CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2000-06992-01(6093-05)-2008

SUSPENSION EN EL CARGO POR EL CONTRALOR - Regulación legal.

Alcance Con fundamento en la normatividad transcrita (artículos 268-8, 272 de la Constitución Política y el numeral 13 del artículo 109 del decreto 1421 de 1993), es viable manifestar respecto de esta facultad (suspensión en el ejerció del cargo por el Contralor) que 1. No requiere desarrollos legales pues su consagración constitucional delimita claramente su procedencia y alcance. 2. No sólo está dirigida al Contralor General de la República sino, además, a los contralores departamentales, distritales y municipales, de conformidad con lo establecido en el artículo 272 de la Constitución Política. 3. Es una exigencia del Contralor al nominador del funcionario público que se verá afectado con la suspensión. 4. Implica una medida que no tiene la virtualidad de separar definitivamente del cargo a su destinatario, quien aún se presume inocente, es provisional, cautelar, no sancionatoria. 5. Se ejerce verdad sabida y buena fe guardada, sin embargo ello no implica que pueda ser arbitraria. El Contralor debe tener razones que le permitan temer que la permanencia del funcionario implicado en el ejercicio del cargo puede “afectar las investigaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública ...” 6. Se ejerce una vez existan investigaciones penales, disciplinarias o fiscales en curso.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 268 / CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO272 / DECRETO 1421 DE 1993

ARTICULO 13

ACTO DE SUSPENSION EN EL CARGO – Particularidades Las particularidades de la medida de suspensión permiten concluir: Los actos demandados adoptan una medida que, a pesar de afectar los intereses de un empleado público, no definen su situación laboral pues, se reitera, la suspensión es transitoria. Su finalidad, como medida cautelar, es asegurar la transparencia de las investigaciones penales, fiscales o disciplinarias que se adelantan contra empleados públicos para que no resulten interferidas por la influencia de los interesados y, a la vez, evitar que el patrimonio y la moralidad pública se pongan en mayor riesgo. En este sentido, la suspensión provisional es un instrumento para el buen desarrollo de otras actuaciones administrativas destinadas, ellas sí, a definir una situación jurídica que, por tanto, sí son demandables ante la jurisdicción. Los actos que decretan la suspensión provisional del cargo no se profieren por las mismas autoridades que adelantan las investigaciones disciplinarias, fiscales o penales, en estricto sentido no se expiden dentro de estos procesos, ni obstaculizan o viabilizan la sucesión de sus etapas. Sin embargo, a pesar de estas particularidades es innegable su naturaleza instrumental, preparatoria, si se quiere, del buen desarrollo de dicha función investigativa. ACTO DE SUSPENSION EN EL CARGO – Es instrumental / ACTO DE SUSPENSION EN EL CARGO – No es demandable ante la jurisdicción contencioso administrativa Esta condición instrumental impide concluir que estamos en presencia de actos administrativos demandables ante la jurisdicción, pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del C.C.A.: A. No ponen fin a una actuación

administrativa, por el contrario, la preparan. B. No deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, por el contrario, decretan una medida cautelar que protege la decisión final. C. No son actos de trámite que impidan la continuación de una actuación; por el contrario, son actos preparatorios que no afectan la continuidad de las investigaciones disciplinarias, fiscales o penales, tan es así que la suspensión provisional no se adopta obligatoriamente en todos los casos en que éstas se adelantan. Finalmente, de aceptarse que los actos demandados definen una situación jurídica y, en consecuencia, son objeto de vía gubernativa y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se pondría en riesgo la eficacia y urgencia de la medida y se pasaría por alto su transitoriedad, amén de que se le vaciaría de contenido porque como los recursos en vía gubernativa se conceden en el efecto suspensivo, (artículo 55 del C.C.A.) y para acudir a la vía judicial debe agotarse previamente la vía gubernativa (artículo 135, inciso 1º ibídem) no tendría eficacia ni operancia. En conclusión, el alcance de la declaración contenida en los actos administrativos demandados determina que no son objeto de control de legalidad por esta vía jurisdiccional. En los anteriores términos se recoge la tesis expresada por la Subsección B, Sección Segunda, de esta Corporación en Sentencia de 29 de marzo de 2007, radicado interno No. 0955-2005, M. P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, y se retoma la sostenida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación, en el Auto

de 17 de abril de 1996, M. P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., dos (2) de octubre de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 25000-23-25-000-2000-06992-01(6093-05)

Actor: WILSON ALBERTO ORDOÑEZ ROMERO

Demandado: BOGOTA DISTRITO CAPITAL Y OTRO AUTORIDADES DISTRITALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 13 de enero de 2005, por la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, Subsección Tercera, negó las súplicas de la demanda formulada por el señor WILSON ALBERTO

ORDÓÑEZ ROMERO contra BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL y CONTRALORÍA

DISTRITAL DE BOGOTÁ.

La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A. el señor WILSON ALBERTO ORDÓÑEZ ROMERO solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad del oficio No. 009743 de 2 de junio de 2000, proferido por el Contralor Distrital de Bogotá, y del Decreto No. 430 de 6 de junio de 2000, proferido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., por los cuales, en su orden, se solicitó su suspensión del

cargo de Gerente del Fondo Rotatorio del Concejo de Bogotá, DC, y se ejecutó la medida. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó se ordene su reintegro al cargo de Gerente General del Fondo Rotatorio del Concejo de Bogotá, D.C., se le paguen todos los derechos salariales y prestacionales a que haya lugar, se indexen las sumas debidas conforme al Índice de Precios al Consumidor certificado por el DANE, y se le reconozcan sobre la suma adeudada los intereses moratorios, en los términos establecidos en las sentencias T-418 de 1996, C-188 de 1999 y en el artículo 111 de la Ley 510 de

1999. Finalmente solicitó se condene en costas procesales y agencias en derecho a la parte demandada.

Basó su petitum en los siguientes hechos: Mediante Decreto No. 828 de 30 de septiembre de 1998, expedido por el Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., fue nombrado para desempeñar el cargo de Gerente General del Fondo Rotatorio del Concejo de Bogotá. Su remuneración mensual ascendía, aproximadamente, a la suma de $7.749.720,oo pesos m/cte. Durante el ejercicio de sus funciones se desempeñó con honestidad, lealtad y eficiencia. El 26 de mayo de 2000 denunció ante la Personería de Bogotá hechos e irregularidades ocurridos dentro de la Licitación Pública No. 003 de 2000. En escrito de 29 de mayo del mismo año amplió la información ante la mencionada entidad de control y solicitó su acompañamiento en el desarrollo del

proceso licitatorio. La misma denuncia fue puesta en conocimiento del Fiscal General de la Nación, del Contralor Distrital y del Procurador General de la Nación. El 1 de junio de 2000 los señores JULIÁN GUSTAVO MARÍN JARAMILLO y MARÍA TERESA JARAMILLO LÓPEZ, Gerente y Subgerente de la firma PAPILLÓN PRODUCCIONES LTDA, lo denunciaron ante el Contralor Distrital de Bogotá, D.C., quien, con fundamento en lo establecido en los artículos 268, numeral 8 de la Constitución Política y 109 del Decreto 1421 de 1993, solicitó, mediante oficio No. 009743 de 2 de junio de 2000, al Alcalde Mayor de Bogotá, D.C., la suspensión del ejercicio de su cargo en el Fondo Rotatorio del Concejo Distrital. Con base en lo anterior, mediante Decreto No. 430 de 6 de junio de 2000, el Alcalde mayor (e) de Bogotá, D.C., lo suspendió provisionalmente del cargo desempeñado. El 16 de junio de 2000 la Personería de Bogotá inició el trámite de una comisión especial, según indagación preliminar 7406/2000, y citó a declarar a los señores

JULIÁN GUSTAVO MARÍN JARAMILLO y MARÍA TERESA JARAMILLO LÓPEZ.

El 19 de junio de 2000 rindió descargos por los hechos denunciados por los representantes de la firma PAPILLÓN PRODUCCIONES LTDA. Por considerar ilegal el oficio No. 009743 de 2000 impetró su revocatoria directa,

la cual fue resuelta negativamente mediante la Resolución No. 1682 de 18 de septiembre de 2000. El 17 de julio de 2000 solicitó al Viceprocurador General de la Nación que asumiera el poder disciplinario preferente. Normas violadas De la Constitución Política, el preámbulo y los artículos 1, 2, 13, 25, 26, 29, 53, 58, 83, 228, 229 y 268. Del Decreto 1421 de 1993, el artículo 109, numeral 13. De la Ley 200 de 1995, los artículos 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 12, 13, 15, 16, 17 y 18. De la Ley 270 de 1996, los artículos 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8 y 9. Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 2, 3 y 76. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, Subsección Tercera, mediante sentencia de 13 de enero de 2005, negó las súplicas de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 418 a 429): El oficio No. 009743 de 2 de junio de 2000, por el cual el Contralor Distrital solicitó la suspensión del señor WILSON ALBERTO ORDÓÑEZ ROMERO no es un mero acto de trámite sino un acto que contiene una verdadera decisión administrativa, que obliga no sólo al nominador sino al funcionario que se ve afectado con la

medida. De conformidad con lo establecido en el artículo 268, numeral 8, de la Constitución Política no es necesaria para la solicitud de suspensión provisional de un funcionario la preexistencia de investigaciones disciplinarias o penales en su contra, “éstas pueden ser abiertas concomitante o posteriormente a la suspensión del servidor público.”. Cuando el Contralor Distrital solicitó la suspensión del actor tenía razones bien fundadas para hacerlo pues el 1 de junio de 2000 había recibido una denuncia en su contra, razón por la cual dicha medida era necesaria con el ánimo de “que la investigación que inminentemente sería abierta con motivo de los hechos denunciados, no sufriera tropiezo alguno y así se pretendía evitar cualquier suspicacia que pudiera generase en caso de que el actor permaneciera desarrollando las funciones de su cargo.”. El acto proferido por el Contralor Distrital no es violatorio del artículo 29 de la Ley 200 de 1995, que establece la suspensión de funciones sólo por el término de 90 días, en razón a que la suspensión que solicita este funcionario en ejercicio de la facultad consagrada en el artículo 268 de la Constitución Política no es de naturaleza sancionatoria sino cautelar. La actuación del Contralor Distrital se encuentra amparada por el principio de la verdad sabida y buena fe guardada. Al no existir prueba dentro del plenario que acredite que, contrariamente a dicha máxima, actuó de manera arbitraria, se mantiene incólume la legalidad del acto acusado. No se accede a la condena en costas y agencias en derecho en virtud de lo

establecido en los artículos 392, numeral 8, (sic, debió decir 9), y 393, numeral 3, del C.P.C. El recurso de apelación Mediante escrito de 17 de febrero de 2005 el apoderado de la parte demandante interpuso y sustentó el recurso de apelación contra la providencia del Tribunal, con los siguientes argumentos: (Fls. 430 a 436) El a quo interpretó erradamente el numeral 8 del artículo 268 de la Constitución Política pues para que el Contralor, bajo el criterio de verdad sabida y buena fe guardada, pueda exigir la suspensión de un funcionario público se requiere, entre otros aspectos, que se hayan iniciado las acciones disciplinarias y/o penales. Esta facultad que el Constituyente le otorgó al Contralor debe ser ejercida sólo en la medida en que se garantice el derecho al debido proceso: “(...) la decisión de suspender con el argumento de “verdad sabida y buena fe guardada”, es en conciencia, sin que ello implique desconocimiento de las garantías mínimas de quien con anterioridad, ha sido vinculado a un proceso penal, disciplinario o de responsabilidad fiscal.”. La decisión del Contralor dejó de ser una medida en conciencia para convertirse en una medida arbitraria, en razón a que no tuvo en cuenta que fue el mismo actor quien en primer lugar solicitó su propia investigación. Finalmente, a pesar de que no existe duda alguna en la interpretación que debe darse al numeral 8 del artículo 268 de la Constitución Política, en caso de presentarse debe ser dirimida en atención al principio de favorabilidad. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver Antes de decidir si la medida de suspensión que recayó sobre el actor se

encuentra ajustada a derecho es preciso analizar si los actos demandados pueden ser objeto de control de legalidad por esta vía judicial. De los actos administrativos demandados Reclama el accionante la declaratoria de nulidad del oficio por el cual el Contralor Distrital solicitó al Alcalde Mayor del Distrito suspenderlo provisionalmente del ejercicio de su cargo y del Decreto expedido por esta última autoridad en cumplimiento de lo solicitado. En relación con la naturaleza del acto expedido por el Contralor sostuvo el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, en auto de 17 de abril de 1996, M. P. Dr. CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA, radicado interno No. 12296, actor Julio González Villa y otros: “Según esos preceptos constitucionales y legales, y la resolución demandada, se concluye, como lo aduce el a-quo, que se trata de un simple acto de trámite, expedido dentro de un proceso de responsabilidad fiscal, que no tiene el carácter de sanción sino que le dá impulso y celeridad al proceso administrativo correspondiente.”. Más recientemente, la Subsección B, Sección Segunda de esta Corporación manifestó que el acto por el cual el Contralor solicita la suspensión es definitorio y el que da cumplimiento a la medida es ejecutivo, por tal razón, concluyó, son objeto de control jurisdiccional: “Esta potestad (la conferida a los Contralores mediante el numeral 8, artículo 268 de la Constitución Política) obra con independencia del resultado de los procesos fiscales, penales o disciplinarios y encuentra su razón de ser en la decisión discrecional, más (sic) no arbitraria, del

mencionado funcionario de apreciar el grado de entorpecimiento que para la realización de las citadas investigaciones pueda ejercer el servidor público investigado. Por ende, teniendo esta connotación, la medida que así lo disponga es susceptible de ser enjuiciada ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo siendo factible esgrimir en contra de la misma los vicios de ilegalidad que respecto de la generalidad de los actos administrativos pueden invocarse con miras a desvirtuar la presunción de legalidad que los rodea.”1. Agregado fuera de texto. Con el objeto de fijar una posición sobre este tópico es necesario revisar el alcance y las especificidades de la facultad conferida al Contralor por el artículo 268-8 de la Constitución Política. La referida disposición establece: “El contralor general de la república tendrá las siguientes atribuciones: (...)

8. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Estado.

La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios.”. Por su parte el inciso 6 del artículo 272 ibídem preceptúa: “(...) Los contralores departamentales, distritales y municipales ejercerán, en el ámbito de su jurisdicción, las funciones atribuidas al 1 Sentencia de 29 de marzo de 2007, radicado interno No. 0955-2005, M. P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado.

contralor general de la república en el artículo 268 y podrán, según lo autorice la ley, contratar con empresas privadas colombianas el ejercicio de la vigilancia fiscal.”. En concordancia con la anterior disposición, el numeral 13 del artículo 109 del decreto 1421 de 1993, “Por el cual se dicta el régimen especial para el Distrito Capital de Santafé de Bogotá2, consagra: “Además de las establecidas en la Constitución, el contralor tendrá las siguientes atribuciones: (...)

13. Promover ante las autoridades competentes, aportando las pruebas respectivas, investigaciones penales o disciplinarias contra quienes hayan causado perjuicio a los intereses patrimoniales del Distrito. La Contraloría, bajo su responsabilidad, podrá exigir, verdad sabida y buena fe guardada, la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios, y

(...)”. Con fundamento en la normatividad trascrita es viable manifestar respecto de esta facultad:

I. No requiere desarrollos legales pues su consagración constitucional delimita claramente su procedencia y alcance.

II. No sólo está dirigida al Contralor General de la República sino, además, a los contralores departamentales, distritales y municipales, de conformidad con lo establecido en el artículo 272 de la Constitución Política3.

III. Es una exigencia del Contralor al nominador del funcionario público que se verá afectado con la suspensión. “Se trata de un requerimiento con efectos vinculantes para el nominador, ya que la carta Política emplea el término “exigir”, lo que definitivamente es distinto de “solicitar” o “pedir”, expresiones que, al fin

y al cabo, dejarían la decisión en manos del funcionario administrativo correspondiente. Una exigencia tiene la connotación imperativa; hace forzosa la ejecución de lo exigido.”4.

IV. Implica una medida que no tiene la virtualidad de separar definitivamente del cargo a su destinatario, quien aún se presume inocente, es provisional,

cautelar5, no sancionatoria: 2 Diario Oficial No. 40.958., del 22 de julio de 1993. 3 Respecto a los literales I y II ver el concepto proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil, del Consejo de Estado, de 15 de julio de 1992, radicado No. 452, Consejero Ponente Dr. Javier Henao Hidrón. 4 Sentencia C-603 de 24 de mayo de 2000, M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. 5 Respecto a la naturaleza de las medidas cautelares judiciales, mutatis mutandis aplicable al presente asunto, sostiene el doctrinante Pablo Óscar Gallegos Fedriani, en el libro “Derecho procesal Administrativo 1”, Director Juan Carlos Cassagne, pág. 729: “La medida cautelar se dirige, pues, como las providencias que el derecho inglés comprende bajo la denominación <Contempt of Court>, a salvaguardar el <imperium iudicis>, o sea, impedir que la soberanía del Estado, en su más alta expresión, que es la justicia, se reduzca a ser una tardía e inútil expresión verbal, una “(...) la figura de la suspensión del cargo tiene una doble connotación. De un lado, es una sanción, la cual como se explicó, no puede ser

impuesta por la contraloría, por ser de naturaleza disciplinaria. De otro lado, es una medida cautelar de origen constitucional que no busca sancionar sino asegurar la transparencia, imparcialidad y efectividad de la investigación fiscal, pues para adelantar el proceso fiscal es razonable la separación del cargo del funcionario involucrado en la falta fiscal. Ahora bien, esta última figura goza de pleno respaldo constitucional, como quiera que el propio numeral 8º del artículo 268 superior dispone que la contraloría podrá exigir “la suspensión inmediata de funcionarios mientras culminan las investigaciones o los respectivos procesos penales o disciplinarios”. Por consiguiente, la medida es válida constitucionalmente si se entiende como medida cautelar que podrá ser solicitada por la contraloría, y no como sanción fiscal.”6.

V. Se ejerce verdad sabida y buena fe guardada7, sin embargo ello no implica que pueda ser arbitraria. El Contralor debe tener razones que le permitan temer que la permanencia del funcionario implicado en el ejercicio del cargo puede “afectar las investigaciones, dificultar la tarea de fiscalización o comprometer todavía más el interés colectivo, los bienes del Estado o la moralidad pública ... “8.

VI. Se ejerce una vez existan investigaciones penales, disciplinarias o fiscales en curso. Sobre este tópico la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en el concepto de 15 de julio de 1992, radicado No. 452, Consejero Ponente Dr. Javier Henao Hidrón, expresó: “(...) la orden de suspensión del cargo presupone la existencia de

investigaciones fiscales o de procesos penales o disciplinarios contra sujetos pasivos del control fiscal (...).”. Las particularidades de la medida de suspensión permiten concluir: Los actos demandados adoptan una medida que, a pesar de afectar los intereses de un empleado público, no definen su situación laboral pues, se reitera, la suspensión es transitoria. Su finalidad, como medida cautelar, es asegurar la transparencia de las investigaciones penales, fiscales o disciplinarias que se adelantan contra empleados públicos para que no resulten interferidas por la influencia de los interesados y, a la vez, evitar que el patrimonio y la moralidad pública se pongan vana ostentación de los lentos mecanismos destinados, como los guardias de la ópera bufa, a llegar siempre demasiado tarde. Las medidas cautelares se disponen, más que en interés de los individuos, en interés de la administración de justicia, de la que garantizan el buen funcionamiento y también, se podría decir, el buen nombre.”. 6 Sentencia C-484 de 4 de mayo de 2000, M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero. 7 Al respecto sostuvo la Sentencia T297 de 7 de abril de 2006, M. P. Dr. Jaime Córdoba Triviño: “Las decisiones en conciencia o verdad sabida y buena fe guardada, “remiten a la esfera interna del fallador quien adopta una decisión cuya finalidad no es necesariamente la justicia o la equidad. (...) Quien falla verdad sabida y buena fe guardada no tiene que hacer explícitos los hechos en que se funda ni justificar con razones sus conclusiones”. Ello no significa, sin embargo que la decisión

en conciencia o verdad sabida y buena fe guardada pueda ser arbitraria, “si bien el que decide en conciencia no tiene que hacer expresas sus razones, el contenido de lo decidido también tiene que respetar unos límites mínimos externos como los hechos básicos del caso.”. 8 Sentencia C-603 de 24 de mayo de 2000, M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. en mayor riesgo. En este sentido, la suspensión provisional es un instrumento para el buen desarrollo de otras actuaciones administrativas destinadas, ellas sí, a definir una situación jurídica que, por tanto, sí son demandables ante la jurisdicción. Los actos que decretan la suspensión provisional del cargo no se profieren por las mismas autoridades que adelantan las investigaciones disciplinarias, fiscales o penales, en estricto sentido no se expiden dentro de estos procesos, ni obstaculizan o viabilizan la sucesión de sus etapas. Sin embargo, a pesar de estas particularidades es innegable su naturaleza instrumental, preparatoria, si se quiere, del buen desarrollo de dicha función investigativa. Esta condición instrumental impide concluir que estamos en presencia de actos administrativos demandables ante la jurisdicción, pues, de conformidad con lo establecido en el artículo 50 del C.C.A.: a. No ponen fin a una actuación administrativa, por el contrario, la preparan. b. No deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, por el contrario, decretan una medida cautelar que protege la decisión final. c. No son actos de trámite que impidan la continuación de una actuación; por el contrario, son actos preparatorios que no afectan la continuidad de las

investigaciones disciplinarias, fiscales o penales, tan es así que la suspensión provisional no se adopta obligatoriamente en todos los casos en que éstas se adelantan9. Finalmente, de aceptarse que los actos demandados definen una situación jurídica y, en consecuencia, son objeto de vía gubernativa y de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho se pondría en riesgo la eficacia y urgencia de la medida y se pasaría por alto su transitoriedad, amén de que se le vaciaría de contenido porque como los recursos en vía gubernativa se conceden en el efecto suspensivo, (artículo 55 del C.C.A.) y para acudir a la vía judicial debe agotarse previamente la vía gubernativa (artículo 135, inciso 1º ibídem) no tendría eficacia ni operancia. En conclusión, el alcance de la declaración contenida en los actos administrativos demandados determina que no son objeto de control de legalidad por esta vía jurisdiccional. En los anteriores términos se recoge la tesis expresada por la Subsección B, Sección Segunda, de esta Corporación en Sentencia de 29 de marzo de 2007, radicado interno No. 0955-2005, M. P. Dr. Alejandro Ordóñez Maldonado, y se retoma la sostenida por la Sala Plena de la Sección Segunda de la Corporación, en el Auto de 17 de abril de 1996, M. P. Dr. Carlos Arturo Orjuela Góngora. 9 Respecto a los actos administrativos expedidos con ocasión de un procedimiento de la misma naturaleza sostiene el doctrinante Manuel María Díez, en su obra “Derecho Administrativo, Tomo II,

Organización Administrativa, Actos Administrativos, pág. 235: “El procedimiento se puede considerar como una serie de actos o de operaciones ligados en relación a un mismo efecto. Ahora bien, los distintos actos que constituyen el procedimiento se pueden clasificar, según su específica función, en la siguiente forma: a) Preparatorios. b) Constitutivos. c) Integrativos de la eficacia. Los más importantes son los constitutivos. a) En cuanto a los actos preparatorios, debemos señalar, en primer término, los de iniciativa, que pueden provenir sea del mismo órgano que ha de dictar el acto final, sea de otro órgano cualquiera <Algunos autores entienden que estos actos preparatorios no forman parte del procedimiento cuyo estudio viene limitado a la parte constitutiva (...)>. (...)”. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia recurrida, y en su lugar, se declarará inhibida para efectuar un pronunciamiento de fondo sobre la materia objeto de controversia. Decisión En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA REVÓCASE la sentencia de 13 de enero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sala de Descongestión, Sección Segunda, Subsección Tercera, que negó las súplicas de la demanda incoada por WILSON

ALBERTO ORDÓÑEZ ROMERO contra BOGOTÁ, DISTRITO CAPITAL y

CONTRALORÍA DISTRITAL DE BOGOTÁ. En su lugar; INHÍBESE la Sala de efectuar un pronunciamiento de fondo sobre las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese, publíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GERARDO ARENAS MONSALVE BERTHA LUCÍA RAMÍREZ

DE PÁEZ

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE