CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-01930-01(905-04)-2006

PRIMA DE GESTION EN EL SENADO DE LA REPUBLICA - Quien aspire a su reconocimiento debe demostrar el desnivel frente a otros empleos / DESNIVEL SALARIAL EN CARGOS PUBLICOS - El Gobierno Nacional puede reconocer una prima determinada a un empleado con igual remuneración que otro Considera la demandante que la falta de pago de la prima de gestión durante todo el tiempo en que laboró para el Senado de la República viola el artículo 53 de la Constitución en cuanto considera como uno de los principios mínimos fundamentales conforme a los cuales debe expedirse el estatuto del trabajo la:“ (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.”. Aduce que, como otros empleos de inferior categoría, por virtud de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, fueron objeto de incremento superior, se viola la relación de proporcionalidad que debe existir entre los empleos para efectos de la asignación salarial, consistente en que a mayor responsabilidad mayor ingreso. La Sala desestimará este cargo puesto que la demandante no logró demostrar en qué consistió el desnivel injustificado respecto de los empleos en relación con los cuales se otorgó la denominada prima de gestión, esto es, aquellos a los que se refieren los artículos quintos de los decretos mencionados. Era necesario que la demandante, por ejemplo, adjuntara constancias salariales de los empleos citados con el propósito de demostrar que del conjunto de la remuneración devengada por quienes ocupaban los mismos se podía colegir que fueron remunerados por encima de lo que les correspondía, según la categoría del empleo ocupado por la actora. De conformidad con los

términos de la demanda, el desnivel del salario se alega, en especial, en relación con los cargos de subsecretario de comisión y jefe de sección. Este desnivel, en caso de existir, puede estar justificado en que si bien dos empleos pertenecen, en principio, al mismo grado de remuneración, nada obsta para que el Gobierno Nacional reconozca una prima determinada en favor de uno de ellos por considerar sus funciones de especial interés, merecedoras por ello, de una remuneración también especial. NOTA DE RELATORIA: Reiteración Jurisprudencial de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B del16 de febrero de 2006 Expediente 1304-2004 M.P. Jesús María Lemos Bustamante.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, Subsección “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2000-01930-01(905-04)

Actor: GABRIEL ARTURO PARRA CIFUENTES

Demandado: SENADO DE LA REPUBLICA Autoridades Nacionales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” de fecha 21 de noviembre de 2003 mediante la cual se negó la excepción propuesta por la parte demandada y se denegaron las pretensiones de la demanda.

ANTECEDENTES

GABRIEL ARTURO PARRA CIFUENTES acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se contempla en el artículo 85 del C.C.A. y solicita se declare la nulidad del acto administrativo de fecha 18 de febrero de 1999 por medio del cual se negó el reajuste de la asignación básica. Como consecuencia de lo anterior, depreca a título de restablecimiento del derecho, se imparta la orden de reajuste de la asignación básica efectuando de manera correcta la aplicación de los Decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, y que se le paguen las diferencias dejadas de satisfacer como consecuencia de la incorrecta aplicación de los decretos anteriores, desde enero de 1997 hasta la fecha, más los intereses de mora y la indexación correspondiente. Las anteriores pretensiones fueron sustentadas en los siguientes hechos: Se indica que el Gobierno Nacional, mediante los Decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, fijó la escala salarial de los funcionarios del Congreso de la República en desarrollo de la Ley 4ª de 1992, señalando las diferencias porcentuales entre las asignaciones básicas de los cargos de los diversos niveles. En los decretos anteriores se reconoció una prima de gestión, pagadera de manera mensual a los Subsecretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones, los Jefes de Sección de la Relatoría y Sección de Grabación de las dos Corporaciones y al Jefe de la Sección de Leyes del Senado de la República, la que se ha venido pagando oportunamente.

La prima implicó un incremento de la asignación básica de los referidos cargos que superó las asignaciones de los funcionarios de rango superior. La anterior distorsión de los correctos niveles de remuneración, se produjo a pesar de que los funcionarios de mayor jerarquía se ven obligados a acreditar un mayor nivel de preparación y tienen asignadas responsabilidades funcionales superiores. El actor, el 4 de noviembre de 1999, solicitó a la Dirección General Administrativa del Senado de la República, el reajuste de la asignación básica en orden a restablecer la diferencia salarial fijada en los decretos señalados; el pago de las diferencias dejadas de satisfacer desde enero de 1997 hasta la fecha; la indexación de las referidas sumas y la correspondiente liquidación de intereses moratorios. Su petición fue respondida negativamente por medio de acto administrativo del 18 de noviembre de 1999, por considerar el Senado de la República que se dio cumplimiento estricto a una disposición legal vigente, aún cuando se pone en evidencia que se comparten los argumentos del peticionario. LAS NORMAS VIOLADAS De la Constitución Política, los artículos 13, 25 y 53. Del Decreto 1042 de 1978, el artículo 42. Decreto 58 de 1997. Decreto 72 de 1998. Decreto 64 de 1999. En el escrito de corrección de la demanda visto a los folios 20 a 26, se indica que la prima de gestión fue asignada como retribución por servicios y reconocida periódicamente, motivo por el cual se desprende necesariamente que constituye factor salarial, y se expresa que los Decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de

1999, señalaron una escala de asignaciones básicas para los empleados del Senado bajo los siguientes parámetros:  “Atribuyendo ciertos grados a los diversos cargos de la entidad.  Cuantificando la asignación básica que debería corresponder a cada grado.  Y fijando las diferencias porcentuales existentes entre las asignaciones correspondientes a los diversos grados (Diferenciación que se puede colegir con claridad, una vez examinadas las normas en cuestión)”. Se advierte que los referidos actos administrativos, en una disposición posterior, incrementaron mediante la atribución de una prima de gestión mensual, la asignación de algunos Jefes de Sección, quienes se encuentran indistintamente en los Grados 07 y 09 pareciendo haber excepcionado, respecto de los aludidos cargos, la regla general de asignaciones consagrada en sus artículos primeros. Esto conllevó en la práctica al quebrantamiento de la relación porcentual entre las diversas asignaciones en el Senado y consiguió situaciones inaceptables tales como que al titular de un cargo de menor jerarquía, a quien por ende corresponden funciones de menor envergadura que a sus superiores y al que por razones obvias seguramente le son exigidas calidades inferiores para acceder al mismo, le sea atribuida una asignación básica superior a la de aquellos. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” mediante sentencia de fecha 21 de diciembre de 2003 denegó la excepción propuesta por la parte demandada y denegó las pretensiones de la demanda. En sustento de la decisión, se indica que si bien es cierto la C.P. de 1991

establece tanto en el preámbulo como en sus artículos 1, 2, 13, 25 y 53 una protección especial para los trabajadores y que debe conservarse el poder adquisitivo de sus salarios en igualdad de condiciones con empleados o trabajadores que desempeñan iguales labores, en el caso de los empleados públicos como el actor, la competencia para establecer el aumento salarial, no correspondía al Senado de la República sino al Gobierno Nacional. En ese orden, se expresa que ningún fundamento jurídico tiene la pretensión del actor tendiente a lograr que el Senado de la República desatienda lo dispuesto en los Decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999 y le asigne la prima de gestión toda vez que el empleo de Jefe de Sección de Selección y Capacitación de Personal que ocupa el actor, no fue beneficiado por el Gobierno con el reconocimiento de la mencionada prima, máxime porque el Senado de la República no tenía la competencia para interpretar los decretos en la forma solicitada. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor impugnó la decisión anterior con los siguientes argumentos (Fls.121 a 123): Disiente de la opinión según la cual el administrador público no tiene facultades interpretativas y al respecto, se indica que el ejercicio hermenéutico es parte esencial de su función y debe cumplirlo en procura de salvaguardar la ley y los principios constitucionales debiendo velar por el cumplimiento de los fines esenciales del Estado y la prevalencia de la Constitución Política en caso de incompatibilidad frente a cualquier otra norma jurídica. Se decidirá la controversia previas las siguientes,

CONSIDERACIONES DE LA SALA

El problema jurídico por resolver Corresponde decidir la legalidad del acto administrativo del 18 de noviembre de 1999, por el cual el Director General Administrativo del Senado de la República le negó al actor el reajuste de la asignación básica, la indexación y el pago de los intereses, en relación con el reclamo de una prima de gestión. Análisis de la Sala El demandante fue nombrado mediante Resolución Nro. 088 del 28 de febrero de 1992 como Jefe de la Sección de Personal (fl 55 a 56), y según constancia vista al folio 57, ocupa dicha función desde el 12 de marzo de 1992 y hasta la fecha de la certificación (30 de agosto de 2002) registrando un sueldo básico de $1.846.041; prima técnica de $923.401,37 (50%) y prima de antigüedad por valor de $923.020,50 (50%). El Director General Administrativo del Senado de la República, mediante escrito del 18 de noviembre de 1999, le negó el reajuste de la asignación básica, indexación e intereses, reclamo efectuado con base en el reconocimiento de una prima de gestión a la que tendría derecho (Fls. 2 y 3). La Sala observa que la controversia que ahora se decide, es del mismo contenido a la resuelta en otras oportunidades en las cuales se ha examinado que cuando los empleos no se indican expresamente como beneficiarios de la prima de gestión, como es el caso, su reconocimiento no es procedente. En lo pertinente, sobre el particular, se ha dicho1: “….Según se aprecia en el texto del artículo 5 de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, la prima de gestión fue

establecida para unos determinados empleos del Congreso de la República, entre los cuales no figura el ocupado por la demandante, Asesor II Ley Quinta del Senado de la República: “Artículo 5 del Decreto 58 de 1997. a partir del 1 de enero de 1997, los Secretarios Generales de ambas Corporaciones tendrán derecho a percibir una prima mensual de gestión, equivalente a quinientos doce mil quinientos un pesos ($512.500) mcte. Para los Subsecretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y los Secretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones, la prima mensual de gestión será equivalente a cuatrocientos diecinueve mil trescientos diecinueve pesos (419.319) mcte. Para los jefes de Sección de la Relatoría y Sección de Grabación de las dos Corporaciones y el Jefe de Sección de 1 Sentencia de fecha 16 de febrero de 2006, Referencia Expediente Nro. 25000232500020000197801, Número Interno: 1304-2004, actor: Margarita María Velandia Sierra, autoridades nacionales, C.P: Dr: Jesús María Lemos Bustamante, Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Leyes del Senado de la República, la prima mensual de gestión será equivalente a cuatrocientos mil pesos ($400.000) mcte. Para los Subsecretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones, la prima mensual de gestión será equivalente a trescientos noventa y un mil quinientos setenta y cinco pesos ($391.575) mcte.

Parágrafo. En ningún caso la prima de gestión de que trata el presente Decreto constituirá factor salarial, para ningún efecto legal.”. Como el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso de la República es el que determine el Gobierno Nacional en el marco de la Ley 4 de 1992, y en las disposiciones que lo fijan no se contempla la prima de gestión para el cargo de Asesor II Ley Quinta del Senado de la República, la demandante carece de fundamento jurídico para reclamar tal remuneración. El artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, preceptúa: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno

para los siguientes efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.”. (...)” Por su parte, la Ley 4 de 1992 reiteró, en su artículo 1, la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En este orden de ideas, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por la demandante, con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, vigentes para la época de fijación de la escala

salarial, no hizo nada distinto que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. Ahora bien cuando el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 señala unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos, a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, pretende establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia, cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos, así como de la marcha general de la economía cuya responsabilidad pesa en muy buena medida sobre el Gobierno Nacional. Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. Esta facultad compartida se justifica por el carácter dinámico de la economía, que reclama una capacidad de respuesta pronta, y por la necesidad de tomar en consideración elementos de conveniencia y oportunidad, propios de la actividad que despliega el Ejecutivo en dicho campo. El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial, criterios establecidos en el mentado artículo 2 de la Ley 4 de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse

al marco general de la política macroeconómica (literal h) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (literal i), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas. Considera la demandante que la falta de pago de la prima de gestión durante todo el tiempo en que laboró para el Senado de la República viola el artículo 53 de la Constitución en cuanto considera como uno de los principios mínimos fundamentales conforme a los cuales debe expedirse el estatuto del trabajo la: “ (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.”. Aduce que, como otros empleos de inferior categoría, por virtud de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, fueron objeto de incremento superior, se viola la relación de proporcionalidad que debe existir entre los empleos para efectos de la asignación salarial, consistente en que a mayor responsabilidad mayor ingreso. La Sala desestimará este cargo puesto que la demandante no logró demostrar en qué consistió el desnivel injustificado respecto de los empleos en relación con los cuales se otorgó la denominada prima de gestión, esto es, aquellos a los que se refieren los artículos quintos de los decretos mencionados, a saber, los de secretarios y subsecretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, secretarios y subsecretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes de ambas corporaciones y jefes de Sección de la Relatoría y

Sección de Grabación de las dos corporaciones y Jefe de Sección de Leyes del Senado de la República, empleos en relación con los cuales se estaría produciendo un desnivel en contra suya. Era necesario que la demandante, por ejemplo, adjuntara constancias salariales de los empleos citados con el propósito de demostrar que del conjunto de la remuneración devengada por quienes ocupaban los mismos se podía colegir que fueron remunerados por encima de lo que les correspondía, según la categoría del empleo ocupado por la actora. De conformidad con los términos de la demanda, el desnivel del salario se alega, en especial, en relación con los cargos de subsecretario de comisión y jefe de sección. Este desnivel, en caso de existir, puede estar justificado en que si bien dos empleos pertenecen, en principio, al mismo grado de remuneración, nada obsta para que el Gobierno Nacional reconozca una prima determinada en favor de uno de ellos por considerar sus funciones de especial interés, merecedoras por ello, de una remuneración también especial. En el presente caso no nos encontramos frente a tal circunstancia pues al empleo de Asesor II Ley Quinta, se entiende, le corresponden atribuciones diferentes a las de los subsecretarios de comisión y jefes de sección y, por lo tanto, las diferencias en la remuneración mensual que pudieran existir tendrían una justificación frente a la ley. De otro lado, alega la recurrente que, según el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios y como en los parágrafos de los

artículos quintos de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999 se dice que en ningún caso la prima de gestión constituye factor salarial para ningún efecto legal, se viola la legalidad. Precisa la Sala, en primer término, que el Decreto 1042 de 1978 no es aplicable al sublite puesto que se refiere a los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, esto es, a empleos distintos del que es objeto de la presente controversia. Con todo, debe destacarse que las normas que establecen la prima de gestión, sin carácter salarial, para algunos empleos del Congreso de la República fueron expedidas con base en las facultades que le confirió la Ley 4 de 1992 al Gobierno Nacional con el fin de fijar la escala salarial para dichos empleos, es decir, se produjeron con base en facultades legales que tienen manifiesto fundamento constitucional, artículo 150, numeral 19, literal e. Del mismo modo se observa cómo la propia Ley 4 de 1992 estableció en el artículo 14 una prima, sin carácter salarial, para ciertos empleos de la Rama Judicial, lo cual indica que tal modalidad de factor de remuneración no es extraña a nuestro sistema jurídico y hace parte del papel de determinación del régimen salarial y prestacional, que compete al Gobierno Nacional…” Por las razones expuestas, la Sala confirmará lo decidido por el a quo. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en

nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” de fecha 21 de noviembre de 2003 mediante la cual se negó la excepción propuesta por la parte demandada y se denegaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por GABRIEL

ARTURO PARRA CIFUENTES.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CÚMPLASE Y DEVUÉLVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria

Radicación: Expediente No: 25000232500020000193001

Referencia: No. 0905-2004

Demandante: GABRIEL ARTURO PARRA CIFUENTES

Autoridades Nacionales