CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2001-01260-01(9365-05)-2006

PENSION GRACIA - No tienen derecho a ella los docentes que prestaron sus servicios en centros educativos de carácter nacional / NACIONALIZACION DE LA EDUCACION – Derecho a la pensión gracia De conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. El numeral 2° del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 permitió que luego de la nacionalización de la educación, dispuesta por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo

total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos. Si bien es cierto, la Sala ha tenido la oportunidad de señalar que la expresión “...docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada en la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, toda vez que lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido y que la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional, también lo es que la misma norma exige que los docentes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia”, lo que implica que para ese momento deben tener vocación por estar cumpliendo con los requisitos para su reconocimiento.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., diciembre siete (7) de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-01260-01(9365-05)

Actor: MARIA DEL CARMEN CARDENAS DIAZ

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de 28 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

ANTECEDENTES MARÍA DEL CARMEN CÁRDENAS DÍAZ por intermedio de apoderado y en ejercicio

de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de la Resolución No. 015363 de diciembre 16 de 1999 y la No. 03611 del 22 de septiembre de 2000, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación consagrada en la Ley 114 de 1913. Como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto acusado pretende el consecuente restablecimiento del derecho. Como hechos, señala los siguientes: La actora laboró al servicio de la Escuela Normal Integrada de Leticia – Amazonas, desde el 27 de marzo de 1976, según nombramiento efectuado por el Ministerio de Educación Nacional. Posteriormente, desde el 9 de julio de 1981, se vinculó al Distrito Capital de Bogotá, es decir, cuenta con más de 20 años al servicio de la educación territorial. Por lo anterior, solicitó ante la demandada el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia, según lo contemplado en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, por cumplir con los requisitos exigidos en dichas leyes. La entidad demandada, negó el derecho solicitado, por no haber demostrado la actora, el cumplimiento de los 20 años de servicios en la docencia departamental, municipal o distrital, desconociendo el tiempo prestado en la Comisaría del Amazonas, por el hecho de haber sido vinculada a través del Ministerio de Educación Nacional y a pesar de ser de público conocimiento que dicha educación

hasta antes de 1991, siempre se manejó a través de un programa especial ya que estos entes territoriales no tenían la autonomía para tal efecto. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante la sentencia objeto del recurso de apelación, denegó las súplicas de la demanda, en síntesis, porque la Ley 91 de 1989, dispuso que dicha prestación sería compatible con la pensión ordinaria de jubilación, para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, es decir, los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales o nacionalizados, se les reconocerá sólo la pensión ordinaria de jubilación y gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha señalado que la pensión gracia no puede extenderse a los docentes vinculados en planteles nacionales o en virtud de nombramiento realizado por el Ministerio de Educación Nacional, como sucedió en el presente caso. En consecuencia, la actora ingresó al orden territorial después de la fecha indicada en la Ley 91 de 1989, lo que implica que no reunió los requisitos para gozar del régimen especial de pensiones previsto en la Ley 114 de 1913. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN En memorial visible a folios 175 y siguientes, obra la sustentación del recurso de apelación, cuyas razones de inconformidad se fundamentan en síntesis, en lo siguiente: Los nombramientos de la educación contratada fueron efectuados a través de los Vicariatos Apostólicos, Diócesis o por un Coordinador Intendencial y

posteriormente avalados y ratificados por el Ministerio de Educación a través de una Oficina Especial de Coordinación para la Educación Contratada, que no podían ser controlados por los territorios nacionales por carecer de Secretarías de Educación, es decir, en su esencia, eran servicios netamente territoriales, pero en el procedimiento de perfeccionamiento del contrato de servicio, finalmente era suscrito además por un funcionario del Ministerio de Educación Nacional, radicando aquí la controversia sobre si el carácter de estos docentes es territorial o nacional. Lo anterior quiere decir que la controversia principal está basada en el tiempo laborado en el programa especial de educación contratada para los territorios nacionales, el cual según Cajanal y según el Tribunal, no puede ser considerado como de educación territorial, por tener designación y haber recibido dineros a través de un tercero de parte del Gobierno Nacional y por lo tanto no cumple con el propósito y espíritu de la Ley 114 de 1913. La apreciación del Tribunal es exagerada, por cuanto sólo clasifica a los docentes en dos categorías: nacionales (vinculados directamente con el Ministerio de Educación Nacional) y territoriales (vinculados por los Departamentos, municipios y distrito capital), pero olvida que el actor no corresponde a ninguna de esas dos categorías, pues fue vinculado por la Diócesis de Arauca en desarrollo de los contratos celebrados por la Iglesia Católica según lo previsto en el artículo 13 del Concordato y en su parecer, no puede haber otra clase de educación que se acomode más a los presupuestos y espíritu sustancial de la Ley 114 de 1913, que quienes desplegaron sus servicios docentes en esta clase de territorios,

cumpliendo a cabalidad con los fines para los cuales fue creada esta norma, que precisamente fue para lograr la alfabetización del país en aquellos territorios de difícil acceso. Agrega que hay que tener en cuenta la División Político Administrativa vigente para el momento de vincular al docente, acorde con la Constitución Política de 1886, junto con sus reajustes constitucionales. Las intendencias y comisarías eran entes territoriales, con categoría inferior a la de un Departamento, pero que por el hecho de ser inferior, sus funcionarios y empleados no tenían carácter nacional, sino que se les denominaba genéricamente empleados intendenciales y comisariales. Con fundamento en lo prescrito en el artículo 150 de la C.P., es necesario tener en cuenta, además, que los docentes comisariales no tenías los mismos emolumentos de los docentes nacionales. Con anterioridad al Estatuto Docente o Decreto 2277 de 1979, lo que muy a las claras nos indican que éstos no eran nacionales, sino intendenciales o comisariales y los de las categorías de Misiones. Concluye que una cosa bien distinta es ser docente nacional, nombrado posesionado y administrado por el Ministerio de Educación Nacional y otra bien distinta el caso que nos ocupa, donde la actora fue vinculada inicialmente mediante contrato laboral suscrito por la Diócesis de la Iglesia Católica para Arauca, sin importar que los recursos para pagar su salario correspondían a los ordenados por la Ley 43 de 1975. Por otra parte, CAJANAL tampoco tuvo en cuenta al resolver la petición de pensión gracia del docente Comisarial, el contrato realidad, para establecer que la

realidad prima sobre la documental, tan fácil de apreciar cuando se tienen a la vista unos certificados de una educadora que prestó sus servicios en educación primaria en zonas de difícil acceso para equipararlos con los docentes dependientes del Ministerio de Educación Nacional, ubicados en los grandes centros urbanos del país. Lo esencial es que el servicio docente lo ha prestado en zonas difíciles y apartadas de Colombia y no cual fue el procedimiento o quién ratificó posteriormente el contrato laboral. El segundo aspecto central, tiene que ver con el hecho de que la actora ingresó al orden territorial, después de la fecha indicada en la Ley 91 de 1989, lo que implica que no reunió los requisitos para gozar del régimen especial de pensiones previsto en la Ley 114 de 1913, es decir, que a pesar de haber ostentado la calidad de docente con anterioridad al 31 de diciembre de 1980, no tiene derecho a la pensión gracia, a pesar de demostrar más de 20 años territoriales con el Distrito Capital, por cuanto ese tiempo anterior, también tiene que ser territorial y que además debe demostrar continuidad y en este caso existe revinculación. Sobre este aspecto señala el recurrente que el literal a), numeral 2), artículo 15 de la Ley 91 de 1989, no exige que los docentes que hayan sido vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 deban demostrar la continuidad en sus servicios, es decir, que contempla taxativamente la pérdida del derecho como producto de la solución de continuidad, por el contrario, la norma es clara en cobijar a todos los docentes vinculados con anterioridad a dicha fecha y que

tuvieran o llegasen a tener derecho a la pensión gracia, es decir, no excluye a ninguno y más bien lo extiende y protege. Para resolver, se CONSIDERA Se controvierten las Resoluciones 015363 de diciembre 16 de 1999 y la No. 03611 del 22 de septiembre de 2000, proferidas por la Caja Nacional de Previsión Social, por medio de las cuales se le negó el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación consagrada en la Ley 114 de 1913. El Tribunal denegó las súplicas de la demanda por considerar que la actora ingresó al orden territorial después del 1º de enero de 1981, lo que indica que no reunió los requisitos para gozar de la pensión gracia, por cuanto el tiempo laborado con anterioridad a dicha fecha, lo fue para el Ministerio de Educación Nacional, razón por la cual no tiene derecho a la prestación que solicita. En orden a resolver el asunto, se hacen necesarias las siguientes precisiones: La Ley 114 de 1913 otorgó a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplieran con los requisitos establecidos en el artículo 4º de la misma, una pensión Nacional por servicios prestados a los departamentos y municipios, siempre y cuando comprobaran que “… no han recibido ni reciben actualmente otra pensión o recompensa de carácter Nacional.” Dicha pensión en principio establecida para los maestros de enseñanza primaria oficiales, fue extendida por la Ley 116 de 1928 a los empleados y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores de Instrucción Pública. Más adelante se hizo extensiva mediante la Ley 37 de 1933 a los maestros que

hubieran completado los servicios señalados por la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria. En resumen, de conformidad con las Leyes antes citadas, han tenido derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia, los maestros de enseñanza primaria oficial, empleados y profesores de escuelas normales e inspectores de instrucción pública y maestros que hubieran completado los servicios en establecimientos de enseñanza secundaria, prestación a la que, a partir de las precisiones que se hicieron por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sentencia de 26 de agosto de 1997, dictada en el proceso No. S-699 de la cual fue ponente el Magistrado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, sólo acceden aquellos docentes que hubieran prestado los servicios en planteles municipales, distritales o departamentales. No tienen derecho a ella, aquellos que hubieran servido en centros educativos de carácter nacional. Examinadas las pruebas que obran en el expediente, se observa lo siguiente: A folio 78 obra la certificación expedida por el Ministerio de Educación Nacional según la cual, la actora, prestó sus servicios a ese Ministerio, así: - Normal Nacional Integrada de Leticia – Amazonas, a partir del 27 de marzo de 1978. - Instituto Técnico Industrial del Líbano – Tolima, desde el 6 de febrero de 1979. - Instituto Técnico Industrial de Chiquinquirá, a partir del 1 de febrero de 1980. Le fue aceptada la renuncia a partir del 27 de abril de 1981. El anterior tiempo, nacional, aspecto sobre el cual no existe ninguna duda, pues

las certificaciones y pruebas que obran en el expediente así lo demuestran, de conformidad con lo señalado en la jurisprudencia a que antes se hizo referencia, no es útil para efectos del reconocimiento de la pensión solicitada y en consecuencia la actora no tiene derecho a la pensión consagrada en la Ley 114 de 1913. Ahora bien, a folio 80, aparece certificación expedida por la Alcaldía Mayor de Bogotá – Secretaría de Educación, según la cual se vinculó desde el 9 de julio de 1981 y hasta la fecha de expedición de la certificación, 27 de octubre de 1998, aún se encontraba activa. Sobre este particular, es decir, sobre el hecho de que la actora se vinculó a la docencia territorial en fecha posterior a la señalada en la Ley 91 de 1989, se tiene lo siguiente: El artículo 15 de la Ley 91 de 1989 señaló, en el numeral 2º “pensiones” literal a), lo siguiente: A los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social, conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.

La disposición antes transcrita permitió que luego de la nacionalización de la educación, dispuesta por la Ley 43 de 1975, los docentes departamentales o municipales, vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, comprendidos en dicho proceso, tuvieran la oportunidad de acceder a la pensión gracia de conformidad con las citadas Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, permitiendo la compatibilidad de la misma con la pensión ordinaria de jubilación, “aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la nación”, siempre y cuando cumplieran con la totalidad de los requisitos. Para la fecha de expedición de la Ley 91 de 1989 –diciembre 29si bien la actora, había prestado sus servicios, durante algún tiempo, dicho tiempo como se dejó antes señalado no era susceptible, por no ser útil para el efecto, de acumularse al laborado después en la docencia territorial para el reconocimiento de la pensión gracia. Si bien es cierto, la Sala ha tenido la oportunidad de señalar que la expresión “...docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contemplada en la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, toda vez que lo que cuenta para efectos pensionales es el tiempo servido y que la pérdida de continuidad, no puede constituirse en una causal de pérdida del derecho pensional, también lo es que la misma norma exige que los docentes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia”, lo que implica que para ese momento deben tener vocación

por estar cumpliendo con los requisitos para su reconocimiento. En el presente caso, la actora era una de aquéllas docentes cuya situación no se encontraba contemplada en la norma, por cuanto como quedó establecido, el tiempo que laboró con anterioridad a dicha fecha por ser nacional, no le era computable para efectos de la pensión que solicita. En consecuencia, asiste razón al Tribunal cuando afirma que la actora ingresó al orden territorial después de la fecha indicada en la Ley 91 de 1989, lo que implica que no reunió los requisitos para gozar del régimen especial de pensiones previsto en la Ley 114 de 1913. Por las razones que anteceden se confirmará la sentencia del Tribunal que denegó las súplicas de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A : CONFÍRMASE la sentencia de 28 de abril de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual negó las súplicas de la demanda. COPIESE, NOTIFÍQUESE y ejecutoriada esta providencia DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada en sesión celebrada en la fecha.

JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ