CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-06417-01(5349-03)-2005

GOBIERNO NACIONAL – Tiene la competencia para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS EMPLEADOS PUBLICOS – Su fijación es competencia del Gobierno Nacional Si bien es cierto que en la Constitución Política, artículos 1, 25 y 53, se establece una protección especial al trabajo, que debe ejecutarse en condiciones dignas y justas, con asignación mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, también cabe recordar que esta preceptiva determina igualmente cuales son los organismos encargados de fijar los salarios y sus ajustes, sin que le sea dable a otro organismo o entidad arrogarse esta competencia. Por su parte, la Ley 4 de 1992 reiteró, en su artículo 1, la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En este orden de ideas, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello, cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por la demandante, con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, en el 064 de 1999, vigente para la época de fijación de la escala salarial, no hizo cosa distinta que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. DERECHOS ADQUIRIDOS DEL TRABAJADOR – Son aquellos derechos laborales que el trabajador ha consolidado durante su relación laboral / LEY LABORAL – Es modificable para situaciones particulares / ESCALA SALARIAL PARA EMPLEADOS PUBLICOS – Al no haberse causado el

derecho al incremento, se tiene una mera expectativa En asunto similar, al decidir sobre la legalidad del Decreto 903 de 2 de junio de 1992, dijo esta Sala, en sentencia del 17 de julio de 1995, con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas: “Respecto de los derechos adquiridos de los servidores públicos ha dicho la Sala que solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho... La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general preexistente de carácter objetivo y creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de sus condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable. Por consiguiente no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante, o sea en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los derechos laborales consolidados.”. Como en el presente caso, al momento de la expedición del respectivo decreto que fijaba la escala salarial, aún no se había causado el

derecho por parte del servidor público demandante por existir una mera expectativa, no puede afirmarse que se violaron derechos adquiridos. GOBIERNO NACIONAL – Tiene margen de apreciación de los elementos a considerar para fijación de salarios / LEY MARCO – Establece concurrencia de facultades de facultad entre el legislador y el ejecutivo en materias económicas De otra parte debe indicarse que cuando en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 se señalan unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, se pretende establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia, cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos, así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa, en muy buena medida, sobre el Gobierno Nacional. Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. Esta facultad compartida se justifica por el carácter dinámico de la economía, que reclama una capacidad de respuesta pronta, y por la necesidad de tomar en consideración elementos de conveniencia y oportunidad, propios de la actividad que despliega el Ejecutivo en

dicho campo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá, D.C., trece (13) de octubre de dos mil cinco (2005).- Radicación número: 25000-23-25-000-2000-06417-01(5349-03)

Actor: TULIA CASTAÑEDA PORTILLA AUTORIDADES NACIONALES.- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la demandante contra la sentencia del 13 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las súplicas de la demanda incoada por TULIA CASTAÑEDA PORTILLA contra la Nación, Senado de la República.

LA DEMANDA Estuvo encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo de 9 de marzo de 2000, por medio del cual se le negó a la actora la actualización del poder adquisitivo de su salario. Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento solicitó condenar a la entidad demandada a actualizar el salario que devenga la actora aplicando las diferencias entre los reajustes efectuados y el índice de precios al consumidor para cada ciclo en el que se hubiere desempeñado como funcionaria del Senado de la República, ordenando el pago de las diferencias salariales que no se la han pagado hasta la fecha, como consecuencia de los reajustes inferiores al I.P.C., más los intereses de mora y las indexaciones correspondientes. Para fundamentar sus pretensiones expuso los siguientes hechos: El Senado de la República ha incrementado el salario de la actora por

debajo del I.P.C. durante todos los años en que ha permanecido vinculada a esa entidad, inclusive el correspondiente al año 2000. El salario de la actora ha perdido poder adquisitivo paulatinamente, lo que le impide acceder a la misma cantidad y calidad de bienes y servicios. El 1 de marzo de 2000, para efectos de agotar la vía gubernativa, solicitó a la Dirección Administrativa del Senado de la República actualizar el poder adquisitivo de su salario aplicando las diferencias entre los reajustes realizados desde 1993 hasta la actualidad y el IPC decretado para cada ciclo y el pago de las diferencias salariales que resulten. Esta solicitud fue resuelta en forma negativa, mediante memorial notificado personalmente a su apoderado el 12 de mayo del mismo año, con los siguientes argumentos: - Según el ordinal b) del artículo primero de la Ley 4 de 1992, corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso. - Con base en el artículo segundo de la misma ley, dentro de los primeros 10 días del mes de enero de cada año, el Gobierno Nacional modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo primero aumentando su remuneración. - Como este decreto no se ha producido en el presente año, rige en su totalidad el Decreto 064 de 1999, cuyo artículo 12 dice que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4 de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

NORMAS VIOLADAS

Como disposiciones violadas se citan las siguientes: Constitución Política, artículos 1, 25 y 53; Ley 4 de 1992, artículos 1, 2 y 10, y Decreto 064 de 1999, artículo 12. LA SENTENCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probadas las excepciones propuestas y negó las pretensiones de la demanda (fls. 80 a 90). Manifestó que las facultades para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos y de los miembros del Congreso y de la Fuerza Pública y para regular el régimen de prestaciones sociales mínimas de los trabajadores oficiales sólo las tienen el Congreso y el Gobierno Nacional Los aumentos salariales anuales de los empleados deben hacerse de tal forma que no presenten desmejora del poder adquisitivo teniendo como referencia el IPC, tal como lo ha manifestado la Corte Constitucional en las sentencias C1433 de 2000 y C-1064 de 2001. No encuentra el fallador de instancia fundamento jurídico por el cual se pueda obligar al Senado de la República a realizar los ajustes salariales que solicita la actora desde el año 1993 teniendo en cuenta el IPC porque es el Gobierno Nacional y no el Senado de la República el que tiene tal facultad. La actora debió realizar un análisis comparativo de los decretos del Gobierno Nacional para demostrar que, en su caso, los aumentos no se realizaron en la proporción ordenada ya que no resultan acordes con el IPC establecido para cada año. El artículo 12 del Decreto 064 de 1999, mediante el cual se fijó la escala salarial para los empleados del Congreso de la República, ordenó que ninguna

autoridad podía modificar o establecer el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del respectivo decreto, en concordancia con lo establecido por el artículo 10 de la Ley 4 de 1992. Si la actora no estaba de acuerdo con los aumentos salariales ordenados por el Gobierno Nacional debió, en el momento oportuno, demandar ante el Consejo de Estado los decretos anuales mediante los cuales se fijaron los incrementos salariales. EL RECURSO La demandante interpuso recurso de apelación con la sustentación visible de folios 101 a 105. Manifestó que el Gobierno Nacional al cumplir la función constitucional de establecer el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos debe ceñirse, so pena de ineficacia, a los parámetros definidos por la ley marco correspondiente que, a su vez, deben atender lo establecido en la Constitución Política. Los decretos gubernamentales en cuestión tienen por naturaleza efectos hacia el futuro, esto, es, señalan las condiciones económicas que regularán la remuneración salarial de quienes a partir de su expedición se vinculen con el Estado pero no puede entenderse que producen efectos retroactivos, menos en perjuicio de los derechos adquiridos de los trabajadores vinculados al Estado con antelación a su expedición y desmejorando sus condiciones salariales. El error no radica en los decretos sino en la forma como son aplicados por la administración pública pues al ejecutarlos les hace producir efectos retroactivos vulnerando las disposiciones constitucionales y legales. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes

CONSIDERACIONES

PROBLEMA JURÍDICO

Consiste en establecer si la demandante, TULIA CASTAÑEDA PORTILLA, tiene derecho a que por el tiempo laborado en el Senado de la República se le reconozca la diferencia salarial entre lo percibido y el Indice de Precios al Consumidor (IPC) establecido para cada año. ACTO ACUSADO Oficio de 9 de marzo de 2000 (fl.2), suscrito por el Director General Administrativo del Senado de la República, que negó la petición formulada por la actora el 14 de febrero de 2000 relacionada con unos reajustes salariales. LA VINCULACION LABORAL La demandante labora al servicio del Senado de la República como Mecanógrafa 112003 desde el 28 de agosto de 1992 (fl.56). Considera la libelista que la entidad accionada ha incrementado su salario por debajo del IPC durante todo el tiempo en que ha prestado sus servicios, violando el artículo 53 de la Constitución, según el cual uno de los principios mínimos fundamentales conforme a los cuales debe expedirse el estatuto del trabajo es la: “ (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.”. Estima la actora que el incremento de su salario con base en los decretos del Gobierno Nacional viola la movilidad y proporcionalidad a que se alude en el precepto transcrito. Invoca en su apoyo decisiones de la Corte Constitucional, en particular la T-276 del 3 de junio de 1997 y la C-815 de 1999, conforme a las cuales el elemento remuneratorio es esencial para que se configuren condiciones dignas y justas en el cumplimiento de la labor encomendada y tales condiciones no se cumplen cuando la remuneración no corresponde al mínimo vital, cuando se

trata de una retribución que permanece estática y cuando el incremento se revela desproporcionado en relación con la cantidad y calidad del trabajo o con las circunstancias sociales y económicas en medio de las cuales se desenvuelve el trabajador. NORMATIVIDAD APLICABLE El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, preceptúa: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes

efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.”. (...)” Si bien es cierto que en la Constitución Política, artículos 1, 25 y 53, se establece una protección especial al trabajo, que debe ejecutarse en condiciones dignas y justas, con asignación mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, también cabe recordar que esta preceptiva determina igualmente cuales son los organismos encargados de fijar los salarios y sus ajustes, sin que le sea dable a otro organismo o entidad arrogarse esta competencia. Por su parte, la Ley 4 de 1992 reiteró, en su artículo 1, la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos con el siguiente tenor literal: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta Ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: a) Los empleados públicos de la Rama Ejecutiva Nacional, cualquiera

que sea su sector, denominación o régimen jurídico; b) Los empleados del Congreso Nacional, la Rama Judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la Organización Electoral y la Contraloría General de la República; c) Los miembros del Congreso Nacional, y d) Los miembros de la Fuerza Pública.”. En este orden de ideas, la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello, cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por la demandante, con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, en el 064 de 1999, vigente para la época de fijación de la escala salarial, no hizo cosa distinta que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. Plantea la parte actora que la fijación de la escala salarial de los empleados del Congreso de la República, conforme a los decretos del Gobierno Nacional y no con arreglo al IPC, violó sus derechos adquiridos, según lo dispuesto por el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, de acuerdo con el cual en la fijación del régimen salarial de los servidores enumerados en el artículo 1 de la ley mencionada el Gobierno Nacional debe tener en cuenta: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales En ningún caso (se) podrán desmejorar sus salarios y prestaciones.”. Respecto de los derechos adquiridos en materia salarial dijo esta Corporación, en sentencia del 19 de septiembre de 1996, Consejera Ponente Clara Forero de

Castro, Sección Segunda, Radicado 10.850, actor Eustorgio M. Aguado y /otros: “En efecto la Ley 4ª de 1992, fijó como criterio en su artículo 2º literal a) el respecto a los derechos adquiridos de los Servidores del Estado tanto en el régimen general, como en los regímenes especiales, y la prohibición de que sus salarios fueran desmejorados; y en su artículo 10º, que todo el régimen salarial o prestacional que se estableciera contraviniendo las disposiciones de la Ley carecería de efecto. En asunto similar, al decidir sobre la legalidad del Decreto 903 de 2 de junio de 1992, dijo esta Sala, en sentencia del 17 de julio de 1995, con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas: “Respecto de los derechos adquiridos de los servidores públicos ha dicho la Sala que solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho... ...La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general preexistente de carácter objetivo y creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de sus condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificable. Por consiguiente no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante,

o sea en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los derechos laborales consolidados.”. Como se dijo la Ley 4ª de 1992 consagró un marco general para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar; el Gobierno, a su vez, en ejercicio de la facultad constitucional que le fue conferida dictó la norma acusada en la cual determinó el salario de los funcionarios antes mencionados; es decir que fueron derogadas todas las normas que establecieran regímenes diferentes al nuevo que se consagró.”. Como en el presente caso, al momento de la expedición del respectivo decreto que fijaba la escala salarial, aún no se había causado el derecho por parte del servidor público demandante por existir una mera expectativa, no puede afirmarse que se violaron derechos adquiridos. De otra parte debe indicarse que cuando en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 se señalan unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, se pretende establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia, cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los

aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos, así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa, en muy buena medida, sobre el Gobierno Nacional. Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. Esta facultad compartida se justifica por el carácter dinámico de la economía, que reclama una capacidad de respuesta pronta, y por la necesidad de tomar en consideración elementos de conveniencia y oportunidad, propios de la actividad que despliega el Ejecutivo en dicho campo. El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial, criterios establecidos en el mentado artículo 2 de la Ley 4 de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse al marco general de la política macroeconómica (literal h)) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (literal i)), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos, y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas. Conforme a las razones expuestas, la Sala confirmará la sentencia objeto de la alzada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,

FALLA CONFIRMASE la sentencia de 13 de junio de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por TULIA CASTAÑEDA PORTILLA, contra la Nación, SENADO DE

LA REPUBLICA.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

ENEIDA WADNIPAR RAMOS

Secretaria