CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2001-02365-01(2988-04)-2006

INSUBSISTENCIA POR CALIFICACION INSATISFACTORIA - Procedencia por desempeño deficiente de su cargo / SECRETARIA GENERAL DE INSPECCIONES DE LA LOCALIDAD DE FONTIBON - Retiro por calificación insatisfactoria / CALIFICACION INSATISFACTORIA - El retiro se ajustó a la ley. Justificación originada en malas relaciones inexcusables con el equipo de trabajo Se contrae el sub judice a dilucidar la legalidad de las resoluciones que decidieron la insubsistencia de la demandante, proferidas como consecuencia de la calificación insatisfactoria que obtuvo. De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, puede concluirse que fueron diversas y repetidas las inconsistencias y deficiencias que la demandante presentó en el desempeño de su cargo, lo que lleva a estimar a la Sala que existieron justificadas razones para solicitar y ordenar la calificación extraordinaria con los resultados desfavorables que se produjeron, como consecuencia apenas lógica del desarrollo laboral de la actora. En estas condiciones, a pesar de que el factor relaciones interpersonales no se refiere en forma exclusiva a las existentes con los subalternos sino que abarca otros campos, es cierto que de las buenas relaciones y respeto con quienes constituyen el equipo inmediato de trabajo, las cuales no necesariamente implican vínculos de amistad, dependen en gran medida el logro de objetivos y resultados, pues ellas son esenciales y determinantes para la optimización y eficiencia del servicio público cargo. En cuanto a la omisión de la “concertación de objetivos”, como bien lo señaló el Agente del Ministerio Público ello no impedía que se efectuara la calificación extraordinaria contemplada en la ley, porque

fueron precisamente circunstancias especiales las que la originaron y fue sobre factores relacionados con la productividad, conducta laboral, y particularmente las relaciones con el personal a su cargo que se realizó; además, como bien lo anotó el a quo, la actora tenía experiencia en el cargo y conocía de sobra los objetivos que debía cumplir. En conclusión, las deficiencias de servicio que se presentaron como consecuencia de las malas relaciones de la demandante con su equipo de trabajo son a todas luces inexcusables y justifican la calificación insatisfactoria que condujo a la insubsistencia de aquella, decisión que no duda la Sala en calificar como ajustada a derecho. En este orden de ideas, la Sala concluye que no fue quebrada la presunción de legalidad de los actos demandados y, por lo tanto, procede confirmar la sentencia de apelada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de marzo de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-02365-01(2988-04)

Actor: MARIA EUNICE PRADA MATIZ

Demandado: BOGOTA, D.C. - SECRETARIA DE GOBIERNO Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia proferida el 14 de noviembre de 2003 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por MARIA EUNICE PRADA MATIZ, contra el Distrito Capital de Bogotá –Secretaría de

Gobierno-. ANTECEDENTES La demandante, obrando en nombre propio y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal declarar la nulidad de las resoluciones Nos. 1178 y 1423 del 11 de septiembre y 26 de octubre de 2000, mediante las cuales el Secretario de Gobierno Distrital declaró insubsistente el cargo de Inspectora de Policía Urbana, primera categoría, código 333, grado 19 que ocupaba y que se ordene su reintegro a ese empleo o a otro de igual o superior jerarquía pero con funciones afines al antes mencionado. Como consecuencia de la anterior declaración pidió condenar a la Alcaldía Mayor a reconocerle y pagarle todos los sueldos, primas, bonificaciones, vacaciones, cesantías, aumentos y demás emolumentos dejados de percibir, desde su desvinculación hasta cuando se produzca efectivamente su reintegro, que se declare que no ha habido solución de continuidad en la prestación de los servicios y que se de cumplimiento a lo previsto en los artículos 176 y 177 del C.C.A. Manifiesta que se vinculó a al Secretaría de Gobierno el 13 de junio de 1987; que mediante resolución N° 8385 del 18 de junio de 1996 fue inscrita en el escalafón de la carrera administrativa en el cargo de Profesional Universitario; que fue calificada en forma extraordinaria por el Alcalde Local de Fontibón de manera insatisfactoria durante el periodo comprendido entre el 1° de marzo de 1999 y el 26 de enero de 2000; que contra dicha calificación, por encontrarla

injusta, parcializada y contraria a derecho, interpuso los recursos ordinarios de reposición y apelación, los cuales fueron resueltos en su contra, por lo que fue declarada insubsistente. Sostiene que la calificación extraordinaria insatisfactoria se hizo sin haber existido previamente una concertación de objetivos entre el evaluador y ella, que debió hacerse al comienzo del periodo, es decir en el mes de marzo de 1999 y no en noviembre; que el 24 de enero de 2000 el doctor GERMAN GONZÁLEZ, Coordinador del Grupo de Eficiencia Institucional la presionó para que firmara una supuesta concertación de objetivos consignados en el formulario A-1 que tenía fecha de marzo 12 de 1999, de lo cual dejó constancia en la parte final del formato y que posteriormente, el 27 de enero de 2000 aclaró mediante oficio dirigido al Alcalde. Agrega que en ningún momento concertó objetivos con el Alcalde en la fecha que dice el formulario ni en ninguna otra, lo que le da a entender que esta situación fue deliberadamente planeada por el evaluador para supuestamente cumplir con las formalidades y poder calificarla de manera insatisfactoria; que el Alcalde en su afán diligenció el formulario A-2 que corresponde al de evaluación de mitad de periodo y seguimiento de los objetivos, firmándolo con fecha 26 de enero de 2000, día en que precisamente también diligenció el formulario A-3 mediante el cual la evaluó insatisfactoriamente. Advierte que en las dos evaluaciones anteriores había obtenido un puntaje superior a los 800 puntos, que corresponde al grado superior y que

posteriormente, en una cuarta calificación parcial realizada por el tiempo laborado en Usme durante el periodo comprendido entre el 30 de mayo y el 14 de julio de 2000, obtuvo un puntaje de 946.85 que corresponde al grado de sobresaliente, lo que deja ver el altísimo grado de subjetivismo que acompañó al evaluador extraordinario, que la calificó en forma insatisfactoria, sin ningún fundamento. Indica que al momento de calificarla no se tuvo en cuenta su gestión positiva y reconocida por la comunidad de la localidad, la junta administradora, la veeduría ciudadana y la que él tenía por los informes que le había presentado periódicamente; que se le coartó abiertamente el derecho de defensa al no entregarle las fotocopias de los anexos que había solicitado del oficio por medio del cual se había pedido autorización para su evaluación extraordinaria, evitando así controvertir los cargos y acusaciones que el Alcalde tuvo en cuenta al calificarla. Cita como disposiciones transgredidas los artículos 1°, 2°, 6°, 13, 23, 25, 29 y 125 de la Constitución Política; 1°, 2°, 30 y 32 de la ley 443 de 1998; 104, 105 y 110 del decreto 1572 de 1998 y 3°, 6°, 7° y 11 del acuerdo No. 55 de 1999 expedido por la Comisión Nacional de Servicio Civil. Manifiesta que la administración transgredió las normas constitucionales y legales citadas, quebrantó el Estado de Derecho, concretamente el principio de legalidad, y no aplicó en condiciones de equidad el régimen jurídico de la carrera administrativa; que así mismo, se violó en forma

total el derecho fundamental al trabajo y al debido proceso y se le condenó con pruebas secretas, que no tuvo oportunidad de controvertir. Asegura que la fase de seguimiento debía haberse realizado en la mitad del periodo, como lo ordena el artículo 7° del Acuerdo N° 55 de 1999, es decir en los últimos días de agosto o en los primeros de septiembre de 1999 y no en la fecha en que se hizo, actuación que a todas luces es abiertamente ilegal; que sin duda, el acto acusado adolece de falsa motivación, pues la calificación de servicios insatisfactoria que le sirvió de soporte, no se hizo dentro del marco de legalidad, desvirtuándose de esta manera y en forma fehaciente su presunción de legalidad. La entidad accionada no contestó la demanda. LA SENTENCIA El Tribunal denegó las pretensiones de la demanda. Manifestó que la calificación de servicios extraordinaria procede cuando se tengan serios indicios, existan las pruebas idóneas a hechos concretos, para demostrar que el rendimiento laboral de un empleado es deficiente, durante el periodo a calificar, lo que acarrea para la administración un daño irreparable que debe ser corregido en el menor tiempo posible; que la calificación extraordinaria no solo se centraba en los objetivos que la actora pudiera cumplir, sino también en lo referente a los aspectos de productividad, administración personal, conducta laboral y las relaciones interpersonales que ésta sostenía con sus subalternos, las cuales se encontraban bastante desmejoradas. Resalta que al hacer una calificación de servicios de carácter extraordinario no solamente se está evaluando lo referente a los objetivos que se

fijan los funcionarios para cumplir en un periodo determinado, sino que se evalúan distintos aspectos que vienen a conformar todos los elementos que dan la base para calificar al funcionario y dependiendo del resultado de dicha calificación, el empleado permanece en su cargo o es declarado insubsistente el nombramiento, como es el caso de la actora. Afirma que de las pruebas allegadas al proceso se evidencia que las relaciones de la demandante con su equipo de trabajo no eran las mejores; que ésta hace referencia a las evaluaciones en donde obtuvo un puntaje favorable de parte de sus anteriores jefes inmediatos, pero estas declaraciones no son pertinentes, pues si bien es cierto que las aptitudes, el esfuerzo individual, el conocimiento, o habilidad, son los mismos en un empleado, también lo es que los mismos pueden variar en los diferentes periodos de tiempo evaluables, dependiendo de la labor encomendada o de otras razones. Sostiene que no se le desconoció el debido proceso al no expedirse las copias de los 36 anexos, lo cual, en sentir de la actora, no le permitió controvertir las acusaciones y quejas en ellos contenidas y que por eso se le condenó con pruebas secretas, ya que ésta tuvo la oportunidad de conocer el resultado de la calificación de servicios extraordinaria, así como interponer el recurso en su contra, además de que 18 documentos de los solicitados son de su autoría, 3 hacen alusión al informe de la Personería de Bogotá y otros hacen referencia a las quejas elevadas por algunos de sus compañeros de trabajo. LA APELACIÓN La parte actora pide que se revoque la sentencia de primera instancia y se acceda a las pretensiones de la demanda.

Asegura que la providencia impugnada no está lo suficientemente fundamentada como para que hubiera negado las pretensiones; que la evaluación de servicios debe establecerse mediante instrumentos técnicos y no subjetiva ni caprichosamente por parte del calificador; que el artículo 30 de la ley 443 de 1998 prevé que “el desempeño laboral de los empleados de carrera deberá ser evaluado respecto de los objetivos previamente concertados entre el evaluador y evaluado teniendo en cuenta factores objetivos medibles, cuantificables y verificables”. Que además el artículo 105 del decreto 1572 de 1998 señala que “...el desempeño laboral de los empleados de carrera DEBERÁ ser evaluado respecto de los objetivos previamente concertados entre evaluador y evaluado..”.. (fl. 205) Resalta que en la sentencia impugnada tácitamente se está aceptando que efectivamente no hubo objetivos previamente concertados, pero que esto no interesa porque se evaluaron distintos aspectos, como las relaciones interpersonales entre ella y los subalternos; que la concertación de objetivos en forma extemporánea es una práctica frecuente del Alcalde Local Rubén Darío Sáenz H. y del Dr. Germán Ospina, como es el caso concreto de José Martín Vargas, a quien le consta esta situación pero como ha sido calificado satisfactoriamente no ha mostrado su descontento con su evaluador por temor a ser perseguido. Agrega que las causas que motivaron su calificación insatisfactoria, además de no tener ningún sustento legal y fáctico, darían eventualmente para tomar medidas administrativas o disciplinarias, mas no para tomarlas como

factores de desempeño; que el evaluador no cumplió con lo establecido en el artículo 7° del Acuerdo No. 055 de 1999, pues no pudo agotar la fase de seguimiento que deberá realizarse en la mitad del periodo a calificar y que tiene como fin determinar el grado de avances de los objetivos y tomar los correctivos necesarios para garantizar su cumplimiento, porque simplemente no existían objetivos concertados. Afirma que si se trata de hacer una valoración probatoria justa y equilibrada, se debió haber tenido en cuenta tanto lo favorable como lo desfavorable y en su caso no se valoró la gestión exitosa como Secretaria General de Inspecciones y el apoyo de la comunidad de la localidad de Fontibón a su trabajo como conciliadora y funcionaria; que las desavenencias normales y ocasionales con los subalternos las tuvo por exigirles mayor cumplimiento en sus deberes; que la administración teniendo conocimiento de estos problemas, debió solucionar estas diferencias haciendo traslados, como lo había solicitado en otras ocasiones. Sostiene que las calificaciones que se le hicieron anteriormente y la que se hizo luego de la calificación insatisfactoria demandada, vistas en conjunto son indicativas del afán del evaluador, que por tener unas diferencias coyunturales con él la calificó insatisfactoriamente, siendo su intención verla por fuera de la administración y que es una coincidencia que durante el periodo evaluado de manera insatisfactoria fuera tan pésima funcionaria. CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO El señor Procurador Tercero Delegado ante esta Corporación solicita que se confirme el fallo recurrido. Manifiesta que las pruebas obrantes en el expediente dan cuenta de

las difíciles relaciones interpersonales de la actora con su grupo de trabajo y con la ciudadanía en general, además de la ineficiencia en el desarrollo de las labores desempeñadas. Considera que existieron razones de peso para que se solicitara la calificación extraordinaria, la cual se efectuó sobre los factores descritos en el formulario de calificación, correspondientes a productividad, administración de personal y conducta laboral, sin que tuviera mayor injerencia la concertación de objetivos entre evaluado y evaluador, máxime cuando la demandante tenía experiencia en el desarrollo del cargo y debía conocer con suficiente antelación cuáles eran los objetivos a realizar en cada período, si se tiene en cuenta que el giro ordinario de las actividades presentadas en la Alcaldía Local de Fontibón, donde prestaba sus servicios como Inspectora de Policía, no generaban mayor cambio de un período a otro. CONSIDERACIONES Se contrae el sub judice a dilucidar la legalidad de las resoluciones que decidieron la insubsistencia de la demandante, proferidas como consecuencia de la calificación insatisfactoria que obtuvo. El Decreto 1572 de 1998, en lo pertinente, señaló: ART. ART. 110.—Las evaluaciones del desempeño laboral de servicio deben ser:

1. Objetivas, imparciales y fundadas en principios de equidad;

2. Justas, para lo cual deben tenerse en cuenta tanto las actuaciones positivas como las negativas, y

3. Referidas a hechos concretos y a condiciones demostradas por el empleado durante el lapso evaluado y apreciadas dentro de las circunstancias en que el empleado desempeña sus funciones.

(Nota: Derogado por el Decreto 1227 de 2005 artículo 112 del

Departamento Administrativo de la Función Pública) ART. 111.—Los empleados de carrera deberán ser calificados en los siguientes casos:

1. Por período anual comprendido entre el 1º, de marzo y el último día de febrero del año inmediatamente siguiente, calificación que deberá producirse dentro de los quince (15) días calendario siguientes al vencimiento del período a calificar.

Cuando el empleado no haya servido la totalidad del año objeto de la calificación, se calificarán los servicios correspondientes al período laboral cuando éste sea superior a treinta (30) días calendario; los períodos inferiores a este lapso, serán calificados conjuntamente con el período siguiente.

2. Cuando así lo ordene, por escrito, el jefe del organismo en caso de recibir la información debidamente soportada de que el desempeño laboral de un empleado es deficiente. Esta calificación no podrá ordenarse antes de transcurridos tres (3) meses de efectuada la última calificación y deberá comprender todo el período no calificado hasta el momento de la orden.

(Nota: Derogado por el Decreto 1227 de 2005 artículo 112 del Departamento Administrativo de la Función Pública) Aparece a folio 17, oficio del 11 de noviembre de 1999, suscrito por la Auxiliar Administrativa Grado 21 de la Secretaría General de Inspecciones de Policía de la Alcaldía Local de Fontibón, dirigida al Personero Local, en el cual pone de manifiesto actuaciones de la Secretaria General, en su sentir, irregulares que generan malestar en el ambiente laboral. A folio 19 obra oficio remitido por el Alcalde Local de Fontibón al Director de Gestión Humana de la Secretaría de Gobierno, radicado el 29 de

septiembre de 1999, en el cual le manifestó: “... según conversación sostenida con usted previamente, solicito su pronta colaboración en el sentido de trasladar de mi Localidad a la Doctora MARIA EUNICE PRADA MATIZ “...debido a los múltiples problemas que se han presentado en esta dependencia principalmente por sus difíciles relaciones interpersonales, no sólo con los funcionarios de la oficina, de quienes recibo quejas frecuentemente, sino con algunos ciudadanos. “Entiendo que la falta de armonía en una oficina y las constantes recriminaciones, generalmente infundadas, hacen el ambiente de trabajo insoportable afectando el rendimiento de los empleados, la atención al ciudadano e incluso afecta la salud de quienes deben sufrirlo a diario. Sobre el particular existen documentos y testimonios que corroboran las afirmaciones algunos de los cuales adjunto a la presente petición. La Coordinadora del Grupo de Seguridad y Convivencia Ciudadana ha tratado en diferentes oportunidades y aplicando variedad de estrategias de conciliar, armonizar y promover el buen trato y las buenas relaciones interpersonales pero la funcionaria en mención incurre de manera reiterada en las mismas conductas.” Obra a folio 33 oficio del 9 de septiembre de 1999, suscrito por el Auxiliar Administrativo grado 15, dirigido al Alcalde Local de Fontibón, en que da cuenta del mal trato proferido por su jefe inmediato, María Eunice Prada Matiz. Obra a folio 50 copia del oficio 000041 del 17 de enero de 2000, por el cual el Alcalde Local de Fontibón solicitó al Secretario de Gobierno de Bogotá, la calificación extraordinaria de la actora, por su desempeño en el cargo de

Secretaria General de Inspecciones de la localidad de Fontibón. Sustentó el funcionario la petición en las malas relaciones interpersonales que “entorpecen el normal funcionamiento del área y no permiten el trabajo en equipo, actitud que riñe con las funciones de su cargo, pues debe actuar como conciliadora”; y en la extralimitación de funciones, situaciones que dieron lugar a un informe de la personería en el que se manifiesta que existen querellas inactivas de los años 1995, 1996 y 1997. A folio 52 aparece copia de la Resolución N° 0044 del 21 de enero de 2000 expedida por el Secretario de Gobierno de Bogotá, por la cual se ordena la calificación extraordinaria solicitada y a folio 4 se lee la calificación de servicios de que fue objeto la demandante, que arroja un resultado de 616.95. Obra a folio 141, copia del concepto emitido por la Comisión de Personal de la entidad que precedió al retiro de la demandante; de esta manera se dio cumplimiento a las previsiones de los artículos 61 numeral 7 de la Ley 443 de 1998 y 81 del Decreto ley 1568 del mismo. De acuerdo con las pruebas que reposan en el expediente, puede concluirse que fueron diversas y repetidas las inconsistencias y deficiencias que la demandante presentó en el desempeño de su cargo, lo que lleva a estimar a la Sala que existieron justificadas razones para solicitar y ordenar la calificación extraordinaria con los resultados desfavorables que se produjeron, como consecuencia apenas lógica del desarrollo laboral de la actora. Las quejas contra la demandante, de parte de sus subalternos,

resultaron de gran relevancia, porque no se presentaron de manera aislada sino que fueron frecuentes y trascendidas, al punto que debió el Alcalde Local solicitar el traslado debido al insoportable ambiente de trabajo en la Secretaría General de Inspecciones. Las acusaciones generalizadas del personal a cargo de la actora, evidencian el mal manejo del recurso humano y las consecuencias funestas para el servicio público, lo cual debía remediarse a la mayor brevedad. En estas condiciones, a pesar de que el factor relaciones interpersonales no se refiere en forma exclusiva a las existentes con los subalternos sino que abarca otros campos, es cierto que de las buenas relaciones y respeto con quienes constituyen el equipo inmediato de trabajo, las cuales no necesariamente implican vínculos de amistad, dependen en gran medida el logro de objetivos y resultados, pues ellas son esenciales y determinantes para la optimización y eficiencia del servicio público cargo. En cuanto a la omisión de la “concertación de objetivos”, como bien lo señaló el Agente del Ministerio Público ello no impedía que se efectuara la calificación extraordinaria contemplada en la ley, porque fueron precisamente circunstancias especiales las que la originaron y fue sobre factores relacionados con la productividad, conducta laboral, y particularmente las relaciones con el personal a su cargo que se realizó; además, como bien lo anotó el a quo, la actora tenía experiencia en el cargo y conocía de sobra los objetivos que debía cumplir. Y ninguna excusa puede constituir el desempeño satisfactorio que hubiera podido presentar en anteriores períodos en los que obtuvo calificación satisfactoria, porque el buen desempeño que en determinado momento se tenga

no otorga garantías futuras de permanencia; es por ello que la ley ha previsto el sistema de calificación periódica, previendo precisamente la circunstancia de que el desempeño laboral puede variar. En conclusión, las deficiencias de servicio que se presentaron como consecuencia de las malas relaciones de la demandante con su equipo de trabajo son a todas luces inexcusables y justifican la calificación insatisfactoria que condujo a la insubsistencia de aquella, decisión que no duda la Sala en calificar como ajustada a derecho. En este orden de ideas, la Sala concluye que no fue quebrada la presunción de legalidad de los actos demandados y, por lo tanto, procede confirmar la sentencia de apelada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia del catorce (14) de noviembre de dos mil tres (2003), proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso promovido por MARIA EUNICE PRADA MATIZ, contra Bogotá Distrito Capital – Secretaria de Gobierno. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

JAIME MORENO GARCÍA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

MYRIAM VIRACACHA SANDOVAL

Secretaria Ad-Hoc