CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-06518-01(1294-04)-2006

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE SERVIDORES PUBLICOS – Su fijación corresponde al Gobierno Nacional / SENADO DE LA REPUBLICA – Para el pago de la remuneración de sus empleados debe aplicar las normas expedidas por el Gobierno Nacional / DERECHO ADQUIRIDO LABORAL – Se predica cuando se invoque una ley anterior respecto de la cual se tiene un derecho causado / ACTUALIZACION SALARIAL CON EL I.P.C. – No se violan derechos adquiridos cuando no se han causado Por su parte la Ley 4 de 1992 reiteró, en su artículo 1, la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En este orden de ideas la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por el demandante con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, el 064 de 1999, vigente para la época de fijación de la escala salarial, no hizo cosa distinta que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. Por otro lado, aduce la parte actora en el recurso de apelación que el problema radica en la aplicación de los decretos por parte de la administración pública que al ejecutarlos les hace producir efectos retroactivos vulnerando disposiciones constitucionales y legales; así como también afirma que la fijación de la escala salarial de los empleados del Congreso de la República, conforme a los decretos del Gobierno Nacional y no con arreglo al IPC, violó sus derechos

adquiridos según lo dispuesto por el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, de acuerdo con el cual en la fijación del régimen salarial de los servidores enumerados en el artículo 1 de la misma ley el Gobierno Nacional debe tener en cuenta: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.”. Respecto de los derechos adquiridos en materia salarial dijo esta Corporación en sentencia del 19 de septiembre de 1996, Consejera Ponente Clara Forero de Castro, Sección Segunda, Radicado 10.850, actor Eustorgio M. Aguado y /otros : Por consiguiente no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante, o sea en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los derechos laborales consolidados.”. Como se dijo la Ley 4ª de 1992 consagró un marco general para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar; el Gobierno, a su vez, en ejercicio de la facultad constitucional que le fue conferida dictó la norma acusada en la cual determinó el salario de los funcionarios antes mencionados; es decir que fueron derogadas

todas las normas que establecieran regímenes diferentes al nuevo que se consagró.”. GOBIERNO NACIONAL – Para la fijación de la escala salarial debe tomar los criterios establecidos en la Ley 4 de 1992 / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE SERVIDORES PUBLICOS – Al Ejecutivo le cabe un margen de apreciación en cuanto a los elementos e intereses que regulan su fijación De otra parte debe indicarse que cuando en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 se señalan unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, se pretende con ello establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa en muy buena medida sobre el Gobierno Nacional. El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial criterios establecidos en el mentado artículo 2 de la Ley 4 de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse al marco general de la política macroeconómica (literal h)) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (literal i)), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la

marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., treinta (30) de marzo de dos mil seis (2006).- Radicación número: 25000-23-25-000-2000-06518-01(1294-04)

Actor: NURDIN DIAZ PEREZ

Demandado: SENADO DE LA REPUBLICA AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia del 14 de noviembre de 2003, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda formulada por Nurdin Díaz Pérez contra la Nación, Senado de la República.

1. La demanda Nurdin Díaz Pérez, mediante apoderado, interpuso el 12 de septiembre de 2000 acción de nulidad y restablecimiento del derecho encaminada a obtener la nulidad del acto administrativo del 9 de marzo de 2000, por el cual el Director General Administrativo del H. Senado de la República le negó la actualización del poder adquisitivo de su salario (Fls. 8 a 15).

Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó se ordene actualizar el valor de su salario aplicando las diferencias entre los reajustes realmente efectuados y el Indice de Precios al Consumidor, IPC, decretado para cada ciclo en el que se hubiere desempeñado como funcionaria del Senado de la

República y el pago de las diferencias salariales dejadas de satisfacer hasta la fecha como consecuencia de los reajustes inferiores al I.P.C., más los intereses de mora y las indexaciones correspondientes. Las anteriores pretensiones fueron sustentadas en los siguientes hechos: El Senado de la República ha incrementado el salario del actor por debajo del I.P.C. durante todos los años en que ha permanecido vinculado a esa entidad e inclusive omitió reajustar su salario para el 2000. Como consecuencia de ello ha perdido poder adquisitivo paulatinamente y se le ha impedido acceder con su salario a la misma cantidad y calidad de bienes y servicios. Con fundamento en las anteriores razones el 1 de marzo de 2000 (sic), para efectos de agotar la vía gubernativa, elevó petición ante la Dirección Administrativa del Senado de la República. La anterior solicitud fue respondida negativamente por memorial notificado personalmente a su apoderado el 12 de mayo de 2000 (sic). La respuesta negativa se fundamentó en las siguientes razones: - Según el ordinal b) del artículo primero de la Ley 4 de 1992 corresponde al Gobierno Nacional fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados del Congreso. - Con base en el artículo segundo de la misma ley dentro de los primeros 10 días del mes de enero de cada año el Gobierno Nacional modificará el sistema salarial correspondiente a los empleados enumerados en el artículo primero aumentando su remuneración. - Como este decreto no se ha producido en el presente año rige en su totalidad el Decreto 064 de 1999 cuyo artículo 12 dice que ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial estatuido por las normas del presente decreto, en concordancia con lo establecido en el

artículo 10 de la Ley 4 de 1992. Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos.

2. Las normas violadas De la Constitución Política, los artículos 1, 25 y 53.

De la Ley 4 de 1992, los artículos 1, 2 y 10. Del Decreto 064 de 1999, el artículo 12.

3. La sentencia impugnada El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por sentencia del 14 de noviembre de 2003, negó las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 93 a 100) : La excepción propuesta por la entidad demandada, consistente en la “excepción de inepta demanda por falta de requisitos legales”, no está llamada a prosperar ya que la parte actora sí explicó las razones de hecho y de derecho que fundamentan su solicitud de nulidad y su consecuente restablecimiento del derecho.

El demandante es un empleado público, sujeto pasivo de las previsiones de la Ley 4 de 1992, que faculta al Gobierno Nacional para que cada año establezca los respectivos reajustes salariales de los empleados públicos; por lo anterior no es el Senado de la República a través de su Dirección General Administrativa ni su Mesa Directiva ni a través de ninguno de sus integrantes el responsable de haber determinado o fijado un nivel salarial para el 2000 y los años subsiguientes. Por lo anterior no existe ningún fundamento jurídico para obligar al Senado de la República a que realice los ajustes salariales del actor desde el año 1997 y hasta la fecha, de tal forma que se ajusten a los respectivos IPC para cada año.

Lo contrario implicaría hacer caso omiso de la incompetencia del Senado para estos efectos y de las mismas normas citadas por la parte actora, como supuestamente violadas por la Nación, Senado de la República, las cuales establecen el deber anual de hacer aumentos salariales pero en cabeza de otro organismo diferente del Estado, el Gobierno Nacional. Según las pruebas documentales que obran dentro del proceso se puede observar que nada se dice o prueba en el sentido de que la entidad demandada no haya cumplido con su obligación de concretarle al actor los aumentos anuales en el porcentaje ordenado por el Gobierno Nacional; por el contrario, la parte demandada afirma que se ha cumplido con lo ordenado cada año por el Gobierno Nacional a través de los decretos respectivos que produce en materia de aumentos salariales. Si la entidad demandada hubiera actuado en contra de lo ordenado por el Gobierno Nacional sus decisiones en materia salarial y prestacional carecerían de todo efecto y no crearían derechos adquiridos tal como lo dicen las normas acusadas objeto de análisis. Por todo lo anterior no procede la nulidad del acto administrativo acusado y, en consecuencia, tampoco el restablecimiento del derecho solicitado; por el contrario, se concede la razón a la entidad demandada al negar las peticiones del actor.

4. El recurso de apelación El actor impugnó la decisión anterior bajo los siguientes lineamientos (Fls.117 a 120): Teniendo en cuenta el marco legal y constitucional, mal puede concluirse, como lo hizo el Tribunal, que “ (...) no le es dado al empleador público aumentar, reajustar o actualizar el salario de los servidores del estado, desconociendo las

disposiciones reglamentarias que fijan su remuneración”, ya que si los decretos resultan opuestos a los criterios y objetivos definidos en la ley que le sirve de marco, artículo 10 de la Ley 4 de 1992, tales prescripciones no producirán efecto alguno; como consecuencia jurídica de lo anterior no podría sustraerse el administrador público so pena de generar decisiones flagrantemente ilegales. Si los decretos que definen la escala salarial no violan directamente la ley marco pero contradicen la Constitución Política, el administrador público se encuentra legitimado para hacer prevalecer la ley de leyes. Esta circunstancia se suscita cuando, desconociendo los postulados referentes a la dignidad humana, la protección del derecho al trabajo y la morbilidad salarial, entendida como un parámetro económico que debe operar automáticamente en procura de la equidad y justicia en las relaciones laborales frente al proceso inflacionario que afecta la economía, el Gobierno profiere decretos a través de los cuales ordena reajustes salariales inferiores a la pérdida real del poder adquisitivo que afecta los salarios de los servidores públicos. No es cierto que la entidad pública no viola derechos laborales económicos, cuando da aplicación a los decretos vigentes en materia salarial, porque ello no sólo desatiende la más elemental de las realidades económicas, consistente en que si los referidos decretos en materia salarial no reflejan un ajuste que establezca realmente el valor histórico del salario, sino que perjudica irremediablemente a su destinatario.

5. El Ministerio Público La Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado, mediante

concepto rendido el 10 de marzo de 2005, pidió confirmar la sentencia del Tribunal que negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 130 a 138). El único ente al que corresponde establecer la escala salarial de los servidores públicos es al Gobierno Nacional con base en la facultad deferida por el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución. El Congreso de la República expidió la Ley 4 de 1992, mediante la cual señaló las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública. La entidad demandada no podía hacer los reajustes salariales con base en el IPC porque el Senado no es el competente para decretar tales reajustes, además de que el actor ni siquiera aportó la prueba que demuestre a cuánto ascendieron los reajustes con base en el IPC, reclamados desde su ingreso hasta el año 2000.

6. Consideraciones de la Sala 6.1. El problema jurídico por resolver Corresponde al Consejo de Estado decidir si el demandante, NURDIN DIAZ PEREZ, tiene derecho a que por el tiempo laborado en el Senado de la República se le reconozca la diferencia salarial entre lo percibido y el Indice de Precios al Consumidor, IPC, establecido para cada año.

Con tal propósito la Sala deberá decidir si se ajusta a la legalidad el acto administrativo del 9 de marzo de 2000, suscrito por el Director General Administrativo del H. Senado de la República, que le negó la petición formulada

en los términos del párrafo anterior. 5.2. Análisis de la Sala Según certificación del 12 de marzo de 2002, el demandante laboró al servicio del Senado de la República, como Jefe de Sección 441009, adscrito a la Sección de Pagaduría, desde el 4 de agosto de 1992, con una asignación básica de $1’760.649.oo y una prima técnica de $880.688.oo (Fl. 55). Considera el demandante que el incremento de su salario durante todo el tiempo en que laboró para el Senado de la República por debajo del IPC viola el artículo 53 de la Constitución en cuanto uno de los principios mínimos fundamentales conforme a los cuales debe expedirse el estatuto del trabajo es la : “ (...) remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo.”. Estima el actor que el incremento de su salario con base en los decretos del Gobierno Nacional viola la movilidad y proporcionalidad a las que se alude en el precepto transcrito. Invoca en su apoyo decisiones de la Corte Constitucional, en particular la T-276 del 3 de junio de 1997 y la C-815 de 1999, conforme a las cuales el elemento remuneratorio es esencial para que se configuren condiciones dignas y justas en el cumplimiento de la labor encomendada y que tales condiciones no se cumplen cuando la remuneración no corresponde al mínimo vital o cuando se trata de una retribución que permanece estática, tampoco cuando el incremento se revela desproporcionado en relación con la cantidad y calidad del trabajo o con las circunstancias sociales y económicas en medio de las cuales se desenvuelve el trabajador.

Para resolver la Sala considera. El artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución, preceptúa: “Artículo 150. Corresponde al Congreso hacer las leyes. Por medio de ellas ejerce las siguientes funciones: (...)

19. Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el gobierno para los siguientes

efectos: (...) e) Fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la fuerza pública.”. (...)” Por su parte la Ley 4 de 1992 reiteró, en su artículo 1, la competencia del Gobierno Nacional para fijar el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos. En este orden de ideas la fijación del régimen salarial y prestacional constituye competencia reservada por la Constitución y la ley al Gobierno Nacional. Por ello cuando el Senado de la República pagó la remuneración correspondiente a los servicios prestados por el demandante con base en los decretos de salarios expedidos por el Gobierno Nacional, en concreto, el 064 de 1999, vigente para la época de fijación de la escala salarial, no hizo cosa distinta que dar cumplimiento a los mandatos de orden constitucional y legal que rigen la materia. Por otro lado, aduce la parte actora en el recurso de apelación que el problema radica en la aplicación de los decretos por parte de la administración pública que al ejecutarlos les hace producir efectos retroactivos vulnerando disposiciones constitucionales y legales; así como también afirma que la fijación de la escala salarial de los empleados del Congreso de la República, conforme a los decretos

del Gobierno Nacional y no con arreglo al IPC, violó sus derechos adquiridos según lo dispuesto por el literal a) del artículo 2 de la Ley 4 de 1992, de acuerdo con el cual en la fijación del régimen salarial de los servidores enumerados en el artículo 1 de la misma ley el Gobierno Nacional debe tener en cuenta: “a) El respeto a los derechos adquiridos de los servidores del Estado tanto del régimen general, como de los regímenes especiales En ningún caso se podrán desmejorar sus salarios y prestaciones sociales.”. Respecto de los derechos adquiridos en materia salarial dijo esta Corporación en sentencia del 19 de septiembre de 1996, Consejera Ponente Clara Forero de Castro, Sección Segunda, Radicado 10.850, actor Eustorgio M. Aguado y /otros : “En efecto la Ley 4ª de 1992, fijó como criterio en su artículo 2º literal a) el respecto a los derechos adquiridos de los Servidores del Estado tanto en el régimen general, como en los regímenes especiales, y la prohibición de sus salarios fueran desmejorados; y en su artículo 10º, que todo el régimen salarial o prestacional que se estableciera contraviniendo las disposiciones de la Ley carecería de efecto. En asunto similar, al decidir sobre la legalidad del Decreto 903 de junio 2 de 1992, dijo esta Sala, en sentencia del 17 de julio de 1995 con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas: “Respecto de los derechos adquiridos de los servidores públicos ha dicho la Sala que solamente pueden invocarse respecto de aquellos derechos laborales que el servidor ha consolidado durante su relación

laboral, no sobre expectativas que dependan del mantenimiento de una legislación de derecho público, a cuya intangibilidad no se tiene ningún derecho... ...La vinculación de un empleado público se produce por un acto condición que tiene por objeto colocar a una persona en una situación jurídica general, preexistente de carácter objetivo y creación unilateral, modificable en cualquier momento en que sea necesario al interés público. El señalamiento de sus condiciones salariales y prestacionales de los servidores públicos, hacen parte de esa situación jurídica de carácter general de derecho público y es por ello eminentemente modificado. Por consiguiente no puede alegarse derecho adquirido a la legislación anterior en el sentido en que lo pretende el demandante, o sea en el sentido de que la norma es inmodificable cuando rige situaciones particulares. Los derechos individuales adquiridos, se repite, sólo pueden determinarse en cada caso particular, cuando frente a un cambio de legislación, quien tenga un derecho causado invoque la ley vigente para cuando nació su derecho, pues el derecho no es a la intangibilidad de la ley sino a los derechos laborales consolidados.”. Como se dijo la Ley 4ª de 1992 consagró un marco general para que el Gobierno Nacional estableciera el régimen salarial y prestacional, entre otros, de los servidores de la Rama Judicial y de la Justicia Penal Militar; el Gobierno, a su vez, en ejercicio de la facultad constitucional que le fue conferida dictó la norma acusada en la cual determinó el salario de los funcionarios antes mencionados; es decir que fueron derogadas todas las normas que establecieran regímenes diferentes al nuevo que se consagró.”. Como en el presente caso al momento de la expedición del respectivo decreto

que fijaba la escala salarial aún no se había causado el derecho por parte del servidor público demandante por existir una mera expectativa, no puede afirmarse que se violaron derechos adquiridos. De otra parte debe indicarse que cuando en el artículo 2 de la Ley 4 de 1992 se señalan unos criterios y objetivos para que el Gobierno Nacional fije el régimen salarial y prestacional de los servidores públicos a los que se refiere el artículo 1 de la misma disposición, se pretende con ello establecer unos parámetros para que el Gobierno Nacional pondere los distintos elementos e intereses que concurren en relación con dicha materia, dada su condición de autoridad económica. En consecuencia cabe al Ejecutivo un margen de apreciación del conjunto de los aspectos mencionados pues debe armonizarlos en función de la satisfacción de los derechos económicos y sociales de los servidores públicos así como de la marcha general de la economía, cuya responsabilidad pesa en muy buena medida sobre el Gobierno Nacional. Prueba de esto último es la técnica de las leyes marco o cuadro del artículo 150, numeral 19, de la Constitución que establecen la concurrencia de las facultades del legislador con las del Ejecutivo en la regulación de las materias económicas. Esta facultad compartida se justifica por el carácter dinámico de la economía que reclama una capacidad de respuesta pronta, y por la necesidad de tomar en consideración elementos de conveniencia y oportunidad, propios de la actividad que despliega el Ejecutivo en dicho campo. El Gobierno, entonces, bien pudo tomar en consideración para expedir los decretos de fijación de la escala salarial criterios establecidos en el mentado

artículo 2 de la Ley 4 de 1992, como los que reclaman que tal decisión debe sujetarse al marco general de la política macroeconómica (literal h)) y a la racionalización de los recursos públicos y su disponibilidad (literal i)), pues la responsabilidad del Ejecutivo también comprende dichos campos y los incrementos salariales tienen un indudable impacto en la marcha de la economía y en el desempeño de las finanzas públicas. Cabe señalar que el presente fallo reitera la posición de la Sala sobre casos similares como puede observarse en la sentencia de 6 de mayo de 2004, cuya ponencia correspondió al Despacho que sustancia la presente causa, que corresponde al expediente identificado con el número interno 2497 de 2003, actor Carlos Ernesto Grisales Aza, demandado la Nación – Senado de la República. Conforme a las razones expuestas la Sala confirmará lo decido por el Tribunal a quo que negó las pretensiones de la demanda.

5. Decisión En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 14 de noviembre de 2003 del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que negó las pretensiones de la demanda interpuesta por NURDIN DIAZ PEREZ, identificado

con cédula de ciudadanía No.9’081.616 de Cartagena, contra la Nación, Senado de la República.

COPIESE, NOTIFIQUESE, CUMPLASE Y DEVUELVASE EL EXPEDIENTE AL

TRIBUNAL DE ORIGEN.

La anterior providencia la estudió y aprobó la Sala en sesión celebrada en la fecha.

TARSICIO CACERES TORO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE