CE-SECCION SEGUNDA-23001-23-33-000-2014-00340-01(2378-15)-2018

RECHAZO DE LA DEMANDA – Caducidad / CADUCIDAD – Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho / CADUCIDAD DEL MEDIO DE CONTROL – Cuatro meses a partir de la notificación del acto demandado / AUNTOS DISCIPLINARIOS – Termino de caducidad inicia a partir de la notificación del acto de ejecución / MEDIO DE CONTROL – No operó caducidad la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. La expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente. En materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o

terminación de la relación laboral. , la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 2 de octubre de 2013. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 28 de enero de 2014, diligencia que tuvo lugar el 23 de abril de 2014, fecha en que también se expidió la respectiva constancia, es decir, que la actora tenía 4 días para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. A su turno, la demanda fue radicada el 25 de abril de 2014, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad.

FUENTE FORMAL: ARTÍCULO 164 DE LA LEY 1437 DE 2011

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., doce (12) de abril de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 23001-23-33-000-2014-00340-01(2378-15)

Actor: ADOLFINA DEL CARMEN DORIA ORTEGA Demandado: NACIÓN - SUPERINTENDENCIA DE NOTARIADO Y REGISTRO Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto del 6 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por la señora Adolfina del Carmen Doria Ortega contra la

Nación, Superintendencia de Notariado y Registro, al considerar que había operado el fenómeno de caducidad del medio de control.

1. Antecedentes

1.1. Demanda 1.1.1. Pretensiones La señora Adolfina del Carmen Doria Ortega, actuando por intermedio de apoderado judicial, interpuso demanda de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad de las siguientes resoluciones: i) 6474 de 26 de junio de 2013, proferida por el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia de Notariado y Registro, que declaró responsable disciplinariamente a la demandante, en su condición de Auxiliar Administrativo, código 4044, grado 12 y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años; ii) 8479 del 15 de agosto 2013, suscrita por el superintendente de Notariado y Registro, que desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó; y iii) 10251 de 25 de septiembre de 2013, expedida por el último funcionario mencionado, mediante la cual ejecutó la sanción disciplinaria impuesta a la accionante. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a: i) reintegrarla al cargo que venía desempeñando al momento del retiro; ii) pagar los salarios y demás prestaciones sociales dejados de percibir como consecuencia de la desvinculación y hasta cuando sea reincorporada al empleo; iii) declarar que no ha existido solución de

continuidad en la prestación del servicio para todos los efectos legales y prestacionales; iv) reconocer la suma de 100 S.M.L.M.V. por concepto de perjuicios morales; v) ajustar el valor de las condenas, tomando como base el índice de precios al consumidor, de conformidad con el artículo 192 del CPACA; v) liquidar los intereses comerciales y moratorios que se causen; vi) pagar la condena en costas que se le imponga. 1.2. Actuación procesal 1.2.1. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante auto de 6 de mayo de 20151, rechazó la demanda interpuesta por la señora Adolfina del Carmen Doria Ortega, al considerar que había operado el fenómeno de la caducidad del medio de control, teniendo en cuenta que la interesada tenía 4 meses para presentar la demanda, contados a partir de la notificación de la resolución que ejecutó la sanción de destitución, esto es, el 10 de octubre de 20132, por lo cual la caducidad del medio de control inició el 11 de octubre del mismo año. Explicó que el 28 de enero de 2014, faltando 7 días para que operara la caducidad, la demandante radicó la solicitud de conciliación extrajudicial, diligencia que se celebró el 23 de abril de 2014, es decir, que «tenía hasta el 7 de abril de 2014» (sic) para presentar la demanda; sin embargo, el escrito se radicó el 25 de abril de 2014, fecha en la que había caducado el medio de control. 1.2.2. Recurso de apelación.

Inconforme con la anterior decisión, la accionante interpuso recurso de apelación3, explicando que el tribunal incurrió en error al rechazar la demanda, comoquiera que el acto que ejecutó la sanción disciplinaria fue notificado el 10 de octubre de 2013, la solicitud de conciliación se radicó el 28 de enero de 2014, faltando 14 días para que operara la caducidad. A su vez, la referida diligencia se llevó a cabo el 23 de abril de 2014 y la demanda se presentó el 25 de abril de 2014, es decir, dentro del lapso de 14 días que restaba para acudir ante la jurisdicción, situación que demuestra que el medio de control se interpuso dentro de la oportunidad legal, razón por la que debe revocarse el proveído impugnado.

2. Consideraciones 2.2. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptaba en primera instancia, en consonancia con las competencias legalmente atribuidas a esta sala, el problema jurídico consiste en determinar si en el presente caso operó la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, interpuesto por la señora

Adolfina del Carmen Doria Ortega. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la caducidad del medio de control; ii) del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios; y iii) solución al caso concreto. 1 Folios 2490 a 2491, cuaderno principal. 2 Dentro del proceso no aparece constancia de notificación, con esa fecha solo aparece una constancia de envío por correo.

3 Folios 2493 a 2494, cuaderno principal. 2.3) De la caducidad del medio de control. Uno de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el referente a que la demanda se interponga dentro del término fijado por el legislador, pues de lo contrario se configura la caducidad de la acción. En efecto, el ordenamiento constitucional ha establecido la garantía de acceso efectivo a la administración de justicia, la cual conlleva el deber de un ejercicio oportuno del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser discutidas en vía judicial4. Al respecto la Corte Constitucional ha sostenido5: El legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia. (…) La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que

podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general. En este orden de ideas, el fenómeno de la caducidad es la sanción que limita el ejercicio del derecho sustancial como consecuencia de la presentación de las acciones judiciales excediendo el plazo que la ley establece para ello. Además, es un presupuesto, ligado al principio de seguridad jurídica, encaminado a eliminar la incertidumbre que representa para la administración la eventual revocatoria de sus actos en cualquier tiempo. A su vez, esta situación define la carga procesal que tienen las partes para impulsar el litigio, pues de no hacerlo se pierde la oportunidad para acudir ante la administración de justicia6. 4 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 5 Sala Plena Corte Constitucional, sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, MP. Dr. Rodrigo Escobar Gil. 6 Cfr. Sentencia de la Corte Constitucional C-652 de 1997, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, «El derecho de acceso a la administración de justicia resultaría seriamente afectado en su núcleo esencial si, como lo anotó la Corte, “este pudiera concebirse como una posibilidad ilimitada, abierta a los ciudadanos sin condicionamientos de ninguna especie”. Tal interpretación, evidentemente

llevaría a la parálisis total del aparato encargado de administrar justicia, e implicaría per se la inobservancia de ciertos derechos de los gobernados, en particular aquel que tienen las personas de obtener pronta y cumplida justicia». Ahora bien, el artículo 164 del CPACA estableció los términos para acudir ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, del cual es pertinente resaltar el literal d), por estar directamente relacionado con el asunto objeto de la controversia, cuyo tenor literal es el siguiente:

ARTÍCULO 164. OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La

demanda deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales;

(…). De acuerdo con el anterior enunciado normativo, la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho debe interponerse dentro de los cuatro meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo objeto de enjuiciamiento, so pena de que opere el fenómeno de la caducidad, que por ninguna circunstancia se puede revivir. Por su parte, la expresión «según el caso» implica que el conteo del término de caducidad depende de la clase de acto administrativo que se cuestiona. A modo de ejemplo, puede afirmarse que si se demanda un acto que concluye una

actuación administrativa debe demandarse a partir de su notificación; cuando se trata de actos demandables que solo requieren su ejecución, a partir de este último momento; de actos que requieran ser publicados, desde ese hecho; y, a partir de la comunicación cuando no exista otro medio más idóneo que garantice el conocimiento de la decisión. A su turno, estos plazos comienzan a correr desde el día siguiente7. De otro lado, es pertinente tener en cuenta que de conformidad con el numeral 1) del artículo 164 del CPACA, la demanda podrá presentarse en cualquier tiempo, entre otras situaciones, cuando: a) las pretensiones versen sobre prestaciones periódicas; y, b) se enjuicien actos producto del silencio administrativo8. 7 Al respecto la Corte Constitucional en sentencia C-341 del 4 de junio de 2014, precisó: «1.3. Sumado a lo anterior, por cuanto la fijación de las diversas modalidades de comunicación, hacen parte de la libertad de configuración del Legislador y los mecanismos para concretar la comunicación previstos en la norma, como lo son el correo o el correo electrónico, - cuando no haya otro medio más eficaz - la divulgación en medio masivo de comunicación nacional o local o la utilización de cualquier otro medio eficaz, satisfacen la obligación de poner en conocimiento de los terceros interesados, la existencia de la actuación administrativa, permitiéndoles ejercer el derecho a la defensa». 8 Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda. La demanda deberá ser presentada: 1. En cualquier tiempo, cuando: […] c) Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas. Sin embargo, no habrá lugar a recuperar las prestaciones

pagadas a particulares de buena fe; d) Se dirija contra actos producto del silencio administrativo; […] A su turno, al tenor de lo dispuesto por el artículo 21 de la Ley 640 de 2001, la solicitud de conciliación suspende por una sola vez el término de caducidad del medio de control «hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2 de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero»9. 2.4) Del conteo de la caducidad en procesos disciplinarios. La Sección Segunda de esta Corporación10, mediante sentencia de unificación, precisó que, en materia disciplinaria, cuando se discutan sanciones que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se cuenta a partir de la ejecución de la sanción impuesta, siempre y cuando exista la necesidad de proferir un acto de esa naturaleza. En tal sentido precisó: En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la

administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario. […] La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. De acuerdo con el anterior criterio, en materia disciplinaria, el acto de ejecución es relevante para computar la caducidad del medio de control cuando: i) se controvierten sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo 9 Al respecto puede consultarse la siguiente providencia: Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo Sección Tercera Consejero ponente: Enrique Gil Botero Bogotá d.c., veinticinco (25) de noviembre de dos mil nueve (2009) radicación número: 05000-12-31-000-200900858-01(37555) actor: Alfonso Manuel Gutiérrez Ricardo y otros demandado: Nación-Consejo Superior de la Judicatura y Fiscalía general de la Nación referencia: Acción de reparación directa

10 Expediente No.: 11001-03-25-000-2012-00386-00 (1493-2012). Actor: Rafael Eberto Rivas Demandado: Procuraduría General de la Nación. Magistrado ponente: Dr. Gerardo Arenas Monsalve. Sala de Sección Segunda 25 de febrero de 2016. del servicio; ii) se haya emitido un acto de ejecución; y iii) el acto de ejecución materialice la suspensión o terminación de la relación laboral. A su turno, esta Corporación ha precisado que el conteo de la caducidad puede comenzar a computarse a partir del día siguiente a la notificación del acto de ejecución «siempre que éste tenga incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral»11. Esta tesis es razonable en la medida en que hace efectivos los principios pro homine y pro actione; igualmente, es consonante con la naturaleza de los actos de ejecución en tanto plasman en el «mundo material o jurídico»12 el contenido del acto que ejecutan, «dándole efectividad real y cierta»13. 2.5. Solución al caso concreto. Para resolver el problema jurídico planteado, se tiene por probado lo siguiente:  Mediante Resolución número 6474 de 26 de junio de 2013, el jefe de la Oficina de Control Interno Disciplinario de la Superintendencia de Notariado y Registro declaró responsable disciplinariamente a la demandante, en su condición de Auxiliar Administrativo, código 4044, grado 12 y le impuso la sanción de destitución e inhabilidad general por el término de 12 años14.  Por medio de la Resolución número 8479 del 15 de agosto 2013, el

superintendente de Notariado y Registro desató el recurso de apelación interpuesto contra la anterior decisión y la confirmó15.  A través de la Resolución número 10251 de 25 de septiembre de 2013, el último funcionario mencionado ejecutó la sanción disciplinaria impuesta16, indicando que se haría «efectiva a partir del 01 de octubre de 2013.  El 28 de enero de 2014, la accionante presentó solicitud de conciliación prejudicial (folio 17, cuaderno 1).  El 23 de abril de 2014, el procurador 33 judicial II para asuntos administrativos expidió la constancia de conciliación fallida, indicando que la 11 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, consejero ponente: Dr. César Palomino Cortés, Sentencia de 19 de febrero de 2018, Radicado No. 11001-03-25-000-2012-00067-00(0285-12), Actor: Oscar Orlando Parra Matiz. 12 Manual del Acto Administrativo. Sexta edición. Autor: Luis Enrique Berrocal Guerrero, página

330. 13 Ibídem. 14 Folios 1997 a 2202, cuaderno 9. 15 Folios 2332 a 2377, cuaderno principal. 16 Folios 2455 a 2456, cuaderno principal. diligencia tuvo lugar el mismo día (folios 17 a 19, cuaderno 1).  El 25 de abril de 2014, la accionante interpuso el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (folio 15, cuaderno 1).

De conformidad con lo expuesto en acápites precedentes, en materia disciplinaria, cuando se produce el retiro del servicio como consecuencia de la sanción de destitución, el término de caducidad empieza a correr a partir del día siguiente a la ejecución del acto administrativo sancionatorio, lo cual en este caso ocurrió el 1 de octubre de 2013. En este orden de ideas, la caducidad del medio de control comenzó a contabilizarse a partir del 2 de octubre de 2013. A su vez, la solicitud de conciliación se radicó el 28 de enero de 2014, diligencia que tuvo lugar el 23 de abril de 2014, fecha en que también se expidió la respectiva constancia, es decir, que la actora tenía 4 días para presentar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. A su turno, la demanda fue radicada el 25 de abril de 2014, esto es, dentro del término legalmente establecido, por lo cual, su presentación es oportuna y no se encuentra afectada por el fenómeno de la caducidad. Como consecuencia de lo anterior, la Sala revocará el auto del 6 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba y, en su lugar, ordenará proveer sobre la admisión de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, Resuelve PRIMERO: revocar el auto del 6 de mayo de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, mediante el cual rechazó la demanda interpuesta por

la señora Adolfina del Carmen Doria Ortega, conforme lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: devolver el expediente al Tribunal de origen, una vez se encuentre en firme ésta decisión, para que provea sobre la admisión de la demanda.

Cópiese, notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Cl/cg/gra Relatoria JORM/DCSG