CE-SECCION SEGUNDA-23001-23-33-000-2019-00024-01(2942-19)

PAGO DE CESANTÍAS Y SANCIÓN MORATORIA ORDENADAS POR MANDAMIENTO DE EJECUCIÓN – No procede su reclamación a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho La vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el reconocimiento de la sanción moratoria es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo. Pese a lo anterior, encuentra en la Sala que el Juzgado Primero Civil de Cereté, dentro del proceso ejecutivo «2004-00085-00», libró mandamiento de pago el 31 de marzo de 2004 a favor de la accionante, entre otros acreedores, por concepto de «prestaciones sociales» y sanción moratoria derivada de la cancelación extemporánea de cesantías de acuerdo con la Ley 244 de 1995, frente a esta última ordenó el pago de la suma de $22.782,66 «[…] diarios, desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago, como sanción Ley 244 de 1995» (se resalta), al considerar como título ejecutivo la Resolución 580 de 10 de marzo de 2003. Al respecto, se advierte que aunque la Resolución 580 de 10 de marzo de 2003 del municipio de Cereté (Córdoba) nada dice acerca de la sanción moratoria reclamada por la demandante y, en principio, el silencio de dicho ente territorial frente al cobro efectuado el 15 de noviembre de 2012 sí definió la respectiva solicitud en los términos del artículo 83

del CPACA, lo cierto es que el juez ejecutivo, al momento de librar el mandamiento de pago dentro del proceso «2004-00085-00», determinó que por este concepto el aludido municipio debía pagar la suma de $22.782,66 «diarios, desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago […]», de tal suerte que el período frente al cual se reclama la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, se encuentra incluido en la orden contenida en el mencionado mandamiento, pues en este se indicó como límite la fecha en la que se efectúe el pago de la obligación, que como se advirtió acaeció el 14 de septiembre de 2012. Por último, se precisa que, aunque el proceso ejecutivo se encuentre suspendido, el saldo pendiente de pago por concepto de sanción moratoria pudo haberse reclamado en el acuerdo de restructuración de pasivos presentado por el municipio de Cereté. En ese orden de ideas, comoquiera que lo pretendido en el presente medio de control fue ordenado en el aludido proceso ejecutivo, considera la Sala que el saldo insoluto debe ser reclamado a través de este y no por vía del proceso contencioso-administrativo, tal como lo determinó el a quo.

FUENTE FORMAL: LEY 244 DE 1995

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D.C., ocho (8) de julio de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 23001-23-33-000-2019-00024-01(2942-19)

Actor: ESTHER EMPERATRIZ MESTRA MORALES

Demandado: MUNICIPIO DE CERETÉ (CÓRDOBA)

I. ASUNTO POR RESOLVER Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto y sustentado por la parte actora (ff. 81 y 82) contra el auto de 14 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que rechazó la demanda al considerar que al acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial (ff. 77 a 79).

II. ANTECEDENTES PROCESALES El 28 de enero de 2019 (ff. 1 a 7), la demandante, a través de apoderado, incoó medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener la nulidad del acto ficto negativo por la falta de respuesta a la petición presentada el 15 de noviembre de 2012, a través de la cual deprecó del municipio de Cereté (Córdoba) el reconocimiento «[…] de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías definitivas». A título de restablecimiento del derecho, solicita se le pague la aludida sanción, de conformidad con el artículo 2 de la Ley 244 de 1995, desde el 1º de diciembre de 2006 hasta el 14 de septiembre de 2012.

III. PROVIDENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Córdoba, con proveído de 14 de marzo de 2019

(ff. 77 a 79), rechazó la demanda, al estimar que el acto administrativo acusado no es susceptible de control judicial, toda vez que, «[…] aun cuando,

la demandante solicitó al Municipio de Cereté el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el per[í]odo comprendido entre el 1 de diciembre de 2006 y el 14 de septiembre de 2012, la cual no fue resuelta, de las pruebas aportadas se extrae […] que [ella][…] interpus[o] acción ejecutiva, la cual fue tramitada por el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté. Y en dicha acción se libró mandamiento de pago el 31 de marzo de 2004, a título de sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995, por la suma de […] $22.782.66 diarios, desde el 27 de mayo de 2003, hasta el día en que se efectúe el pago de la obligación; de lo que se desprende que el pago de la sanción moratoria reclamado a través del presente medio de control, se encuentra ordenado en el proceso ejecutivo […]». Agrega que, «[…] mediante auto de enero 15 de 2007, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Cereté suspendió el proceso ejecutivo laboral atendiendo que mediante la Resolución […] 6150 de diciembre 20 de 2006[1], se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos presentada por la entidad territorial; situación que si bien impide la interposición o continuación de procesos ejecutivos no puede desconocerse que ello no conlleva per se a que se interponga otra clase de medio de control». Por último, reitera que «[…] lo pretendido a través de este medio de control […] fue ordenado en el proceso ejecutivo mencionado» y advierte que a pesar de encontrarse el mencionado ente territorial incurso en trámite de

restructuración de pasivos, esto «[…] no conlleva a desconocer las obligaciones contraídas […] pues la demandante podía someter su obligación al acuerdo de restructuración, o tendrá la oportunidad, dentro de los términos establecidos en la ley, de ejecutar el título ejecutivo con el que cuenta, a fin de obtener el pago de la respectiva obligación una vez concluya el citado proceso de reestructuración de pasivos».

IV. RECURSO DE APELACIÓN Inconforme con la anterior decisión, la parte actora interpuso recurso de apelación, toda vez que si bien es cierto que con ocasión del proceso ejecutivo que se tramitó en el Juzgado Primero (1°) Civil de Cereté le fue efectuado un pago por sanción moratoria, también lo es que este se realizó de manera parcial, pues solo se «[…] reconoció hasta el 01 de diciembre de 2006 y sus cesantías le fueron pagadas el día 14 de septiembre de 2012», de tal manera que lo reclamado en este caso es la sanción por el período comprendido entre el 1° de diciembre 2006 y el 14 de septiembre de 2012.

Sostiene que, al rechazar su demanda, el a quo «[…] está violando el acceso a la justicia, y el debido proceso pues est[á] decidiendo de fondo, cuando solo debe mirar si la demanda cumple con los requisitos legales para ser admitida, tal como lo indica el artículo 169 del [C]ódigo de [P]rocedimiento [A]dministrativo y de lo [C]ontencioso [A]dministrativo».

V. CONSIDERACIONES 5.1 Competencia. Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150, 243

(numeral 1) y 244 (numeral 3) del Código de Procedimiento Administrativo y 1 Expedida por la dirección general de apoyo fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. de lo Contencioso Administrativo (CPACA), corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra el auto de 14 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que rechazó la demanda del epígrafe al advertir que el acto acusado no es susceptible de control judicial. 5.2 Problema jurídico. Se contrae a determinar si el acto administrativo presunto que le negó a la actora el pago de la sanción moratoria por la cancelación inoportuna del auxilio de cesantías es pasible de control de legalidad, pese a que se tramita un proceso ejecutivo con el propósito de obtener la satisfacción de un crédito por la misma sanción a partir de un acto de reconocimiento del mencionado auxilio. 5.3 Caso concreto. De los documentos aportados con la demanda, se destaca: i) La señora Esther Emperatriz Mestra Morales estuvo vinculada con el municipio de Cereté, en condición de docente, desde el 3 de mayo de 2001 hasta el 30 de noviembre de 20022. ii) Mediante Resolución 580 de 10 de marzo de 2003, ese municipio ordenó el reconocimiento, a la demandante, de la suma equivalente a $4.333.844, equivalente a sus prestaciones sociales, dentro de las cuales se encuentran las cesantías (ff. 9 a 11). iii) Con el fin de obtener el pago de las prestaciones sociales reconocidas en la

aludida Resolución 580 de 2003, la actora, junto con otros servidores públicos, iniciaron demanda ejecutiva contra el municipio de Cereté, que le correspondió por reparto al Juzgado Primero (1°) Civil de ese circuito, que con auto de 31 de marzo de 2004 libró mandamiento ejecutivo a favor de la accionante, por las sumas de $ 4.333.844 por concepto de prestaciones sociales y $ 22.782,66 «[…] diarios, desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago, como sanción Ley 244 de 1995»3. iv) A través de Resolución 6150 de 20 de diciembre de 2006, «[…] emanada de la Directora General de la Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público […] se aceptó la solicitud de promoción de un acuerdo de restructuración de pasivos presentada por el MUNICIPIO DE CERETÉ […]», por lo que el Juzgado Primero (1°) Civil de ese circuito, con proveído de 15 de enero de 2007, resolvió suspender el proceso ejecutivo laboral iniciado por la demandante y otros servidores públicos contra aquel, 2 Información tomada de los hechos de la demanda (ff. 1 a 7). 3 Folios 21 a 39. en el que la última liquidación de crédito se efectuó el 1° de diciembre de 2006 (ff. 57 a 61) y fue modificada por el Juzgado, mediante providencia de 19 de diciembre siguiente, «[…] en el sentido que el total es la suma de $637.616.505.00 que incluye: $359.241.907.00 saldo pendiente;

$19.059.258.00 nuevos intereses; $223.005.610.00 sanción moratoria; $36.306.730.00 agencias en derecho» (f. 63). v) La anterior liquidación de crédito fue pagada en su totalidad, por parte del municipio de Cereté, de la siguiente manera: el 16 de julio de 2012 se canceló un valor de $300.000.000 y el 14 de septiembre de la misma anualidad uno por $ 337.616.505, para un total de $637.616.505 (f. 65). vi) Posteriormente, el 15 de noviembre de 2012 la accionante solicitó del municipio de Cereté «[…] el pago de la indemnización por la no cancelación de las cesantías dentro del término previsto por la ley»4, sin obtener respuesta, lo que configura el acto presunto negativo cuya anulación se depreca en el caso sub examine. En el presente asunto, la demandante persigue la sanción moratoria por el no pago oportuno de sus cesantías durante el período comprendido entre el 2006 y el 2012, dado que el valor liquidado en el aludido proceso ejecutivo corresponde solo hasta el año 2006 y el pago real de la obligación se efectuó en el 2012. La controversia, aunque gira en torno a si el acto demandado es o no susceptible de control judicial, guarda relación con la definición del mecanismo adecuado para exigir de la Administración el pago de la sanción moratoria por la cancelación inoportuna de cesantías a la que alude la Ley 244 de 1995, causada del 1º de diciembre de 2006 al 14 de septiembre de 2012.

Lo anterior, por cuanto el Tribunal Administrativo de Córdoba asevera que no es demandable el acto censurado en la medida en que el pago de dicha prestación fue dispuesto por el Juzgado Primero Civil de Cereté en el proceso ejecutivo «2004-00085-00» mediante auto de 31 de marzo de 2004, de tal manera que corresponde a la accionante acudir a ese despacho. Al respecto, esta Corporación ha entendido que existen diversas «hipótesis para el reconocimiento de» la sanción moratoria prevista por la Ley 244 de

1995. Dado el carácter detallado del pronunciamiento, resulta necesario traer a 4 Folios 68 a70. colación apartes de la sentencia de 27 de marzo de 2007, en que la sala plena

expresó5: [S]e presentan varias hipótesis, a partir de la petición del interesado, que pueden dar lugar a la existencia de un conflicto, así: 5.3.1 La administración no resuelve el requerimiento del servidor público sobre la liquidación de sus cesantías. 5.3.2 La administración no reconoce las cesantías y, por ende, no las paga. 5.3.3. La administración efectúa el reconocimiento de las cesantías. En este caso pueden ocurrir variar [sic] posibilidades: 5.3.3.1. Las reconoce oportunamente pero no las paga. 5.3.3.2. Las reconoce oportunamente pero las paga tardíamente. 5.3.3.3. Las reconoce extemporáneamente y no las paga. 5.3.3.4. Las reconoce extemporáneamente y las paga tardíamente. 5.3.4. Existe pronunciamiento expreso sobre las cesantías y/o sobre la

sanción y el interesado no está de acuerdo con el monto reconocido. En las situaciones aludidas que impliquen discusión respecto del contenido mismo del derecho la Sala considera que la acción procedente es la de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral, en razón de que el origen de la suma adeudada es una acreencia laboral. En las hipótesis en que no haya controversia sobre el derecho, por existir la resolución de reconocimiento y la constancia o prueba del pago tardío, que, en principio, podrían constituir un título ejecutivo complejo de carácter laboral, el interesado puede acudir directamente ante la justicia ordinaria para obtener el pago mediante la acción ejecutiva. V.gr. hipótesis 5.3.3.1 y 5.3.3.2. En este caso la obligación debe reunir los requisitos previstos en los artículos 100 y siguientes del Código Procesal Laboral y de la Seguridad Social, esto es, ser expresa, clara, exigible y constar en documento que provenga del deudor o de su causante pues el fundamento del proceso ejecutivo es la certeza sobre la existencia de la obligación. Para que exista certeza sobre la obligación no basta con que la ley haya dispuesto el pago de la sanción moratoria, aquella es la fuente de la obligación a cargo de la administración por el incumplimiento o retardo en el pago de las cesantías definitivas mas no el título ejecutivo, que se materializa con el reconocimiento de lo adeudado por parte de la administración. 5 Consejo de Estado, sala plena de lo contencioso-administrativo, sentencia de 27 de marzo de 2007, acción de nulidad y restablecimiento del derecho 76001-23-31-000-2000-02513-01(IJ), C. P. Jesús María Lemos Bustamante.

En este caso el interesado debe provocar el pronunciamiento de la administración para obtener el acto administrativo que le sirva de título ejecutivo ante la Jurisdicción Laboral, no ante los jueces administrativos, porque el artículo 134 B-7, adicionado por la Ley 446 de 1998, artículo 42, sólo les otorgó competencia a éstos para conocer de los procesos ejecutivos originados en condenas impuestas por esta jurisdicción, mientras que el artículo 2 del Código Procesal del Trabajo y la Seguridad Social, modificado por el artículo 2 de la Ley 712 de 2001, le adjudica competencia general a la jurisdicción laboral ordinaria para “la ejecución de obligaciones emanadas de la relación de trabajo y del sistema de seguridad social integral que no correspondan a otra autoridad.”. También constituye título ejecutivo, cuyo pago deberá reclamarse ante la jurisdicción ordinaria, el acto por el cual la administración reconoce en favor del peticionario una suma de dinero por concepto de sanción moratoria. Aquí igualmente se trata de la simple ejecución de una acreencia laboral respecto de la cual no versa discusión alguna. […] Conviene precisar que en la acción de nulidad y restablecimiento del derecho siempre existirá un acto atacable. Los expresos de reconocimiento de las cesantías definitivas y de reconocimiento de la sanción moratoria, o los fictos frente a la petición de reconocimiento de las cesantías definitivas o frente a la petición de reconocimiento y pago de la indemnización moratoria, por lo que la acción que debe impetrarse es la de nulidad y restablecimiento del derecho. En suma, la vía procesal adecuada para discutir las cesantías y el

reconocimiento de la sanción moratoria es el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, salvo que exista certeza del derecho y de la sanción, porque, se repite, en estos eventos procede la ejecución del título complejo6. Pese a lo anterior, encuentra en la Sala que el Juzgado Primero Civil de Cereté, dentro del proceso ejecutivo «2004-00085-00», libró mandamiento de pago el 31 de marzo de 2004 a favor de la accionante, entre otros acreedores, por concepto de «prestaciones sociales» y sanción moratoria derivada de la cancelación extemporánea de cesantías de acuerdo con la Ley 244 de 1995, frente a esta última ordenó el pago de la suma de $22.782,66 «[…] diarios, desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago, como sanción Ley 244 de 6 Postura reiterada por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, a través de, entre otras, las siguientes providencias: de la sección segunda, subsección B, autos de 24 de marzo de 2011, expediente 270012331000200800114 01 (04892010), C. P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, y de 21 de abril de 2017, proceso 7600123-33-000-2015-00623-01(1053-17), así como de la subsección A, proveído de 23 de febrero de 2017, expediente 0500123-33-000-2014-01029-01(2944-15), C. P. Gabriel Valbuena Hernández; asimismo, de la sección cuarta, sentencia de 7 de diciembre de 2016, dentro de la acción de tutela 11001-03-15-000-2016-02704-00(AC), C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez.

Ramírez. 1995» (se resalta), al considerar como título ejecutivo la Resolución 580 de 10 de marzo de 2003. Al respecto, se advierte que aunque la Resolución 580 de 10 de marzo de 2003 del municipio de Cereté (Córdoba) nada dice acerca de la sanción moratoria reclamada por la demandante y, en principio, el silencio de dicho ente territorial frente al cobro efectuado el 15 de noviembre de 2012 sí definió la respectiva solicitud en los términos del artículo 83 del CPACA7, lo cierto es que el juez ejecutivo, al momento de librar el mandamiento de pago dentro del proceso «2004-00085-00», determinó que por este concepto el aludido municipio debía pagar la suma de $22.782,66 «diarios, desde el 27 de mayo de 2003 hasta el día del pago […]», de tal suerte que el período frente al cual se reclama la sanción moratoria de que trata la Ley 244 de 1995, se encuentra incluido en la orden contenida en el mencionado mandamiento, pues en este se indicó como límite la fecha en la que se efectúe el pago de la obligación, que como se advirtió acaeció el 14 de septiembre de 2012. Por último, se precisa que, aunque el proceso ejecutivo se encuentre suspendido, el saldo pendiente de pago por concepto de sanción moratoria pudo haberse reclamado en el acuerdo de restructuración de pasivos presentado por el municipio de Cereté. En ese orden de ideas, comoquiera que lo pretendido en el presente medio de control fue ordenado en el aludido proceso ejecutivo, considera la Sala que el saldo insoluto debe ser reclamado a través de este y no por vía del proceso

contencioso-administrativo, tal como lo determinó el a quo. En mérito de lo expuesto, esta Sala DISPONE 1.º Confirmar el auto de 14 de marzo de 2019, proferido por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que rechazó la demanda del epígrafe, conforme a la parte motiva. 2.º Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de 7 «Silencio negativo. Transcurridos tres (3) meses contados a partir de la presentación de una petición sin que se haya notificado decisión que la resuelva, se entenderá que esta es negativa. En los casos en que la ley señale un plazo superior a los tres (3) meses para resolver la petición sin que esta se hubiere decidido, el silencio administrativo se producirá al cabo de un (1) mes contado a partir de la fecha en que debió adoptarse la decisión. La ocurrencia del silencio administrativo negativo no eximirá de responsabilidad a las autoridades. Tampoco las excusará del deber de decidir sobre la petición inicial, salvo que el interesado haya hecho uso de los recursos contra el acto presunto, o que habiendo acudido ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo se haya notificado auto admisorio de la demanda». origen, previas las constancias y anotaciones que fueren menester. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de decisión de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente

SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS