CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2001-09805-01(0533-05)-2008

EJECUCION DE SENTENCIA DE LA JURISDICCION CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA – Jurisdicción competente / INEPTITUD DE LA DEMANDA – Individualización del acto administrativo / INDIVIDUALIZACION DEL ACTO ADMINISTRATIVO – Ineptitud de la demanda El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, estimó que el presente asunto era de conocimiento de la justicia ordinaria y dispuso enviar el expediente a la Sala Jurisdicción al Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto de jurisdicciones. Advirtió que mientras entraban en vigencia las normas de la ley 446 de 1998, que preveían la creación de juzgados administrativos, la jurisdicción competente para conocer de la ejecución de la sentencia es la justicia ordinaria y no la contencioso administrativa. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 25 de abril de 2002, dirimió el conflicto negativo de jurisdicción asignando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el conocimiento “(…) de la demanda laboral ordinaria de mayor cuantía instaurada por el señor Gustavo Romero Varón. Sobre el particular considera la Sala que en la jurisdicción contencioso administrativo no existen procesos ordinarios de mayor, menor o mínima cuantía. Están consagrados el proceso ejecutivo, a partir de la vigencia de la ley 446 de 1998, para hacer cumplir las sentencias de la jurisdicción que contengan una obligación clara, expresa y exigible y la acción de nulidad y

restablecimiento del derecho, en la cual debe impetrarse la nulidad del acto administrativo que presuntamente vulnera los derechos de la parte actora (artículos 85, 137 y 138 del C.C.A.) Habiéndose presentado una demanda laboral ordinaria, cuyo contenido es diferente al del libelo que contiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta difícil para el juez encauzar aquella por la ruta del proceso contencioso administrativo , máxime cuando en este caso se expidieron diversos actos administrativos para dar cumplimiento a la sentencia emanada de esta jurisdicción. Aún admitiendo, por vía de hipótesis y en gracia de la controversia, que fueran demandables tales actos por la vía contemplada en el artículo 85 del C.C.A., la acción estaría caducada, pues la demanda fue presentada el 15 de agosto de 2001. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró como acto acusado el Oficio No. 008926 del 4 de marzo de 2001 y el recurrente consintió en ello. Sin embargo, considera la Sala que si bien el objeto de los procedimientos es la efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, los poderes del juez no pueden extenderse hasta el punto de corregir la demanda oficiosamente pues ello vulneraría la imparcialidad de la cual deben estar revestidas las decisiones judiciales y el derecho de defensa de la parte contraria. Al juez le corresponde “ Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal”, pero también le compete “Hacer efectiva la igualdad de las

partes en el proceso” (artículo 37 C.P.C.). En las condiciones anotadas la demanda no reúne los presupuestos de los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo pues no se impugnó ningún acto administrativo (folios 4 a 6 del cuaderno principal). De conformidad con la última norma citada, cuando se demande la nulidad de un acto se lo debe individualizar con toda precisión1, exigencia que se echa de menos en el asunto sub examine.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 138 1 Tampoco el poder otorgado por el actor a la doctora Rosa Leticia García Chávez la faculta para impugnar un acto administrativo en específico (folio 1 del cuaderno principal)

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., seis (6) de marzo de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-09805-01(0533-05)

Actor: GUSTAVO ROMERO VARON

Demandado: INSTITUTO NACIONAL DE VIAS AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 30 de abril de 2004, proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de la pretensión de reconocimiento de salarios entre diciembre de 1999 y marzo de 2000 y

denegó las demás pretensiones de la demanda incoada por Gustavo Romero Varón contra el Instituto Nacional de Vías. La demanda La demanda fue dirigida al Juez Laboral del Circuito de Bogotá (Reparto) y en ella se solicitó básicamente lo siguiente: el cumplimiento exacto de la sentencia proferida el 21 de octubre de 1999 por la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, que ordenó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones a favor del actor desde la fecha en que se produjo su retiro, 1 de octubre de 1995, hasta cuando opere su reintegro, 12 de marzo de 2000; y, para efectos de la liquidación tener en cuenta la asignación del cargo de Profesional Especializado, Código 3010, grado 16. El actor basó su petitum en los siguientes hechos: Desde el día 12 de marzo de 1976 se vinculó al Ministerio de Obras Públicas y Transporte; por motivos de reestructuración fue trasladado al Instituto Nacional de Vías. A través de la resolución No. 005515 del 27 de septiembre de 1995 se lo retiró del cargo. Por estar escalafonado, el procedimiento de retiro no se ajustó al ordenamiento jurídico. Con base en lo anterior acudió a la jurisdicción contencioso administrativa, la cual se pronunció definitivamente mediante fallo del 21 de octubre de 1999, que dispuso declarar la nulidad de la resolución 005515, ordenar el reintegro al cargo que desempeñaba o a otro equivalente o superior y el pago de los salarios y prestaciones dejados de percibir desde la fecha en que se produjo su retiro hasta cuando opere el reintegro.

Surtida la notificación, con fecha 7 de marzo del año 2000, el Director General de la entidad expidió la Resolución No. 000784, por medio de la cual dió cumplimiento a la sentencia y ordenó el reintegro del demandante, a partir del 1 de octubre de 1995, al cargo de Profesional Especializado 3010, grado 16. Para reconocer los salarios y prestaciones ordenados, el Instituto Nacional de Vías dictó internamente las resoluciones números 003643 y 004443 del 7 de septiembre y noviembre de 2000, respectivamente, “pero por motivos de procedimiento en la liquidación se omitieron unos intereses de mora y otros aspectos, por consiguiente, los mencionados Actos Administrativos fueron modificados por la Resolución No. 005087 de 12 de diciembre de 2000” (…) “Por no estar de acuerdo con la liquidación pagada, el señor Gustavo Romero Varón con fecha 12 de marzo de 2001, solicitó al señor Director General del Instituto Nacional de Vías, dar cumplimiento exacto a la sentencia proferida por el honorable Consejo de Estado, por cuanto para el pago de los salarios se liquidó desde el 1 de octubre de 1995 hasta el 29 de noviembre de 1999, sin tener en cuenta la fecha de posesión: 12 de marzo de 2000, cuando se hizo efectivo el reintegro, ni se tomó en cuenta los sueldos fijados para el cargo para el cual fue reintegrado, Profesional Especializado, Código 3010, Grado 16 (…)” (Folio 4 del cuaderno principal), Las normas violadas

Del Código Contencioso Administrativo los artículos 176 y 177. Los decretos 1042 y 1045 de 1978. La ley 33 de 1985. Los decretos 25 de 1995, 10 de 1996, 31 de 1997, 1758 de 1997, 40 de 1998, 35 de 1999. De la ley 510 de 1999, el artículo 111. El Decreto 2720 de 2000. Del Código de Procedimiento Civil los artículos 75, 396 y 398. Del Código Procesal del Trabajo, el artículo 25. La sentencia apelada La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de la pretensión de reconocimiento de salarios entre diciembre de 1999 y marzo de 2000 y denegó las demás pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos (fls. 173 a 182): Aunque la parte demandante no individualizó el acto acusado en la presente contención se encuentra que no puede ser otro distinto que el Oficio 008923 de 4 de marzo de 2001, suscrito por la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) (fls. 45 y 46). La demanda fue presentada en tiempo pero existe falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de las peticiones distintas al salario base para la liquidación de la sentencia y la devolución de los intereses pagados sobre la indemnización, por lo que la demanda no reúne los requisitos previstos en el

artículo 137 del C.C.A., empero, “en aras de garantizar la prevalencia del derecho sustancial, la Sala estudiará el caso teniendo como única norma jurídica indicada como violada, la sentencia que dispuso el reintegro del actor.” (fl. 179). Resulta un despropósito que el actor pretenda la liquidación del monto de la indemnización por el daño causado con su desvinculación de INVÍAS con fundamento en el salario correspondiente al cargo al cual fue reintegrado y no con fundamento en el sueldo que correspondía al cargo que tenía para cuando se produjo su desvinculación. La entidad cumplió el fallo del Consejo de Estado cuando liquidó la indemnización teniendo en cuenta el sueldo del cargo que tenía, no de otro. Tampoco le asiste razón al demandante cuando pretende sustraerse al imperativo de devolver las sumas de dinero y los intereses recibidos de la administración como pago que le hizo por la supresión del cargo. El recurso de apelación Mediante escrito del 20 de mayo de 2004 el actor interpuso recurso de apelación (fl. 183) y lo sustentó en los siguientes términos (fls. 189 a 192): En el presente caso, como lo señaló el a quo, el acto demandado es el Oficio 09823 del 4 de marzo de 2001. La inconformidad con el acto demandado radica en que no se le pagaron al actor los salarios y prestaciones correspondientes al lapso que va de diciembre de 1999 a marzo de 2000, a pesar de que la sentencia del Consejo de Estado ordenó el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones sociales desde la fecha del retiro hasta cuando sea reintegrado al mismo.

Se pretende que se liquide la indemnización con base en la remuneración prevista para el cargo al cual fue reintegrado y no con base en un cargo inexistente. “Aquí no se pretende una ganancia como lo insinúa el Tribunal, sino el cumplimiento racional de un derecho que se adquirió cuando fue reintegrado al cargo de Profesional Especializado, Código 3010, Grado 16, por sustracción de materia al no existir el 14 (…)” La parte actora no ha pretendido sustraerse del imperativo de devolver las sumas de dinero e intereses recibidos por la supresión del cargo. “(…) Por todo lo expuesto, solicito se revoque la sentencia apelada y en su lugar se declare la nulidad del oficio 08923 del 4 de marzo de 2001 (…)” Consideraciones de la Sala Corresponde a la Sala determinar si es viable proferir un pronunciamiento de mérito en el proceso iniciado por el señor Gustavo Romero Varón, mediante apoderado, en el cual busca la reliquidación de la condena impuesta al Instituto Nacional de Vías en fallo proferido por esta Subsección el 21 de octubre de 1999. Hechos probados Mediante sentencia del 21 de octubre de 1999 de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación, se declaró la nulidad de la Resolución No. 005515 del 27 de septiembre de 1995, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías, en cuanto retiró, por supresión del cargo, al señor Gustavo Romero Varón como Profesional Especializado, Código 3010, Grado 14. Como restablecimiento del derecho se ordenó a la entidad demandada reintegrarlo al

cargo que venía desempeñando o a otro equivalente o superior, reconocerle y pagarle los salarios y prestaciones sociales que le pudieran corresponder desde la fecha en que se produjo su retiro hasta cuando sea reintegrado, ajustar el valor de lo adeudado conforme a la fórmula utilizada por la Corporación y declarar que no existió solución de continuidad en la prestación de los servicios por el lapso señalado. Por resolución No. 000784 del 7 de marzo de 2000, proferida por el Director General del Instituto Nacional de Vías se lo reintegró al cargo de Profesional Especializado, Código 3010, Grado 16, a partir del 1 de octubre de 1995, se ordenó el reconocimiento y pago de los salarios y prestaciones sociales “dejados de percibir desde la declaratoria de reintegro hasta la fecha en la cual este se haga efectivo”; y deducir de la liquidación el valor reconocido por concepto de indemnización (folio 32). Por Resolución No. 003643 del 7 de septiembre de 2000, expedida por el Director del Instituto Nacional de Vías, se ordenó el pago de la suma de cuarenta y dos millones setenta y siete mil doscientos diez pesos para dar cumplimiento al referido fallo (folios 34 y 35). Por Resolución 004443 del 7 de noviembre de 2000 el Director del Instituto Nacional de Vías modificó la Resolución No. 003643 con el objeto de incluir dentro del valor reconocido los intereses corrientes y moratorios (fls. 36 y 37). Mediante Resolución No. 005087 del 12 de diciembre de 2000, proferida por la Directora del Instituto Nacional de Vías, se modificaron las Resoluciones números

003643 y 004443, variando la suma a reconocer y se ordenó la deducción de aportes para pensión y salud (fls. 38 y 39). El 13 de marzo de 2001 el actor radicó petición para que se diera exacto cumplimiento a la sentencia de la Sección Segunda de esta Corporación, argumentando que en ella no se “contaron los sueldos desde el primero de octubre de 1995 hasta el 12 de marzo de 2000 fecha en que se hizo efectivo el reintegro; tampoco el valor señalado en la ley para el cargo; se dedujo una suma superior a la de la indemnización; las prestaciones no fueron canceladas en su totalidad, en la misma forma que los intereses moratorios y el ajuste no son acordes con lo señalado en las normas vigentes” (fls. 41 y 42). Por escrito 008923 del 4 de marzo de 2001 la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica del Instituto Nacional de Vías declaró que no es viable acceder favorablemente a la petición por cuanto la liquidación se hizo de acuerdo con los salarios correspondientes al grado 14, que era el que desempeñaba al momento del retiro; la sentencia ordena el reconocimiento y pago de salarios y prestaciones dejados de percibir “desde la fecha de su desvinculación hasta la ejecutoria de la presente providencia”; “(…) si el Consejo de Estado autorizó deducir el valor de la indemnización pagada en aplicación del Decreto 2171 de 1992, por considerar que ha desaparecido la causa que la originó, igualmente los intereses que se reconocieron sobre ella perdieron su causa originaria siendo en consecuencia ajustado a derecho proceder a su devolución a través de la deducción de la

misma sobre las sumas reconocidas por liquidación de sentencia” (folio 46). El señor Gustavo Romero Varón, mediante apoderado, acudió al Juez Laboral del Circuito en orden a obtener el exacto cumplimiento de la sentencia de la Subsección B de la Sección Segunda de esta Corporación (fls. 2 y s.s.). El Juez 20 Laboral del Circuito de Bogotá, por auto del 22 de agosto de 2001, rechazó la demanda por falta de competencia y ordenó remitir las diligencias al Tribunal Administrativo de Cundinamarca por considerar que el actor estaba vinculado a la administración mediante una relación legal y reglamentaria. La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca trabó un conflicto de jurisdicciones y dispuso enviar el expediente a la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura por estimar que el actor pretende que se le de cumplimiento exacto a una sentencia de la jurisdicción contencioso administrativa, que conoce de los procesos en que se juzguen actos administrativos; los actos que se limitan a dar cumplimiento a una sentencia son actos de ejecución, si el beneficiario no está conforme con la liquidación le corresponde a la justicia ordinaria conocer del asunto conforme al inciso 4 del artículo 177 del C.C.A. (fls. 96 a 98). Mediante providencia del 25 de abril de 2002, que esta Sala no comparte, la Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura dirimió el conflicto negativo de jurisdicción y asignó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el conocimiento de “la demanda laboral ordinaria de mayor

cuantía instaurada por el señor Gustavo Romero Varón contra el Instituto Nacional de Vías”, considerando que aquel estaba vinculado por una relación legal y reglamentaria y que conforme al artículo 32 del C.C.A. los Tribunales administrativos conocen en primera instancia de las acciones de nulidad y restablecimiento del derecho que no provengan de un contrato de trabajo (fls. 110 y 111). Análisis del caso Lo primero que advierte la Sala es que la demanda estuvo mal encauzada. Se inició un proceso ordinario ante la justicia laboral buscando obtener que la sentencia de esta Subsección del 21 de octubre de 1999 fuera cumplida por la administración teniendo en cuenta el lapso comprendido entre el 1º de octubre de 1995, fecha de desvinculación del actor y el 12 de marzo de 2000, fecha de reintegro, y liquidada con base en el salario que devenga un Profesional Especializado, Código 3010, grado 16, sin que se impetrara la anulación de ningún acto administrativo. Repartida la demanda al Juez 20 Laboral del Circuito, éste la rechazó, mediante providencia del 22 de agosto de 2001, por considerar que era el Tribunal Administrativo de Cundinamarca el competente para conocer de la misma (folio 91 del cuaderno principal). Por su lado, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, estimó que el presente asunto era de conocimiento de la justicia ordinaria y dispuso enviar el expediente a la Sala Jurisdicción al Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura para dirimir el conflicto de jurisdicciones.

Advirtió que mientras entraban en vigencia las normas de la ley 446 de 1998, que preveían la creación de juzgados administrativos, la jurisdicción competente para conocer de la ejecución de la sentencia es la justicia ordinaria y no la contencioso administrativa. La Sala Jurisdiccional Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura, mediante providencia del 25 de abril de 2002, dirimió el conflicto negativo de jurisdicción asignando al Tribunal Administrativo de Cundinamarca el conocimiento “(…) de la demanda laboral ordinaria de mayor cuantía instaurada por el señor Gustavo Romero Varón (…)” (fl. 111 del cuaderno principal). Sobre el particular considera la Sala que en la jurisdicción contencioso administrativo no existen procesos ordinarios de mayor, menor o mínima cuantía. Están consagrados el proceso ejecutivo, a partir de la vigencia de la ley 446 de 1998, para hacer cumplir las sentencias de la jurisdicción que contengan una obligación clara, expresa y exigible y la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, en la cual debe impetrarse la nulidad del acto administrativo que presuntamente vulnera los derechos de la parte actora (artículos 85, 137 y 138 del C.C.A.) Habiéndose presentado una demanda laboral ordinaria, cuyo contenido es diferente al del libelo que contiene la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, resulta difícil para el juez encauzar aquella por la ruta del proceso contencioso administrativo , máxime cuando en este caso se expidieron diversos actos administrativos para dar cumplimiento a la sentencia emanada de esta jurisdicción.

Aún admitiendo, por vía de hipótesis y en gracia de la controversia, que fueran demandables tales actos por la vía contemplada en el artículo 85 del C.C.A., la acción estaría caducada, pues la demanda fue presentada el 15 de agosto de 2001 (folio 9 del cuaderno principal)2. El Director General del Instituto Nacional de Vías profirió las resoluciones números 00784 del 7 de marzo de 2000, “Por la cual se da cumplimiento a una sentencia judicial y se ordena el reintegro del señor GUSTAVO ROMERO VARÓN” (folios 32)3; 00343 del 7 de septiembre de 2000, “Por medio de la cual se da cumplimiento a un fallo judicial y se ordena el pago de una sentencia laboral”; 00443 del 7 de noviembre de 2000, “Por medio de la cual se modifica la Resolución No. 003643 del 7 de septiembre de 2000”; y 005087 del 12 de diciembre de 2000, “Por medio de la cual se modifican las Resoluciones Nos. 003643 y 004443 (…)”. Por su parte la Jefe de la Oficina Asesora Jurídica (e) de la referida entidad, mediante Oficio 008926 del 4 de marzo de 2001, resolvió la petición de “cumplimiento exacto a la sentencia del Consejo de Estado” elevada por el actor. De esta manera se está frente a diversos actos que afectaron la situación jurídica del actor y que ha debido impugnar, si lo consideraba pertinente, detallándolos con toda precisión. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca consideró como acto acusado el

Oficio No. 008926 del 4 de marzo de 2001 y el recurrente consintió en ello. Sin embargo, considera la Sala que si bien el objeto de los procedimientos es la 2 Las resoluciones fueron proferidas el 7 de marzo de 2000 (Res. 000784); 7 de septiembre de 2000 (Res. 003643); 7 de noviembre de 2000 (Res. 004443); y 12 de diciembre de 2000 (Res. 005087). 3 Notificada el 8 de marzo de 2000 (folio 33 ibídem). efectividad de los derechos reconocidos por la ley sustancial, los poderes del juez no pueden extenderse hasta el punto de corregir la demanda oficiosamente pues ello vulneraría la imparcialidad de la cual deben estar revestidas las decisiones judiciales y el derecho de defensa de la parte contraria. Al juez le corresponde “ Dirigir el proceso, velar por su rápida solución, adoptar las medidas conducentes para impedir la paralización y procurar la mayor economía procesal”, pero también le compete “Hacer efectiva la igualdad de las partes en el proceso” (artículo 37 C.P.C.) En las condiciones anotadas la demanda no reúne los presupuestos de los artículos 137 y 138 del Código Contencioso Administrativo pues no se impugnó ningún acto administrativo (folios 4 a 6 del cuaderno principal). De conformidad con la última norma citada, cuando se demande la nulidad de un acto se lo debe individualizar con toda precisión4, exigencia que se echa de menos en el asunto sub examine. Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada y, en su lugar, se declarará

inhibida para conocer el fondo del asunto por ineptitud sustantiva de la demanda. Decisión Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA REVÓCASE la sentencia de 30 de abril de 2004, proferida por la Subsección B, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de falta de agotamiento de la vía gubernativa respecto de la pretensión de reconocimiento de salarios entre diciembre de 1999 y marzo de 2000 y denegó las demás pretensiones de la demanda incoada por Gustavo Romero Varón contra el Instituto Nacional de Vías. En su lugar se dispone: 4 Tampoco el poder otorgado por el actor a la doctora Rosa Leticia García Chávez la faculta para impugnar un acto administrativo en específico (folio 1 del cuaderno principal) DÉCLARASE inhibida la Sala para conocer del presente asunto por ineptitud sustantiva de la demanda. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ

MALDONADO

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE