CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-05043-02(4814-03)-2005

MEJORAMIENTO ACADEMICO – Fallo inhibitorio / FALLO INHIBITORIO – Ineptitud sustantiva / ESCALAFON DOCENTE – Ascenso / ASCENSO – Por estudios superiores / ESCALAFON – Máximo grado En el fondo la controversia consiste en establecer la procedencia y efectividad de una solicitud de mejoramiento académico que tiene como único efecto el ascenso en el escalafón docente, cuando la p. interesada ya ostenta el grado 14 que es el último, no existiendo posibilidad de superarlo. La finalidad o el objeto de dicho incentivo es exclusivamente el ascenso en el escalafón, pues la norma es enfática en que el tiempo que reconoce por estudios superiores son para tal efecto. En consecuencia, solo en el evento de que el docente tenga la posibilidad de ascender dentro del Escalafón se puede hacer efectivo el incentivo contemplado por estudios superiores. No así cuando el docente se encuentra en el grado 14 que es el máximo dentro del Escalafón Nacional Docente. Entonces, si la inconformidad planteada por la parte actora se dirige a la “actual” clasificación en el escalafón docente y sus efectos económicos, se dirige en verdad es contra la Res. 05758 de 19 de agosto de 1994 de la Junta Seccional de Escalafón Nacional ante Santa Fe de Bogotá D.C., que ascendió a la actora al grado 14 y determinó que produciría efectos económicos a partir del 6 de julio del mismo año. Así las cosas, el escrito presentado por la actora el 21 de diciembre de 1999, constituye apenas una solicitud de revocatoria directa de la Resolución 05758 de 19 de agosto de 1994. Respuesta que como ya

se dijo, no tiene la virtualidad de revivir términos ni es judiciable. En consecuencia, si los actos demandados no son judiciables, lo procedente es revocar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda e inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: TARSICIO CAERES TORO

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de abril de dos mil cinco (2005) Radicación número: 25000-23-25-000-2000-05043-02(4814-03)

Actor: GRACIELA MORENO LOPEZ

Demandado: BOGOTA DISTRITO CAPITAL – SECRETARÍA EDUCACIÓN

Controversia: MEJORAMIENTO ACADEMICO Ref. AUTORIDAD DISTRITAL - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Se decide el recurso de apelación interpuesto por la P. Actora contra la sentencia de 4 de julio de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante la cual se negaron las excepciones y las pretensiones de la demanda.

A N T E C E D E N T E S :

LA PRIMERA INSTANCIA Y SU TRÁMITE

LA DEMANDA. GRACIELA MORENO LOPEZ, en ejercicio de

la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, el 14 de julio de 2000 presentó demanda contra el DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, donde solicita la nulidad de los Oficios 1074 de 17 de febrero y 1821 de 15 de marzo, ambos de 2000, signados en su orden por el Secretario de Educación y por el Gerente Unidad de Escalafón Docente, mediante los cuales se le negó el reconocimiento de mejoramiento académico; el pago de la diferencia salarial de grado a grado por los tres últimos años; y, la indemnización por los perjuicios ocasionados, todo desde cuando adquirió el derecho a ascender en el Escalafón Nacional Docente. A título de restablecimiento requiere el reconocimiento de tres años de tiempo de servicio como incentivo profesional (desde la obtención del título profesional) y el pago de las diferencias salariales correspondientes a ese lapso. Asimismo solicita que se les dé cumplimiento y aplicación a los arts. 176, 177 y 178 del C.C.A.

Hechos: Se relacionan de folio 22 a 23 del expediente, donde resalta que la P. actora, con título de docente, inició estudios superiores y obtuvo el de

Licenciada. Normas violadas y concepto de violación. Se citan como tales los artículos 13, 25, 26, 53, 67 y 68 de la Constitución Política; 10, 12 y 39 del decreto ley 2277 de 1979; 121 de la ley 115 de 1994; y, el decreto 898 de 1981. Argumenta, en síntesis: Que en el caso de autos no se trata de generar efectos fiscales retroactivos de los actos de ascenso en el escalafón.

Que un acto administrativo que ha creado una situación jurídica de carácter particular puede ser renovado a través del ejercicio del derecho de petición. Que las resoluciones de escalafonamiento perdieron firmeza por desaparecer sus fundamentos de hecho y de derecho, con la declaración de inexequibilidad del Acuerdo 072 /85 del ICFES; además de que produjeron un daño que debe ser indemnizado como se pide en la demanda. Que los actos administrativos son susceptibles de ser revocados por la misma autoridad que los expidió por los motivos contemplados en la ley. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA. El DISTRITO CAPITAL se hizo presente en el juicio. Propuso las siguiente excepciones: Cobro de lo no debido. Por cuanto considera que los salarios y prestaciones que se le han cancelado a la actora son los que legalmente le corresponden; y, Falta de título y causa de la actora. Porque, de acuerdo con lo anterior, el patrimonio de la actora no ha sido lesionado. Sobre el fondo del asunto afirma: Que el hecho de acreditar título universitario diferente al de licenciado en ciencias de la educación, bajo el entendido que ya es licenciado, bien de especialización o post-grado, es el que da derecho a que se le reconozcan tres años de servicio para ascenso en el escalafón , y no como lo interpreta la actora, pretendiendo que el solo hecho de acreditar el mencionado título, le de derecho a ser promovida al siguiente grado del escalafón, por causa o con ocasión del mejoramiento académico. Que no se puede tener doble beneficio con el mismo título y, en autos, la demandante fue inscrita en el escalafón en el grado séptimo en razón al título de

Licenciada en Ciencias de la Educación, especialidad Ciencias Sociales. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA. El A-quo negó las excepciones propuestas y las pretensiones de la demanda, al considerar: Respecto de las excepciones. Que el fundamento de las mismas constituye apenas razones de defensa u oposición a las pretensiones por lo que se deciden con el fondo del asunto. En cuanto a las pretensiones. Que la P. actora después de ser ascendida al último grado del escalafón docente formuló la petición de mejoramiento académico con el pago de las diferencias salariales entre el grado que ostenta y el anterior. Que tal pretensión implica reforma al acto de ascenso al grado 14 el cual se encuentra en firme y no hace parte de la litis. Que la demandante, al momento de notificarse de la resolución que la ascendió al grado 14, debió impugnar dicho acto y no dejar pasar el tiempo y tratar de revivir términos, con la petición de 21 de diciembre de 1999. Que el reconocimiento de los tres años de servicio tiene razón de ser en cuanto sirvan para ascenso en el escalafón y solo procede a petición de parte, acreditando tanto el interés como el cumplimiento de los requisitos para el ascenso a cada grado. Que la resolución de ascenso al grado 14 no se fundamentó en el Acuerdo 72 del ICFES que fue declarado inexequible y no ha sido anulado ni suspendido sino que se encuentra produciendo todos sus efectos. APELACIÓN DE LA SENTENCIA. La parte Actora recurrió en apelación la sentencia indicada y luego de referirse a la obligación que tiene el juez de interpretar la demanda con base en los arts. 53 y 230 de la Constitución,

concreta así su inconformidad con la misma: Que la petición administrativa no fue inoportuna y es el medio que tiene toda persona para concurrir ante la autoridad para que ésta se pronuncie sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo y, específicamente, en el caso de autos, sobre la “inconformidad que reinaba sobre la actual clasificación de mi mandante, con la consecuente reparación del daño, elemento éste característico de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho”. (fol. 153) Que no se hizo un estudio de los derechos reclamados en la demanda. LA SEGUNDA INSTANCIA. El recurso se admitió y se ha cumplido el trámite de la instancia. Ahora, al no observar causal alguna de nulidad procesal que invalide la actuación, la Sala procede a decidir la controversia, conforme a las siguientes C O N S I D E R A C I O N E S : En este proceso se discute la legalidad de los Oficios Nos. 1074 de 17 de febrero y 1821 de 15 de marzo, ambos de 2000, signados en su orden por el Secretario de Educación y por el Gerente Unidad de Escalafón Docente, mediante los cuales se le negó a la P. actora el reconocimiento de mejoramiento académico; el pago de la diferencia salarial de grado a grado por los tres últimos años; y, la indemnización por los perjuicios ocasionados, todo desde cuando adquirió el derecho a ascender en el Escalafón Nacional Docente. El A-quo negó las excepciones y las súplicas de la demanda, decisión que fue apelada. Compete ahora decidir tal recurso.

Para resolver se analizan los siguientes aspectos relevantes: Información previa En el fondo la controversia consiste en establecer la procedencia y efectividad de una solicitud de mejoramiento académico que tiene como único efecto el ascenso en el escalafón docente, cuando la p. interesada ya ostenta el grado 14 que es el último, no existiendo posibilidad de superarlo.

1. El escalafón docente al grado 14

Por Resolución No. 05758 de 19 de agosto de 1994, la JUNTA SECCIONAL DE ESCALAFON NACIONAL ANTE SANTA FE DE BOGOTÁ D.C., decidió la solicitud de la actora para ascenso.

Dicho acto RESOLVIO: “Asciéndase en el Escalafón Nacional Docente: al grado CATORCE (14) al docente MORENO LOPEZ MARIA GRACIELA, c.c. No. 41.464.975 de

BOGOTÁ, LICENCIADA EN CIENCAS DE LA EDUCACIÓN, estudios

aprobados CUATRO (4) AÑOS, Especialidad CIENCIAS SOCIALES ......... ... Esta resolución rige desde la fecha de su expedición. ... Notifíquese, haciendo saber a la parte interesada que contra esta providencia en via gubernativa procede el recurso de reposición para ante la Junta Seccional, del cual debe hacerse uso dentro de los cinco (5) días siguientes a la notificación personal o a la desfijación del edicto correspondiente.” ... Esta resolución surte efectos fiscales a partir de 6 de julio de 1994. (fol. 36) Para obtener este ascenso docente (al grado 14) la parte actora que,

anteriormente había acreditado Título en ciencias de la educación (estudios aprobados de cuatro años) que aplicó para el Grado 7º según Res. No. 9685 de dic. 01 /80 y se hallaba escalafonada en el Grado 13 según Res. No. 7574 de dic. 27 /93, acreditó experiencia docente a partir del 12 de febrero de 1993 y mediante Res. No. 5758 de agosto 19 /94 fue ascendida al grado catorce del escalafón docente, con efectos fiscales a partir de julio 06 de 1994 (Fl. 36 exp.) Y no se encuentra prueba alguna que indique que la interesada hubiera objetado esta decisión administrativa.

2. La petición administrativa y su decisión.

La petición.- El 21 de diciembre de 1999, la P. actora, mediante apoderada, presentó “solicitud de Reconocimiento de Mejoramiento Académico por Estudios Superiores”, expresamente hizo las siguientes peticiones: “PRIMERA. Reconocer a mi mandante Mejoramiento Académico, según lo establecido en el artículo 39 del Decreto Extraordinario 2277 de 1979. SEGUNDA. Pagar a mi mandante una indemnización por los perjuicios ocasionados y con efectos fiscales desde el momento en que adquirió el derecho de ascender en el Escalafón Nacional Docente, por haber realizado estudios superiores y obtenido un título universitario en los términos de los artículos 12 y 39 (mejoramiento académico), según lo establecido en el Decreto Extraordinario 2277 del 14 de septiembre 1979 (Estatuto Docente). TERCERA. Poner en conocimiento del Fondo Educativo Regional, este hecho

y ordenar le sean pagadas las diferencias salariales de los últimos tres (3) años entre uno y otro grado. Estimo este valor en mas de NUEVE MILLONES

DE PESOS MCTE (9.000.000).

La decisión administrativa. Al respecto se encuentra : Por Oficio 1074 de 17 de febrero de 2000 suscrito por el Secretario Ejecutivo de la Junta de Escalafón de Santafé de Bogotá se dio respuesta a varios peticionarios, entre ellos a la demandante, donde le dice, entre otras : Que no entiende como la actora pretende escalar en el escalafón Nacional Docente, con base en mejoramiento académico, si se encuentra en máximo grado que es el 14, desde el 19 de agosto de 1994. Que el tiempo de servicio para el nuevo se contará a partir de la fecha en que se hubieren cumplido los requisitos para el ascenso inmediatamente anterior. (Fl. 9 ss. Exp.) Por Oficio 1821 de 15 de marzo de 2000 el Gerente de la Unidad de escalafón docente de la ciudad, luego de manifestar su extrañeza ante la interposición de recursos en vía gubernativa contra actos que se encuentran en firme, detalló la situación, entre otros, de la actora, en el sentido de que mediante acto anterior se le había reconocido el mejoramiento académico (Ascendido al grado 14 desde l9-08-94). Agrega, que el acto que reconoció el mejoramiento académico pudo ser impugnado a través de los recursos en vía gubernativa, dentro de los cinco días siguientes a su notificación, sin embargo no se manifestó ningún desacuerdo con dicha decisión. Se observa que estos oficios son los actos acusados en el proceso

judicial. Ahora bien, la administración educativa distrital debe ser cuidadosa en el sentido de cumplir la ley respecto de la “notificación” de las decisiones administrativas que emita al resolver peticiones de los interesados; dicha normatividad de carácter “general” del Libro Primero (procedimientos administrativos) del C. C. A. aplica en cuanto no exista normatividad legal especial sobre la materia y debe ser observada por las autoridades administrativas.

3. Sustento jurídico de la petición administrativa.

Es el decreto 2277 de 1979, Estatuto Docente, que dispone: “Art. 39. Ascenso por estudios superiores. Los educadores con título docente y los profesionales con título universitario diferente al de Licenciado, que obtengan un título de post grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional, u otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización, se les reconocerá tres (3) años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón.” Como se desprende de la norma transcrita, a los educadores con título docente que obtengan un título de post grado en educación debidamente reconocido por el Gobierno Nacional y, a los profesionales con título universitario diferente al de Licenciado que obtengan otro título universitario de nivel profesional en una carrera que ofrezca mejoramiento académico dentro de su área de especialización, se les reconoce tres años de servicio para efectos de ascenso en el escalafón. Entonces, la finalidad o el objeto de dicho incentivo es exclusivamente el ascenso en el escalafón, pues la norma es enfática en que el tiempo que reconoce por estudios superiores son para tal efecto.

En consecuencia, solo en el evento de que el docente tenga la posibilidad de ascender dentro del Escalafón se puede hacer efectivo el incentivo contemplado por estudios superiores. No así cuando el docente se encuentra en el grado 14 que es el máximo dentro del Escalafón Nacional Docente.

4. La controversia judicial La demanda. La parte actora impugnó los oficios de la administración que negaron su reclamación de mejoramiento académico por la vía de la indemnización.

La sentencia del a-quo. Negó las pretensiones conforme a lo ya expresado. La impugnación contra la sentencia. La parte demandante fundamenta su ataque a la sentencia del a-quo, así : La decisión de segunda instancia. En primer lugar advierte la Sala que le asiste razón al Tribunal de primera instancia en la anotación que hace en la sentencia sobre fallas de la demanda : la falta de claridad de la misma, además de la falta de precisión e información de datos elementales, entre ellos, la fecha de adquisición del derecho que alega a ascender en el escalafón, no precisa a cuales últimos tres años se refiere (a la presentación de la demanda, a la formulación de la petición administrativa, al último ascenso, etc), y tampoco indica entre qué grados es que estima que se le deben pagar las diferencias salariales. Situaciones que no son objeto de interpretación como lo estima la recurrente. De la PROCEDENCIA de la petición administrativa de mejoramiento académico e indemnización. La P. recurrente argumenta que la petición es un medio que tiene toda persona para acudir ante la autoridad para que ésta se pronuncie sobre el reconocimiento de un derecho subjetivo y estima que eso fue lo que hizo.

Efectivamente, una de las maneras de iniciar una actuación administrativa es la petición en interés particular a la cual le corresponde una respuesta por parte de la autoridad, la cual se traduce, en últimas, en un acto administrativo con carácter decisorio sobre aquella, el cual, estando en firme puede ser objeto de control judicial cuando el interesado no se encuentre de acuerdo con lo resuelto. Es pertinente recordar que respecto de los actos administrativos también opera el principio de la seguridad jurídica, tanto para la administración como para los particulares. De suerte que sobre una situación ya definida no es procedente la presentación de nuevas peticiones sino la vía judicial dentro del término consagrado legalmente para la respectiva acción. En últimas, para cuestionar, ante la misma autoridad administrativa, actos que quedaron en firme, el único mecanismo consagrado legalmente es la solicitud de revocatoria directa, a petición de parte. Pero, vale la pena recordar que, conforme al C. C. A. con el ejercicio de esta figura no se reviven términos precluidos (de los actos administrativos que anteriormente decidieron situaciones ya consolidadas) y tampoco sirve para permitir la impugnación en vía judicial de los actos administrativos que deciden las nuevas peticiones que tienen relación con situaciones consolidadas. Así, los nuevos actos, fruto de peticiones de revocatoria directa (aunque no se califiquen, pero tengan esa relevancia) no son justiciables, pues con ello se reviviría una situación ya definida. Aplicado lo anterior al sub examine la Sala encuentra, frente a la petición de “solicitud de Reconocimiento de Mejoramiento Académico por Estudios Superiores”, presentada por la actora :

Que con posterioridad al 19 de agosto de 1994, fecha en que se ascendió a la actora al grado 14 en el Escalafón Nacional Docente, no era procedente ninguna otra solicitud de mejoramiento académico por estudios superiores en razón de que no existe otro grado superior al cual ascender. Que si como dice la P. actora, ser conocedora de tal situación y no perseguir ningún ascenso con la petición de 21 de diciembre de 1999 entonces, QUÉ PRETENDÍA si el reconocimiento de los tres años de servicio de que habla el artículo 39 del decreto 2277 de 1979, “Ascenso por estudios superiores” es, expresamente, para ascender en el escalafón. Además, de ninguna parte de la disposición invocada se desprende reconocimiento económico como incentivo por mejoramiento académico por estudios superiores. De la OPORTUNIDAD de la petición administrativa. De conformidad con la improcedencia de la petición que dio lugar a los actos acusados, resulta apenas obvio que una solicitud de tal clase no tiene momento oportuno para su formulación. Es decir que la afirmación de la recurrente en el sentido de que su petición fue oportuna no tiene asidero legal. Del CONTENIDO de la petición administrativa. Para el caso resulta indispensable precisar si se trataba de la petición que da inicio a una actuación administrativa o de la impugnación de un acto que se encontraba en firme resultado del agotamiento de la vía gubernativa. El mismo escrito de apelación clarifica la situación planteada cuando al determinar el objeto de la petición de 21 de diciembre de 1999, expresa que fue el

de que la autoridad se pronunciara sobre la “inconformidad que reinaba sobre la actual clasificación de mi mandante, con la consecuente reparación del daño,”. (Resalta la Sala) Como se constata con los actos acusados, ellos no “clasificaron” a la actora en algún grado en el Escalafón Nacional Docente con fundamento en que élla ya se encontraba escalafonada en el último grado existente, es decir en el 14. Entonces, si la inconformidad planteada por la parte actora se dirige a la “actual” clasificación en el escalafón docente y sus efectos económicos, se dirige en verdad es contra la Res. 05758 de 19 de agosto de 1994 de la Junta Seccional de Escalafón Nacional ante Santa Fe de Bogotá D.C., que ascendió a la actora al grado 14 y determinó que produciría efectos económicos a partir del 6 de julio del mismo año. En el evento de que existiera inconformidad contra la citada resolución lo procedente había sido interponer el recurso de reposición dentro de los cinco días indicados en ella o acudir en demanda ante esta jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro del término legal consagrado para tal efecto, sin que se haya realizado ninguna de dichas opciones. Entonces, al no interponerse el recurso de reposición contra la resolución Res. 05758/ 94, ésta quedó en firme y al no demandarse oportunamente, la acción judicial caducó. Así las cosas, el escrito presentado por la actora el 21 de diciembre de 1999, constituye apenas una solicitud de revocatoria directa de la Resolución 05758 de 19 de agosto de 1994. Respuesta que como ya se dijo, no tiene la virtualidad de

revivir términos ni es judiciable. En consecuencia, si los actos demandados no son judiciables, lo procedente es revocar la sentencia apelada que negó las pretensiones de la demanda y, en su lugar, declarar probada la excepción de inepta demanda e inhibirse para emitir pronunciamiento de fondo. En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : 1.- REVOCASE la sentencia de 4 de julio de 2003 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, en el expediente número 4814-03, mediante la cual se negaron las exepciones y las pretensiones de la demanda, instaurada por GRACIELA MORENO LOPEZ, contra el Distrito Capital de Bogotá y, en su lugar, se dispone: 2.- DECLARASE probada la ineptitud sustantiva de la demanda, por lo cual la Sala se inhibe para emitir pronunciamiento de fondo. Cópiese, notifíquese y ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha precitada.

TARSICIO CÁCERES TORO JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria