado: CAMU DIVINO NIÑO ESE DE PUERTO LIBERTADORCORDOBA Decide el Despacho el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, contra el auto de 2 de octubre de 2013, proferido en audiencia inicial por el

Tribunal Administrativo del Córdoba, Sala de Tercera de Decisión. l. ANTECEDENTES El señor Pedro Manuel Aviles Caldera, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA, mediante apoderado judicial, acudió al Tribunal Administrativo de Córdoba con el fin de solicitar las siguientes declaraciones y condenas (fls 3 a 5):

• Que se declare la nulidad de la Resolución No. 254 de 7 de septiembre de 2012, proferida por la E.S.E. Camu Divino Niño del Municipio de Puerto Libertador, que negó el reconocimiento de la relación laboral entre el actor y el demandado, y el pago de las prestaciones sociales adeudadas. - A título de restablecimiento del derecho, solicitó que la E.S.E. Camu Divino Niño reconozca la relación laboral, y en esa medida pague al actor los derechos laborales que corresponden a cesantías, intereses a las cesantías, prima de servicios, prima de navidad, bonificación por servicios prestados, vacaciones, prima de vacaciones, recargo por trabajo suplementario, indemnización moratoria por el no pago de las cesantías, reajustes salariales y demás emolumentos que dejó de percibir desde el 21 de abril de 1998 hasta el 2 de enero de 2012.

El señor Pedro Manuel Aviles Caldera mediante una petición a la E.S.E. Camu Divino Niño, del 16 de mayo de 2012, solicitó el reconocimiento de la relación laboral, y a su vez el pago de salarios y prestaciones; por su parte la entidad mediante acto administrativo del 7 de junio de 2012 no accedió a la reclamación del accionante, por lo que éste procedió a presentar recurso de reposición. En respuesta la entidad profirió la Resolución No. 254 de 7 de septiembre de 2012, a través de la cual confirmó el acto administrativo de 7 de junio de 2012. Posteriormente el 17 de enero de 2013, se celebró audiencia de conciliación como agotamiento del requisito de procedibilidad para demandar la nulidad de la

Resolución No. 254 de 7 de septiembre de 2012, proferida por la E.S.E. Camu Divino Niño. La demanda se inadmitió mediante auto de 19 de febrero de 2013, porque no se individualizaron los actos administrativos cuya nulidad se solicitó, en consecuencia el apoderado del actor presentó la subsanación el 6 de marzo de 2013, al especificar los actos administrativos. Mediante auto de 19 de marzo de 2013 se admitió la demanda, se ordenó la notificación a la entidad accionada, la cual ejerciendo su derecho a la defensa, presentó la contestación pertinente y alegó la excepción de inepta demanda. Como fundamento de la excepción la parte demandada, señaló que el accionante no agotó debidamente el requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, ya que en la solicitud sólo se incluyó la nulidad de la Resolución No. 254 del 7 de septiembre de 2012, la cual resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el acto administrativo del 7 de junio de 2012, sobre el cual también debió surtirse la conciliación. Adicionó igualmente que si bien la parte actora subsanó la demanda, al incluir la nulidad de los dos actos administrativos proferidos por la entidad demandada, se generó una incongruencia entre el acta de conciliación prejudicial y las pretensiones de la demanda, ya que sólo se solicitó en la conciliación la nulidad de la Resolución No. 254 del 7 de septiembre de 2012. El Tribunal en audiencia inicial el día 2 de octubre de 2013, negó la excepción de

inepta demanda, tal como se indica a continuación. ll. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto proferido en audiencia inicial el 2 de octubre de 2013, el Tribunal Administrativo de Córdoba se pronunció sobre la excepción de inepta demanda propuesta por la entidad accionada, la cual negó bajo los siguientes argumentos (fls.233 a 236): El Tribunal indicó, que el acto administrativo que se sometió al medio de control fue el que resolvió el recurso de reposición y no el que negó el reconocimiento del derecho, por tanto el demandante incurrió en un error procedimental al solicitar únicamente la nulidad del acto que resolvió el recurso. Consecuencialmente, señaló el Tribunal que si bien es cierto existe un error procedimental, no debe agotarse nuevamente la conciliación extrajudicial, en búsqueda de incluir el acto administrativo proferido por la demandada el 7 de junio de 2012, en primera medida porque el objeto del litigio fue conocido por la administración cuando se convocó la audiencia de conciliación, y en segundo lugar porque el fin de la conciliación respecto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, recae sobre derechos de contenido económico, y no sobre la declaratoria de nulidad de los actos administrativos. Por otro lado señaló, que si se lleva a cabo nuevamente la conciliación extrajudicial, se vulneraría el acceso a la administración de justicia del demandante y por tanto se incurriría en lo que la Corte Constitucional en reiterada jurisprudencia ha establecido como defecto procedimental por exceso ritual manifiesto.

lll. EL RECURSO DE APELACIÓN

El apoderado de la parte demandada, en el transcurso de la audiencia inicial, interpuso recurso de apelación contra el auto de fecha de 2 de octubre de 2013, que se profirió dentro de la misma (fl. 235), según los siguientes argumentos: Manifestó el recurrente, que con base al artículo 161 numeral primero del CPACA, es requisito de procedibilidad agotar la conciliación extrajudicial en tratándose de demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. Por otro lado, señaló el recurrente que de acuerdo al artículo 163 del CPACA, deben ser individualizados con exactitud los actos administrativos sobre los cuales se pretenda la nulidad y restablecimiento, y consecuencialmente si dicho acto fue objeto de recurso, se infiere que también queda sujeto al control jurisdiccional el acto administrativo que lo resolvió. Indicó el recurrente, que para el presente caso se sometió al medio de control la Resolución No. 254 de 7 de septiembre de 2012, la cual fue posterior al acto administrativo que negó las pretensiones del actor, por tanto no puede deducirse que el acto principal se sujetara a la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho. lV. CONSIDERACIONES 4.1 Competencia El Consejo de Estado es competente para conocer en segunda instancia de los recursos de apelación contra el auto que decide las excepciones, de conformidad con el numeral 6 del artículo 180 del CPACA; por otra parte según el artículo 125 ídem, el recurso debe ser decidido por el Magistrado Ponente, en tanto el asunto bajo estudio no está comprendido en los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 del CPACA

4.2 Problema jurídico Procede el Despacho a determinar si en el presente caso se configura la excepción de inepta demanda, al no haberse celebrado la audiencia de conciliación prejudicial respecto del acto administrativo principal, sino del que resolvió el recurso de reposición contra éste. 4.3 Del caso en concreto En el auto recurrido el Tribunal al decidir de la excepción de inepta demanda propuesta por la parte accionada señaló, que la conciliación prejudicial no debe agotarse nuevamente, porque el objeto del litigio fue conocido por la administración cuando se convocó a la audiencia, aunque el demandante solo haya incluido en la solicitud de conciliación prejudicial, la nulidad de la Resolución No. 254 del 7 de septiembre de 2012, que resolvió el recurso de reposición contra el acto administrativo principal, y no respecto del acto administrativo del 7 de junio de 2012. Así en la audiencia inicial del 2 de octubre de 2013, el Tribunal al decidir sobre la excepción estimó que “[…] si bien hubo un yerro por parte del demandante al solicitar la nulidad del acto administrativo que resuelve el recurso de reposición y no el que niega el reconocimiento del derecho, mal podría esta judicatura exigir que se agote nuevamente la conciliación extrajudicial con inclusión de la pretensión de la declaratoria de nulidad del acto administrativo contenido en el oficio del 7 de junio de 2012 […]” (fl. 234) Agregó el Tribunal que de exigirse nuevamente la celebración de la conciliación prejudicial, se atentaría contra el derecho al acceso de la administración de

justicia, y por tanto “[…] se incurriría en lo que la jurisprudencia constitucional ha denominado como DEFECTO PROCEDIMENTAL POR EXCESO RITUAL MANIFIESTO […]” (fl. 234) Por su parte, el recurrente manifestó que no se ha agotado el requisito de procedibilidad para acceder a la jurisdicción contenciosa, ya que el demandante en la solicitud de la conciliación prejudicial sólo pretendió la nulidad de la Resolución 254 del 7 de septiembre de 2012. Adiciona el demandante que el acto administrativo que se sometió a la conciliación prejudicial fue la Resolución No. 254 de 7 de septiembre de 2012, que resolvió el recurso de reposición contra el acto administrativo que negó las pretensiones del accionante, por tanto no puede entenderse agotado el requisito de procedibilidad, porque la parte interesada no pretendió la nulidad del acto administrativo principal. Ahora bien, al respecto considera el Despacho que en las actuaciones judiciales debe primar el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el material, previsto en el artículo 228 de la Constitución Política, así: “ARTICULO 228. La Administración de Justicia es función pública. Sus decisiones son independientes. Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial. Los términos procesales se observarán con diligencia y su incumplimiento será sancionado. Su funcionamiento será desconcentrado y autónomo.” Subrayado fuera del texto. A su turno, se resalta que la Corte Constitucional en sentencia T-289/05 del 31 de

marzo de 2005, Referencia - expediente T-1018303, Magistrado Ponente Dr. Marco Gerardo Monroy Cabra, refiriéndose al citado principio señaló: “5.1. (...) el artículo 228 de la Constitución Política, ordena que en las decisiones judiciales prevalecerá el derecho sustancial. Ello es así, porque no se puede concebir un estado de derecho sin garantía efectiva de los derechos de las personas. El respeto a la dignidad humana y al trabajo consagradas en el ordenamiento Superior, le dan un contenido material y no simplemente formal al estado de derecho, el cual no puede mirarse exclusivamente bajo la óptica del “exclusivo imperio de las leyes”. 5.2 Así las cosas se estima que en el examen de cualquier acto jurisdiccional, no debe ignorarse dar prevalencia el derecho sustancial constituye el fin principal de la administración de justicia (art. 228 CN). La validez de una decisión judicial de carácter procesal debe necesariamente juzgarse a partir del problema de fondo de derecho sustantivo a cuya resolución ella se enderece. 5.3 Lo anterior es válido en razón de que el estado social de derecho, exige la protección y el respeto a la persona humana y en tal medida no se puede mantener la vigencia y eficacia de actos jurisdiccionales lesivos de los derechos y garantías de las personas constitucionalmente establecidos. La propia concepción del Estado de derecho no se agota en la proclamación formal de los derechos de las personas sino que se configura a partir de su efectiva realización. 5.4 Además debe tenerse en cuenta que específicamente el artículo 29 de la C. P. garantiza que el debido proceso el cual se aplicará a toda clase de

actuaciones tanto las administrativas como las judiciales y en esta última esta incluída la que hace relación con la debida representación procesal. Que igualmente los artículos 228 y 229 de la Constitución Política atribuyen a las personas el derecho fundamental de acceso efectivo a la administración justicia.1 5.5 La autonomía que la Constitución Política le reconoce a las autoridades encargadas de impartir justicia (arts. 228 y 230), debe ser siempre armonizada y conciliada con las garantías incorporadas en los artículos 13 y 53 del mismo ordenamiento que le reconocen a todas las 1 En este sentido la Corte en la Sentencia T-476/98 MP Fabio Morón Díaz, manifestó lo siguiente: El derecho constitucional de acceso a la administración de justicia, ha sido calificado por la Corte como un derecho medular, es decir como la garantía real y efectiva que el Estado le ofrece al individuo, de poder acudir, para resolver las controversias que surjan con otros individuos u organizaciones y con el mismo Estado, ante un juez, "...con miras a obtener una resolución motivada, ajustada a derecho, y dictada de conformidad con el procedimiento y las garantías constitucionales previstas en la Constitución y en la ley." En esa perspectiva, para que el acceso a la administración de justicia sea efectivo, no basta con que el juez le de trámite a la solicitud, es necesario que éste proceda a la resolución de las peticiones, previo el análisis y la ponderación de las pruebas y los argumentos que se alleguen al respectivo proceso, o que el recopile, lo cual le permitirá arribar a una decisión razonada y razonable, ajustada en todo a las disposiciones de la Constitución y la ley.

personas2, en particular a los trabajadores, los derechos a “recibir la misma protección y trato de las autoridades” y a ser favorecidos “en caso de duda en la interpretación y aplicación de las fuentes formales del derecho”. 5.6 En tal medida, se estima entonces, que una vez establecida la norma jurídica que resulte aplicable al asunto materia de controversia, surge para el funcionario judicial competente responsable de su aplicación, la obligación constitucional de interpretar la misma en el sentido que resulte más favorable al trabajador y ante las posibles dudas que pueden surgir sobre el sentido y alcance de una norma, y frente a las diversas interpretaciones que de la misma se formulen, es deber del juez elegir aquella que interprete en mejor medida los derechos laborales. 5.7 En este sentido debe recordarse, que la Constitución consagra el respeto de los derechos fundamentales, lo cual implica que esta protección debe prevalecer sobre normas procesales que de ser aplicadas conducirían la negación de los mismos. 5.8 Igualmente se estima, que a los jueces les corresponde apreciar, interpretar y aplicar las leyes y demás normas, conforme a los dictados de las reglas y principios consagrados en la Constitución,3 buscando además que sus decisiones sean justas, dado que ellas son uno de los instrumentos del Estado para asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo (CP art. 2), lo expresado está en armonía con lo dispuesto por el artículo 228 de la Carta que expresa que. "...Las actuaciones serán públicas y permanentes con las excepciones que establezca la ley y en ellas prevalecerá el derecho sustancial....". 5.9 Por último debe tenerse en cuenta que el juez como autoridad judicial

responsable del proceso debe adelantar el mismo con criterios de proporcionalidad y de razonabilidad, en relación con los hechos y circunstancias, que le sirvan de causa.” Subrayado fuera de texto. 2 En relación con el punto, la Corte ha manifestado lo siguiente: “Finalmente, debe esta Sala reiterar la prevalencia de la parte dogmática de la Constitución, especialmente la que regula lo referente a los derechos fundamentales respecto de aquella que determina la organización estatal, pues son éstos los que orientan y legitiman la actividad del Estado.? En virtud de esta jerarquía, y en concordancia con el argumento sobre la interpretación literal de las normas, habida cuenta de su jerarquía dentro del ordenamiento, la autonomía judicial y la libertad que tienen los jueces de interpretar y aplicar la ley no puede llegar al extremo de implicar un desconocimiento de los derechos fundamentales de las personas, ni un incumplimiento del deber de proteger especialmente a aquellas que se encuentren en situaciones de debilidad manifiesta, reduciendo el ámbito de aplicación y por ende la eficacia de los mecanismos legales que desarrollen el objetivo constitucional de la igualdad.” (Sentencia T-1072/2000, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa). 3 En Sentencia T-476/98 MP Fabio Morón Díaz dijo la Corte: “La interpretación de la normatividad jurídica, cuando se hace para aplicarla a un caso concreto, y especialmente cuando en el se alega la vulneración de derechos fundamentales, trasciende el tradicional ejercicio de la subsunción y se extiende y cumple cuando el juez logra con sus decisiones, no sólo imponer el cumplimento de la ley, sino impartir justicia, entendida ésta de acuerdo con la concepción pública que la

sociedad tenga de la misma y que subyace en el ordenamiento superior. En esa perspectiva, la interpretación de las normas que conforman el derecho laboral, individual y colectivo, ha de efectuarse por parte del operador jurídico, teniendo siempre presente el carácter instrumental que ellas tienen, en un contexto en el que prevalecen los principios de dignidad de la persona, igualdad y pluralismo y los derechos fundamentales de la misma, entre los cuales, cuando se ubica al sujeto en espacios en los cuales éste desarrolla relaciones de carácter laboral.” Ahora bien, sobre el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, cuando surgen situaciones en las que el operador jurídico le da prevalencia a lo puramente procedimental respecto del derecho sustancial, la Corte Constitucional consideró en la sentencia T-146 de 2014 que: “[…] Se configura el defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando “(…) un funcionario utiliza o concibe los procedimientos como un obstáculo para la eficacia del derecho sustancial y por esta vía, sus actuaciones devienen en una denegación de justicia”; es decir: “el funcionario judicial incurre en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto cuando (i) no tiene presente que el derecho procesal es un medio para la realización efectiva de los derechos de los ciudadanos, (ii) renuncia conscientemente a la verdad jurídica objetiva pese a los hechos probados en el caso concreto, (iii) por la aplicación en exceso rigurosa del derecho procesal, (iv) pese a que dicha actuación devenga en el desconocimiento de derechos fundamentales”4. 3.2.1.7. La Corte ha considerado que es innegable la importancia

que tienen las formalidades o ritos dentro de los procesos judiciales, en tanto dichas formas buscan garantizar el respeto de un debido proceso. Sin embargo, en la aplicación de dichas formalidades no se deben sacrificar injustificadamente derechos subjetivos, pues precisamente la finalidad del derecho procesal es contribuir a la realización de los mismos y fortalecer la obtención de una verdadera justicia procesal.”5 Descendiendo al caso bajo análisis, se resalta respecto de los requisitos previos para demandar, en punto de la conciliación prejudicial el artículo 161 del CPACA, que cuando los asuntos sean conciliables, dicho trámite es un requisito de procedibilidad de toda demanda con pretensiones de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, en el presente caso se evidencia que en el acta de audiencia de conciliación extrajudicial, la cual reposa a folio 176 del expediente, en el acápite de las pretensiones de la solicitud de conciliación, el actor no incluyó el acto 4 Sentencia T429 de 2011 5Corte Constitucional, sentencia T-146 de 13 de marzo de 2014, M.P. Mauricio González Cuervo. administrativo del 7 de junio de 2012 y sólo se mencionó la Resolución 254 del 7 de septiembre de 2012. Por otro lado, se observa que el Tribunal Administrativo mediante auto del 19 de febrero de 2013 en el numeral 3, inadmitió la demanda porque no se individualizaron los actos administrativos proferidos por la entidad (fl. 181). En consecuencia el actor presentó subsanación de la demanda, en la cual procedió a identificar como actos demandados, las resoluciones del 7 de junio de 2012 y 254

del 7 de septiembre de 2012. La entidad accionada en el escrito de contestación, presentó la excepción de inepta demanda al considerar que el actor no había agotado el requisito de procedibilidad de la conciliación extrajudicial, porque no incluyó en la solicitud el acto del 7 de junio de 2012. Ahora bien, con relación al objeto del recurso esto es, que se declare la excepción de inepta demanda porque sobre el acto del 7 de junio de 2012 no se agotó la conciliación prejudicial, se observa que la parte demandada conoció claramente las pretensiones del demandante, a través de la convocatoria y celebración de la conciliación. En el mismo sentido se resalta que la conciliación procede sobre conflictos de contenido económico que conozca la jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho6; así, como en el presente caso, el conflicto de contenido económico es el mismo aunque no se haya incluido el acto administrativo principal en la solicitud de conciliación, asiste la razón al Tribunal, al considerar innecesaria la celebración de una nueva audiencia de conciliación. Finalmente, aunque en el derecho procedimental se estipulen requisitos para demandar, no quiere decir que de forma rigurosa deban ser exigidos, máxime cuando se podría llegar a vulnerar derechos fundamentales como el acceso a la administración de justicia; por lo tanto el hecho que el accionante no haya indicado el acto administrativo principal en la solicitud de conciliación prejudicial, no implica que se deba celebrar nuevamente.

6 DECRETO 1818/98 ARTÍCULO 56. ASUNTOS SUSCEPTIBLES DE CONCILIACION. Podrán

conciliar, total o parcialmente, en las etapas prejudicial o judicial, las personas jurídicas de derecho público, a través de sus representantes legales o por conducto de apoderado, sobre conflictos de carácter particular y contenido económico de que conozca o pueda conocer la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo a través de las acciones previstas en los artículos 85, 86 y 87 del Código Contencioso Administrativo. En mérito de lo expuesto, este Despacho de la Subsección B, Sección Segunda del Consejo de Estado,

V. RESUELVE CONFÍRMASE el auto de 2 de octubre de 2013, proferido en audiencia inicial por el Tribunal Administrativo de Córdoba, en cuanto resolvió negar la excepción de ineptitud sustantiva de la demanda presentada por la entidad accionada.

Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE

JORM/Lmr.