CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-01978-01(1304-04)-2006

PRIMA DE GESTION – En el Congreso de la República fue establecida para determinados empleos / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL PARA EL CONGRESO – Es el que determine el Gobierno Nacional en el marco de la ley 4ª de 1992 / EMPLEADO DEL SENADO DE LA REPUBLICA – El cargo de Jefe de Sección de Contabilidad no gozaba de la Prima de Gestión Según se aprecia en el texto del artículo 5 de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, la prima de gestión fue establecida para unos determinados empleos del Congreso de la República, entre los cuales no figura el ocupado por la demandante, Jefe de Sección de la dependencia de Sección de Contabilidad del Senado de la República. Como el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso de la República es el que determine el Gobierno Nacional en el marco de la Ley 4 de 1992, y en las disposiciones que lo fijan no se contempla la prima de gestión para el cargo de Jefe de Sección de la dependencia Sección de Contabilidad del Senado de la República, la demandante carece de fundamento jurídico para reclamar tal remuneración. SENADO DE LA REPUBLICA – Los pagos salariales que efectúa son fijados por el Gobierno Nacional dentro del marco de la ley 4ª de 1992 / GOBIERNO NACIONAL – Tiene un margen de apreciación para armonizar los elementos e intereses en la determinación salarial / LEY MARCO LABORAL – Establece concurrencia de facultades entre el Legislador y el Ejecutivo En este orden de ideas, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello

cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por la demandante con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, vigentes para la época de fijación de la escala salarial, no hizo nada distinto que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. Ahora bien cuando el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 señala unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, pretende establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia, cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa en muy buena medida sobre el Gobierno Nacional. Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial, criterios establecidos en el mentado artículo 2 de la Ley 4 de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse al marco

general de la política macroeconómica (literal h) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (literal i), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas. DESNIVEL SALARIAL DE EMPLEADOS DEL SENADO – Debe demostrarse en relación con quienes se les reconoce la Prima de Gestión / DESNIVEL SALARIAL EN ESTIDADES PUBLICAS – Puede estar justificado cuando las funciones de algunos cargos tienen un especial interés Aduce que, como otros empleos de inferior categoría, por virtud de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, fueron objeto de incremento superior, se viola la relación de proporcionalidad que debe existir entre los empleos para efectos de la asignación salarial, consistente en que a mayor responsabilidad mayor ingreso. La Sala desestimará este cargo puesto que la demandante no logró demostrar en qué consistió el desnivel injustificado respecto de los empleos en relación con los cuales se otorgó la denominada prima de gestión, esto es, aquellos a los que se refieren los artículos quintos de los decretos mencionados. Era necesario que la demandante, por ejemplo, adjuntara constancias salariales de los empleos citados con el propósito de demostrar que del conjunto de la remuneración devengada por quienes ocupaban los mismos se podía colegir que fueron remunerados por encima de lo que les correspondía, según la categoría del empleo ocupado por la actora. De conformidad con los términos de la demanda el desnivel del salario se alega, en especial, en relación con el cargo de

subsecretario de comisión. Este desnivel, en caso de existir, puede estar justificado en que si bien dos empleos pertenecen, en principio, al mismo grado de remuneración, nada obsta para que el Gobierno Nacional reconozca una prima determinada a favor de uno de ellos por considerar sus funciones de especial interés, merecedoras, por ello, de una remuneración también especial. En el presente no nos encontramos frente a tal circunstancia pues, se entiende, el empleo de Jefe de Sección de la dependencia Sección de Contabilidad tiene atribuciones diferentes de los jefes de sección de Relatoría, Grabación y Leyes por tratarse de oficios distintos y, por lo tanto, las diferencias en la remuneración mensual que pudieren existir tendrían una justificación frente a la ley.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., dieciséis (16) de febrero de dos mil seis (2006).- Radicación número: 25000-23-25-000-2000-01978-01 (1304-04)

Actor: MARGARITA MARIA VELANDIA SIERRA

Demandado: SENADO DE LA REPUBLICA AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 9 de diciembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda formulada por Margarita María Velandia Sierra contra la Nación, Senado de la República.

1. La demanda

Margarita María Velandia Sierra, mediante apoderado, interpuso el 21 de marzo de 2000, acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo del 18 de noviembre de 1999, por el cual el Director General Administrativo del Senado de la República le negó el reajuste de la asignación básica, indexación e intereses (Fls. 4 a 9). Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene el reajuste de su asignación básica, aplicando de manera correcta los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, y se le paguen las diferencias dejadas de satisfacer como consecuencia de la incorrecta aplicación de los decretos anteriores, desde enero de 1997 hasta la fecha, más los intereses de mora y la indexación correspondiente. Las anteriores pretensiones fueron sustentadas en los siguientes hechos: El Gobierno Nacional, mediante los Decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, fijó la escala salarial de los funcionarios del Congreso de la República, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, señalando las diferencias porcentuales entre las asignaciones básicas de los cargos de los diversos niveles. En los decretos anteriores se reconoció una prima de gestión, pagadera de manera mensual, a los Subsecretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones, los Jefes de Sección de la Relatoría y Sección de Grabación de las dos Corporaciones y al Jefe de la Sección de Leyes del Senado de la República, la que se les ha venido pagando

oportunamente. La prima implicó un incremento de la asignación básica de los referidos cargos, que superó las asignaciones de los funcionarios de rango superior. La anterior distorsión de los correctos niveles de remuneración se produjo a pesar de que los funcionarios de mayor jerarquía se ven obligados a acreditar un mayor nivel de preparación y tienen asignadas responsabilidades funcionales superiores. La actora, el 4 de noviembre de 1999, solicitó a la Dirección General Administrativa del Senado de la República, el reajuste de la asignación básica en orden a restablecer la diferencia salarial fijada en los decretos señalados, el pago de las diferencias dejadas de satisfacer desde enero de 1997 hasta la fecha, la indexación de las referidas sumas y la correspondiente liquidación de intereses moratorios. Su petición fue respondida negativamente, por medio de acto administrativo del 18 de noviembre de 1999, por considerar el Senado de la República que se dio cumplimiento estricto a una disposición legal vigente, aun cuando se pone en evidencia que comparte los argumentos de la peticionaria.

2. Las normas violadas De la Constitución Política, los artículos 13, 25 y 53.

Del Decreto 1042 de 1978, el artículo 42. Decreto 58 de 1997. Decreto 72 de 1998. Decreto 64 de 1999.

3. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia del 9 de diciembre de 2003, negó las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 67 a 75): La excepción propuesta por la entidad demandada, consistente en la “inepta

demanda por falta de requisitos formales”, no está llamada a prosperar ya que la parte actora sí explicó en el libelo las razones que fundamentan su solicitud de nulidad. La Ley 4 de 1992, proferida por el Congreso de la República, le estableció los parámetros al Gobierno Nacional, a la vez que concretó su función para determinar o fijar el régimen salarial de los empleados públicos cada año, por lo tanto no es el Senado de la República, a través de su Dirección General Administrativa o de su Mesa Directiva ni a través de ninguno de sus integrantes, el responsable de haber determinado o fijado el nivel salarial de la actora a partir del año 1997 y los años subsiguientes, por eso la actora no puede pretender que se le incluya la prima de gestión, como parte de su salario, pues los decretos del Gobierno Nacional no indicaron que dicho cargo sería remunerado con la prima mencionada. La competencia para establecer los aumentos anuales y los factores salariales que conforman los ingresos de los empleados públicos no le corresponde al Senado de la República sino al Gobierno Nacional. Por lo anterior el Congreso de la República, en ejercicio de las facultades que se le han otorgado, profirió la Ley 4 de 1992, estatuto orgánico, que contiene pautas generales y determina los criterios y objetivos en las materias ya señaladas, la cual establece que es el Gobierno Nacional el que tiene la facultad de fijar el régimen salarial y prestacional de todos los servidores públicos allí enumerados, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en la ley, sin desmejorar los salarios ni las prestaciones sociales y con el deber de modificar

cada año el sistema salarial aumentando las remuneraciones de los empleados. No tiene fundamento jurídico afirmar que el Senado de la República desatendió lo dispuesto por los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999 por lo que debe asignársele la prima de gestión, cuando su empleo de Jefe de Sección, en la dependencia de Sección de Contabilidad, no fue beneficiado con tal prima por decisión del Gobierno Nacional. El Senado de la República no tenía la facultad de interpretar los decretos en la forma como lo pretende la actora sino, simplemente, aplicarlos y observarlos procediendo a pagar la prima de gestión solamente en aquellos cargos determinados por el Gobierno Nacional. De las pruebas aportadas al proceso no se infiere que la entidad demandada hubiese incumplido la obligación de concretarle a la actora los aumentos anuales en el porcentaje y en la forma ordenados por el Gobierno Nacional. Por el contrario, la parte demandada afirma que ha cumplido con lo ordenado cada año, lo cual quedó plenamente probado. La actora ha debido demostrar, a través del estudio comparativo con los decretos del Gobierno Nacional, que estos se violaron en su caso, en la medida que no se cumplió con aumentarle su salario anual, desde el año 1997, en la proporción y forma ordenados por el Gobierno Nacional. Una de las pretensiones principales consiste en ordenar que se incluya en la asignación básica la prima de gestión, y la otra que a la prima de gestión se le de el carácter de factor salarial, lo cual resultaría válido en el evento en que se le estuviera pagando dicha prima pero en este caso, en que ni siquiera se le

determinó como beneficiaria de la misma, resulta también lógico, por sustracción de materia, negar tal pretensión.

4. El recurso de apelación La actora impugnó la decisión anterior con los siguientes argumentos (Fls.85 a 87): Disiente de la opinión según la cual el administrador público no tiene facultades interpretativas ya que el ejercicio hermenéutico es parte esencial de su función y debe cumplirlo en procura de salvaguardar la ley y los principios constitucionales, debiendo velar por el cumplimiento de los fines esenciales del estado y la prevalencia de la Constitución Política, en caso de incompatibilidad frente a cualquier otra norma jurídica.

Debe accederse a las pretensiones porque según la preceptiva constitucional los trabajadores que desempeñen iguales labores deben tener una remuneración salarial semejante, así lo disponen el derecho al trabajo y los derechos a la equidad (sic), la igualdad y la no discriminación.

5. Consideraciones de la Sala 5.1. El problema jurídico por resolver Corresponde al Consejo de Estado decidir sobre la legalidad del acto administrativo del 18 de noviembre de 1999, por el cual el Director General Administrativo del Senado de la República le negó el reajuste de la asignación básica, la indexación y el pago de los intereses, a la demandante, Margarita María Velandia Sierra, en relación con el reconocimiento de una prima de gestión. 5.2. Análisis de la Sala La demandante fue nombrada por Resolución No. 479 del 17 de julio de 1992 como Jefe de Sección de la dependencia Sección de Contabilidad, grado 09, con una asignación básica de $500.000.oo. La actora tomó posesión del empleo el 30

de julio de 1992, según Acta No. 035 (Fls. 34 a 36). Según constancia de 5 de septiembre de 2001, la actora se desempeñaba como Jefe de Sección 441009 de la dependencia Sección de Contabilidad, con una asignación básica de $1’689.358.oo y una prima técnica de $844.678.65.oo, según constancia de servicios e ingresos de la Sección de Registro y Control del Senado de la República (Fl. 31). El Director General Administrativo del H. Senado de la República, mediante escrito del 18 de noviembre de 1999, le negó a la actora el reajuste de la asignación básica, indexación e intereses, reclamado con base en el reconocimiento de una prima de gestión a la que tendría derecho (Fls. 2 y 3). Según se aprecia en el texto del artículo 5 de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, la prima de gestión fue establecida para unos determinados empleos del Congreso de la República, entre los cuales no figura el ocupado por la demandante, Jefe de Sección de la dependencia de Sección de Contabilidad del Senado de la República: “Artículo 5 del Decreto 58 de 1997. a partir del 1 de enero de 1997, los Secretarios Generales de ambas Corporaciones tendrán derecho a percibir una prima mensual de gestión, equivalente a quinientos doce mil quinientos un pesos ($512.500) mcte. Para los Subsecretarios Generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes y los Secretarios de las

Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones, la prima mensual de gestión será equivalente a cuatrocientos diecinueve mil trescientos diecinueve pesos (419.319) mcte. Para los jefes de Sección de la Relatoría y Sección de Grabación de las dos Corporaciones y el Jefe de Sección de Leyes del Senado de la República, la prima mensual de gestión será equivalente a cuatrocientos mil pesos ($400.000) mcte. Para los Subsecretarios de las Comisiones Constitucionales y Legales Permanentes de ambas Corporaciones, la prima mensual de gestión será equivalente a trescientos noventa y un mil quinientos setenta y cinco pesos ($391.575) mcte. Parágrafo. En ningún caso la prima de gestión de que trata el presente Decreto constituirá factor salarial, para ningún efecto legal.”. Como el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso de la República es el que determine el Gobierno Nacional en el marco de la Ley 4 de 1992, y en las disposiciones que lo fijan no se contempla la prima de gestión para el cargo de Jefe de Sección de la dependencia Sección de Contabilidad del Senado de la República, la demandante carece de fundamento jurídico para reclamar tal remuneración. El artículo 150, numeral 19, literal e), de la Constitución, preceptúa: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los

siguientes efectos:

(...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.”. (...)” Por su parte, la Ley 4 de 1992 reiteró, en su artículo 1, la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En este orden de ideas, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por la demandante con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, vigentes para la época de fijación de la escala salarial, no hizo nada distinto que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. Ahora bien cuando el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 señala unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, pretende establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia, cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa en muy buena

medida sobre el Gobierno Nacional. Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución, que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. Esta facultad compartida se justifica por el carácter dinámico de la economía, que reclama una capacidad de respuesta pronta, y por la necesidad de tomar en consideración elementos de conveniencia y oportunidad, propios de la actividad que despliega el Ejecutivo en dicho campo. El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial, criterios establecidos en el mentado artículo 2 de la Ley 4 de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse al marco general de la política macroeconómica (literal h) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (literal i), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas. Considera la demandante que la falta de pago de la prima de gestión durante todo el tiempo en que laboró para el Senado de la República viola el artículo 53 de la Constitución en cuanto considera como uno de los principios mínimos fundamentales conforme a los cuales debe expedirse el estatuto del trabajo la: “ (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.”. Aduce que, como otros empleos de inferior categoría, por virtud de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999, fueron objeto de incremento superior, se

viola la relación de proporcionalidad que debe existir entre los empleos para efectos de la asignación salarial, consistente en que a mayor responsabilidad mayor ingreso. La Sala desestimará este cargo puesto que la demandante no logró demostrar en qué consistió el desnivel injustificado respecto de los empleos en relación con los cuales se otorgó la denominada prima de gestión, esto es, aquellos a los que se refieren los artículos quintos de los decretos mencionados, a saber, los de secretarios y subsecretarios generales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, secretarios y subsecretarios de las comisiones constitucionales y legales permanentes de ambas corporaciones y jefes de Sección de la Relatoría y Sección de Grabación de las dos corporaciones y Jefe de Sección de Leyes del Senado de la República, empleos en relación con los cuales se estaría produciendo un desnivel en contra suya. Era necesario que la demandante, por ejemplo, adjuntara constancias salariales de los empleos citados con el propósito de demostrar que del conjunto de la remuneración devengada por quienes ocupaban los mismos se podía colegir que fueron remunerados por encima de lo que les correspondía, según la categoría del empleo ocupado por la actora. De conformidad con los términos de la demanda el desnivel del salario se alega, en especial, en relación con el cargo de subsecretario de comisión. Este desnivel, en caso de existir, puede estar justificado en que si bien dos empleos pertenecen, en principio, al mismo grado de remuneración, nada obsta para que el Gobierno Nacional reconozca una prima determinada a favor de uno de ellos por considerar sus funciones de especial

interés, merecedoras, por ello, de una remuneración también especial. En el presente no nos encontramos frente a tal circunstancia pues, se entiende, el empleo de Jefe de Sección de la dependencia Sección de Contabilidad tiene atribuciones diferentes de los jefes de sección de Relatoría, Grabación y Leyes por tratarse de oficios distintos y, por lo tanto, las diferencias en la remuneración mensual que pudieren existir tendrían una justificación frente a la ley. De otro lado, alega la recurrente que, según el artículo 42 del Decreto 1042 de 1978, constituyen salario todas las sumas que habitual y periódicamente recibe el empleado como retribución por sus servicios y como en los parágrafos de los artículos quintos de los decretos 58 de 1997, 72 de 1998 y 64 de 1999 se dice que en ningún caso la prima de gestión constituye factor salarial para ningún efecto legal, se viola la legalidad. Precisa la Sala, en primer término, que el Decreto 1042 de 1978 no es aplicable al sublite puesto que se refiere a los empleos de los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y unidades administrativas especiales del orden nacional, esto es, a empleos distintos del que es objeto de la presente controversia. Con todo, debe destacarse que las normas que establecen la prima de gestión, sin carácter salarial, para algunos empleos del Congreso de la República fueron expedidas con base en las facultades que le confirió la Ley 4 de 1992 al Gobierno Nacional con el fin de fijar la escala salarial para dichos empleos, es decir, se produjeron con base en facultades legales que

tienen manifiesto fundamento constitucional, artículo 150, numeral 19, literal e. Del mismo modo se observa cómo la propia Ley 4 de 1992 estableció en el artículo 14 una prima, sin carácter salarial, para ciertos empleos de la Rama Judicial, lo cual indica que tal modalidad de factor de remuneración no es extraña a nuestro sistema jurídico y hace parte del papel de determinación del régimen salarial y prestacional que compete al Gobierno Nacional. Por las razones expuestas la Sala confirmará lo decidido por el a quo.

5. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 9 de diciembre de 2003 del Tribunal Administrativo del Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por MARGARITA MARIA VELANDIA SIERRA, identificada con cédula de ciudadanía No.41’627.610 de Bogotá, Cundinamarca,

contra la Nación, SENADO DE LA REPUBLICA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE