CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-02940-01(6174-05)-2007

PENSION GRACIA – Beneficiarios / PENSION GRACIA – No reconocimiento por mala conducta / ABANDONO DEL CARGO - No es causal de mala conducta De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. La entidad demandada negó a la actora el derecho a la pensión gracia por no acreditar la buena conducta que exige la Ley 114 de 1913, pues su nombramiento fue declarado insubsistente por abandono de cargo. Según la entidad demandada la falta de la actora es una causal de mala conducta contemplada en el literal f) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979. Debe advertirse que si bien el numeral 4° de la Ley 114 de 1913 exige que el docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable, pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional buena conducta, se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable de menor entidad para negarle la prestación. Teniendo en cuenta

que la declaratoria de insubsistencia por abandono de cargo se produjo en 1965, no puede entenderse que esa sola falta se prolongue en el tiempo de manera indefinida afectando los años de servicio posteriores, que, en el caso de la actora superan los 15. La actora tiene, entonces, derecho a la pensión gracia que solicita, por cuanto laboró por más de 20 años en planteles del orden departamental, al momento de hacer la petición contaba con la edad requerida para ello y observó buena conducta.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: BERTHA LUCIA RAMIREZ DE PAEZ

Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2000-02940-01(6174-05)

Actor: MARIA NINFA PALACIO OCAÑO

Demandado: CAJA NACIOAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la demandada contra la sentencia de 13 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las súplicas de la demanda incoada por MARIA NINFA PALACIO OCAÑO, contra la Caja Nacional de

Previsión Social. LA DEMANDA Estuvo orientada a obtener la nulidad de las Resoluciones Números 010658 de 6 de mayo de 1998, proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social, que negó la Pensión de

Jubilación de la actora; 028630 de 19 de noviembre de 1998 proferida por la misma dependencia que desató el recurso de reposición confirmando el Acto Administrativo; y 004328 de 18 de noviembre de 1999 expedida por el Gerente General de CAJANAL que resolvió el recurso de apelación. Como consecuencia de lo anterior solicitó condenar a la entidad demandada a reconocerle y pagarle Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación desde que adquirió su status de pensionada, teniendo en cuenta todos los factores salariales acreditados y certificados. La entidad demandada está obligada a hacer los reajustes de pensión en los términos de la Ley 71 de 1988, dando aplicación a los artículos 177 y 178 del C.C.A., dando cumplimiento a la sentencia según lo establece el artículo 176 ibidem. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: La demandante prestó sus servicios por mas de 20 años como Educadora Oficial en los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca, siendo este último su mas reciente lugar de trabajo, y tiene mas de 50 años de edad. Por cumplir con los requisitos de la Ley 114 de 1913, solicitó ante CAJANAL el reconocimiento y pago de la Pensión Gracia. Mediante Resolución No. 10658 de 6 de mayo de 1998, la entidad demandada negó la petición de reconocimiento argumentando que la actora no laboró 20 años al servicio del Estado. Contra el Acto Administrativo se interpusieron los recursos procedentes que fueron

desatados confirmando la Resolución que negó el derecho. NORMAS VIOLADAS Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 2, 4, 5, 6, 13, 23, 25, 46, 48, 53, 58 y 336; Ley 39 de 1903, artículos 3, 4 y 13; Ley 153 de 1887 artículo 2, Ley 114 de 1913, artículos 1, 2, 3 y 4; Ley 37 de 1933, artículo 3; Ley 91 de 1989, artículo 15; Ley 4 de 1992, artículo 2; Ley 60 de 1993, artículo 6; Ley 115 de 1994, artículo 115. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo del Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda(Fl 106 a 124). Después de hacer un estudio acerca de la Pensión Gracia y los requisitos legales para acceder a ella, encontró que la demandante cumplió con los requisitos de edad y tiempo de servicio pero analizó si la declaratoria de insubsistencia por abandono de cargo proferida en 1965 constituía o no causal de mala conducta para lo cual transcribió una sentencia del Consejo de Estado en la que se concluyó: “En los casos en que se solicita la pensión gracia se trata es de evaluar si a través de la prestación de sus servicios como educador, el beneficiario observó un comportamiento negativo frente al medio escolar.” La mala conducta es aquella que reviste cierta permanencia a lo largo de la carrera docente de tal manera que permita concluir que el comportamiento fue persistentemente inadecuado. La insubsistencia por no escalafonarse dentro del plazo señalado, no se adecua a

las causales establecidas en el Estatuto Docente (artículos 46 y 47 Decreto 2277 de 1979) ni reviste permanencia en la carrera docente, pues fue nuevamente vinculada como docente de primaria desde el 26 de septiembre de 1985 hasta el 14 de mayo de 1997 en el Municipio de Yacopí, Cundinamarca. Este hecho se considera como un incumplimiento de los deberes como docente y no una causal de mala conducta. La demandante efectivamente cumplió con los requisitos señalados en la Ley 114 de 1913 para obtener la Pensión Gracia, por lo que accedió a las súplicas de la demanda. EL RECURSO La parte accionada interpuso recurso de apelación (Fls. 125 a 126). Manifestó su inconformidad diciendo que cuando la ley establece como requisito para acceder al reconocimiento de la pensión gracia tener buena conducta, quiere significar que es durante todo el ejercicio de la docencia sin determinar período alguno. En ese orden de ideas, el abandono del cargo, consagrado como causal de mala conducta, es una desobediencia en materia de educación pública. Como la demandante incumplió con sus deberes y transgredió las prohibiciones, incurrió en la causal de mala conducta prevista en el literal f) del artículo 46 del Decreto 2277de 1979, por lo que no tiene derecho a la pensión gracia. Además de lo anterior, el Decreto 2400 de 1968, artículos 6 y 8, señala las prohibición de abandonar o suspender sus labores y de realizar durante la jornada de trabajo labores diferentes a las relacionadas con las funciones asignadas. CONSIDERACIONES Problema jurídico

Debe la Sala determinar si la señora MARIA NINFA PALACIO OCAÑO tiene derecho a que Cajanal le reconozca, liquide y pague una Pensión Gracia teniendo en cuenta todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios, en aplicación del régimen especial consagrado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Actos acusados Resolución No. 010658 de 6 de mayo de 1998 (fl. 2), proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de Cajanal, que negó el reconocimiento de la pensión gracia de jubilación a la demandante. Resolución No. 028630 de 19 de noviembre de 1998 (Fl. 4), que resolvió en forma negativa el recurso de reposición interpuesto contra la decisión anterior. Resolución No. 004328 de 28 de noviembre de 1999 (Fl. 7), proferida por el Gerente General de Cajanal, que desató el recurso de apelación confirmando la negativa de reconocimiento. De lo probado en el proceso A través de la Resolución No. 010658 de 6 de mayo de 1998 (Fl. 2), la Subdirección General de Prestaciones Económicas de CAJANAL le negó la solicitud de pensión de jubilación por no cumplir con el requisito de veinte años al servicio del Estado, desestimó el tiempo de servicio en el Departamento de Boyacá por no haber aportado, después de ser requerida para ello, original o fotocopia autenticada del certificado de tiempo de servicio. Según certificación expedida por la Secretaría de Educación Pública de Boyacá la Demandante estuvo vinculada al Departamento desde el 11 de mayo de 1965

hasta el 10 de septiembre de 1984, en forma interrumpida, para un total de 9 años, 8 meses y 15 días (Fl. 65). El Jefe de la División de Desarrollo de Personal Docente de la Secretaría de Educación de Cundinamarca certificó que la demandante se vinculó al Municipio de Yacopí (Cundinamarca) desde el 26 de septiembre de 1985 hasta el 14 de mayo de 1997, desempeñando el cargo de Maestra de Primaria con un tiempo de servicio de 11 años, 7 meses y 19 días (Fl. 67). Análisis de la Sala La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años, quienes tienen derecho a una pensión vitalicia de conformidad con las prescripciones de dicha ley, que establece condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía, la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas, los requisitos que deben acreditar y ante quién deben comprobarse. Luego el artículo 6º de la ley 116 de 1928 estableció: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella

la que implica la inspección.” A su vez, el artículo 3º, inciso segundo, de la ley 37 de 1933 señaló: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria” Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”. De lo anterior se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de primaria, como se concibió en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como normalistas o inspectores educativos, parcialmente, y que el tiempo de servicios puede completarse, en todos los casos, con el prestado en educación secundaria o, incluso, puede haberse laborado sólo en este nivel. En pronunciamiento de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, expediente No. S-699 de 26 de agosto de l997, con ponencia del Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la

pensión gracia: “...No es de recibo el argumento que en ocasiones se ha expuesto para sostener que con motivo de la expedición de esta norma, pueda reconocerse la pensión gracia a todos los que prestan sus servicios a la Nación, por ser los maestros a que ella se refiere docentes de carácter nacional. Dos son las razones fundamentales que conducen al rechazo de tal aseveración, así: a. Como se dijo, la Ley 37 de 1933, examinada en relación con la Ley 116 de 1928 y la Ley 114 de 1913, no introdujo modificación alguna a las exigencias establecidas en estos ordenamientos normativos. b. No es acertada la afirmación de que los establecimientos oficiales de educación secundaria fuesen nacionales en su totalidad en 1933. Tanto es así que fue con la Ley 43 de 1975 que se inició el proceso de nacionalización tanto de la educación primaria como de la secundaria. Por eso en su encabezamiento se lee: “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías…” “Y en su artículo primero se prescribe hacia el futuro: la educación primaria y secundaria será un servicio público de cargo de la nación”. Se repite que a partir de 1975, por virtud de la Ley 43, empieza el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales a que se refieren los ordenamientos anteriormente citados (L.114/13; L.116/28,y L.28/33); proceso que culminó en

1980. El artículo 15 No. 2, literal A, de la Ley 91 de 1989 establece: "Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación." La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación: hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “…otra pensión o recompensa de carácter nacional.

…”. La entidad demandada negó a la actora el derecho a la pensión gracia por no acreditar la buena conducta que exige la Ley 114 de 1913, pues su nombramiento fue declarado insubsistente por abandono de cargo. Según la entidad demandada la falta de la actora es una causal de mala conducta contemplada en el literal f) del artículo 46 del Decreto 2277 de 1979, que al respecto dispone: “Art. 46. Causales de mala conducta: Los siguientes hechos debidamente comprobados constituyen causales de mala conducta: a) La asistencia habitual al sitio de trabajo en estado de embriaguez o la toxicomanía; b) (El homosexualismo) o la práctica de aberraciones sexuales; c) La malversación de fondos y bienes escolares o cooperativos; d) El Tráfico con calificaciones, certificaciones de estudio, de trabajo o documentos públicos; e) La aplicación de castigos denigrantes o físicos a los educandos; f) El incumplimiento sistemático de los deberes y la violación reiterada de las prohibiciones; g) El ser condenado por delito o delitos dolosos; h) El uso de documentos o informaciones falsas para inscripción o ascenso en el escalafón, o para obtener nombramientos, traslados, licencias o comisiones, i) El abandono del cargo; j) La utilización de la cátedra para hacer proselitismo político”. Debe advertirse que si bien el numeral 4° de la Ley 114 de 1913 exige que el docente observe buena conducta durante su ejercicio profesional, ello no significa que una sola conducta considerada aisladamente como reprochable, pueda tenerse en cuenta como impedimento para el reconocimiento de la pensión gracia

pues, como se ha dicho en otras oportunidades, el comportamiento censurable debe ser continuo durante el ejercicio profesional del docente o de tal gravedad que, así sea aislado, amerite la sanción de pérdida de la pensión. No resultaría equitativo que a un docente que ha demostrado durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional buena conducta, se le tome en cuenta sólo un hecho desfavorable de menor entidad para negarle la prestación. Sobre este punto esta Corporación precisó: “...debe observar la Sala que la pensión gracia se otorga luego de 20 años de servicios, el actor acredita haber laborado desde el 1° de febrero de 1964 hasta el 21 de agosto de 1966 cuando fue “suspendido por mala conducta”. Luego, según se certifica a folio 63, laboró del 5 de mayo de 1967 al 22 de febrero de 1991, es decir durante 24 años continuos, sin que haya sido objeto de sanción alguna. En estas condiciones, no resultaría equitativo que un docente que ha demostrado que durante un lapso mayor al exigido para adquirir su derecho pensional ha observado buena conducta, se le tomo en cuenta sólo el hecho desfavorable para negarle la prestación. La mala conducta como causal para la pérdida de la pensión gracia, debe ser el resultado de un análisis que lleve a la convicción de que durante su vinculación el docente asumió un comportamiento recriminable; no se trata de una actuación considerada de manera aislada.”1 A folio 78 del cuaderno principal obra la Certificación de Servicios Prestados

expedida por el Coordinador de Hojas de Vida de la Gobernación de Cundinamarca en la que consta que mediante Decreto Número 856 de 27 de diciembre de 1965 el nombramiento de la actora fue declarado insubsistente, por abandono del cargo, a partir del 2 de agosto de 1965. 1 Sentencia Consejo de Estado exp. 15724 de 25 de septiembre de 1997, Sección Segunda Subsección “A”, M.P. Dra Clara Forero de Castro. Teniendo en cuenta que la declaratoria de insubsistencia por abandono de cargo se produjo en 1965, no puede entenderse que esa sola falta se prolongue en el tiempo de manera indefinida afectando los años de servicio posteriores, que, en el caso de la actora superan los 15. La actora tiene, entonces, derecho a la pensión gracia que solicita, por cuanto laboró por más de 20 años en planteles del orden departamental, al momento de hacer la petición contaba con la edad requerida para ello y observó buena conducta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia de 13 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró la nulidad de las Resoluciones objeto de este proceso iniciado por Maria Ninfa Palacio Ocaño contra la Caja Nacional de Previsión Social.

COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE. DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PAEZ