CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2001-09916-01(3949-04)-2007

SUPRESION DE CARGOS – Acto que debe demandar el particular que pretende la reincorporación / SUPRESION DE CARGOS – Facultad del alcalde en relación con los empleos de sus dependencias En los eventos en que un particular acude a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar su reincorporación originada en la supresión del cargo o empleo que venía desempeñando, debe solicitar la nulidad del acto que afectó su posición jurídica. En los casos en que la administración adelanta un proceso de reestructuración y, en consecuencia, mediante un acto de carácter general suprime la totalidad de plazas dentro de una determinada planta de personal, no queda duda de que es el acto de carácter general el que afectó la situación particular del empleado, por lo que su pretensión de nulidad debe estar orientada únicamente hacia él. En relación con el oficio ALC No. 532 de 20 de junio de 2001, por el cual el Alcalde del municipio de La Calera le comunicó al actor la supresión de su empleo, la Sala considera que dicho acto no tiene el carácter de acto administrativo porque se limitó a informarle sobre su desvinculación del servicio. El Decreto 111 de 2001, en criterio de la Sala, en tanto afectó al demandante, se ajusta a la legalidad porque el alcalde cuenta con facultades, conferidas por la Constitución, en su artículo 315, numeral 7, para suprimir los empleos de sus dependencias. En consecuencia mal puede afirmarse que excedió las facultades previstas por el Acuerdo No.005 de 2001, del concejo municipal de La Calera,

porque el alcalde cuenta con competencias propias, reconocidas directamente por la Constitución. REESTRUCTURACION – Supresión de empleos y asignación de funciones a otros empleos Considera el actor que con la expedición de los actos demandados se incurrió en desviación de poder por cuanto las funciones de técnico de sistemas, código 401, grado 10, que venía desempeñando en la entidad demandada se siguen cumpliendo por empleados que no gozan de la idoneidad para desarrollar dichas labores, en concreto indicó que dentro de la nueva planta de personal del municipio de La Calera se mantuvieron las funciones del cargo de técnico de sistemas, código 401, grado 10, que en la actualidad son desempeñadas por el jefe de control interno. De las apruebas arrimadas al expediente se infiere que el actor no demostró que los empleos citados tuvieran funciones y requisitos iguales o similares, por lo que se desestimará el cargo formulado. La administración, en los casos de reestructuración y supresión de cargos, si lo considera necesario, puede mantener las funciones y suprimir los empleos a los cuales estaban asignadas para conferirlas a otros empleos si lo estima conveniente para la adecuada prestación del servicio. Le corresponde a quien impugna tal determinación demostrar que con ella no se buscó mejorar el servicio sino afectar, sin justificación, los derechos de carrera de los funcionarios o empleados, pues la presunción de legalidad de los actos administrativos impone a quien los cuestiona la carga de probar que el acto de que se trate, en este caso el de supresión, se encuentra viciado de ilegalidad.

SUPRESION DE CARGOS – En el municipio de la Calera obedeció a razones técnicas Como argumento adicional de carácter legal la Sala estima que el estudio técnico realizado por el municipio de La Calera cuenta con los requisitos técnicos apropiados ya que se efectuó un análisis completo de la organización actual y de la propuesta por la administración municipal, teniendo en cuenta la problemática de cada una de sus dependencias, indicando las estrategias, profesionalización, racionalización y los aspectos presupuestales necesarios para su modernización. De otro lado, se contó con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública en relación con el documento de avance del mismo. De acuerdo con lo señalado, la supresión del empleo del actor obedeció a razones de índole técnica, no al capricho o decisión arbitraria de la entidad, que pasaba por una crisis financiera muy profunda y una de las formas de reorganizar las finanzas del ente territorial era introducir una serie de reformas sustanciales a la planta de personal, lo que, necesariamente, implicó suprimir un número determinado de empleos. Esta situación a la que se vio precisada la entidad persiguió su saneamiento fiscal, conforme a lo dispuesto por la Ley 617 de 2000. SUPRESION DE CARGOS – Disponibilidad presupuestal para el pago de indemnización Aduce el apelante que el retiro del actor se encuentra viciado de ilegalidad porque está plenamente demostrado que la administración emprendió el proceso de reestructuración de la planta de personal sin contar, previamente, con la disponibilidad de recursos, se entiende, para indemnizar a las personas afectadas

con motivo de la reforma a la planta de personal. La Sala desestimará este argumento porque si bien el artículo 137, parágrafo, del Decreto 1572 de 1998 dispone que no podrá efectuarse la supresión de empleos de carrera, que conlleve el pago de la indemnización, sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de las indemnizaciones, lo importante, en criterio de la Corporación, es que las personas afectadas con la desvinculación sean efectivamente resarcidas, pues este es el propósito de la disposición aludida. En el presente caso la entidad accionada cumplió con su deber resarcitorio al indemnizar al actor de conformidad con la normatividad vigente, ello permite concluir que el municipio de La Calera, Cundinamarca, actuó con arreglo a las previsiones legales y con fundamento en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION “B”

Consejero ponente: JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE

Bogotá D.C., veintidós (22) de marzo de dos mil siete (2007).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-09916-01(3949-04)

Actor: RODOLFO RAMÍREZ AVILAN

Demandado: MUNICIPIO DE LA CALERA AUTORIDADES MUNICIPALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de 14 de mayo de 2004, por la cual el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, negó las pretensiones formuladas por el señor RODOLFO RAMIREZ AVILAN en la demanda incoada contra el municipio de La Calera, Cundinamarca. La demanda En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho el señor Rodolfo Ramírez Avilán solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretar la nulidad de los siguientes actos: oficio ALC No. 532 de 20 de junio de 2001, por el cual se le comunicó la supresión de su empleo; oficio ALC No. 757 de 23 de agosto de 2001, mediante el cual se resolvió el derecho de petición de 17 de agosto de 2001; Decreto 101 (sic) 1de 7 de junio de 2001, que modificó la estructura orgánica de la administración municipal de La Calera; Decreto 111 de 11 de junio de 2001, por el cual se estableció la nueva planta de personal del municipio de la Calera; Decreto 112 de 11 de junio de 2001, que modificó la escala básica de remuneración de las diferentes categorías de empleos del municipio de La Calera; Resolución No. 112 de 10 de julio de 2001, que reconoció y ordenó el pago de una indemnización por supresión del cargo; Decreto 132 de 7 de julio de 2001, que dio por terminado su nombramiento por supresión del cargo (Fls. 220 a 232). Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó ordenar su reintegro al cargo que venía desempeñando o a

otro de igual o superior categoría, sin solución de continuidad; reconocerle y pagarle los salarios, primas, prestaciones sociales y demás emolumentos dejados de percibir, desde la fecha de supresión del cargo hasta la de su reintegro efectivo; declarar que no constituyen asignaciones dobles las recibidas hasta tanto se ordene el reintegro a la entidad accionada; y dar cumplimiento a la sentencia según los artículos 176 y 177 del C.C.A. Basó su petición en los siguientes hechos. 1 Si bien en la demanda se alude al Decreto 101 de 7 de junio de 2001, realmente se trata del Decreto 104 de 7 de junio de 2001, que fue el acto mediante el cual se modificó la estructura orgánica de la administración municipal de La Calera. Mediante Decreto 004 de 17 de enero de 1994 fue designado en forma ordinaria como operador de sistemas de la alcaldía de La Calera, Cundinamarca. Posteriormente, por Decreto 020 de 1994, fue nombrado como Jefe de Presupuesto de la alcaldía de La Calera. El 29 de noviembre de 1994, mediante Resolución No. 722, fue inscrito en el escalafón de la carrera administrativa, en el cargo de coordinador de sistemas, código 4210, grado 10. El 20 de junio de 2001 el alcalde del municipio de La Calera le informó que, en virtud de lo dispuesto por el Decreto 111 de 2001, fue suprimido el empleo que venía ejerciendo. El concejo municipal de La Calera, mediante Acuerdo No. 005 de 2001, le confirió

facultades extraordinarias al alcalde con el fin de adelantar un proceso de reestructuración del citado ente territorial. El Secretario de Gobierno del Departamento de Cundinamarca, mediante oficio radicado el 25 de julio de 2001, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca decretar la nulidad, por expedición irregular, del Acuerdo No. 005 de 2001. Las funciones del empleo de Técnico de Sistemas no fueron suprimidas de la planta de personal del municipio de La Calera pues fueron asumidas por el Jefe de Control Interno quien no reunía los requisitos legales exigidos para desempeñar el cargo de Coordinador de Sistemas, Código 401, Grado 10. Normas violadas De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 3 y 315, numeral 7. Del Código Contencioso Administrativo, el artículo 84. De la Ley 443 de 1998, el artículo 39, parágrafo 1°. Del Decreto 1572 de 1998, el artículo 137. La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, mediante sentencia de 14 de mayo de 2004, negó las pretensiones de la demanda, con los siguientes argumentos (Fls. 407 a 427). Los actos de trámite y los generales acusados no serán objeto de estudio por lo que solamente se decidirá sobre la legalidad de los actos que individualizan la situación laboral del accionante. El artículo 228 de la Constitución consagró la prevalencia del derecho sustancial sobre las formalidades, por lo que resulta pertinente interpretar el libelo introductorio con la finalidad de inferir la verdadera

intención de las partes y entrar, en consecuencia, a resolver de fondo aquellas peticiones que sean viables frente a los presupuestos normativos invocados. De las pruebas documentales arrimadas al proceso no se infiere que en la nueva planta de personal subsista el cargo de coordinador de sistemas desempeñado por el actor y mucho menos que haya sido designado un funcionario con inferiores derechos a los que ostentaba el demandante al momento de la supresión del cargo Debe desestimarse el argumento según el cual el alcalde del municipio de La Calera se extralimitó en las facultades conferidas por el Acuerdo No. 005 de 2001 porque la supresión de empleos en las entidades públicas no implica una determinación de su estructura administrativa, por lo que en el caso de autos no es aplicable el numeral 6 del artículo 313 de la Constitución. El recurso de apelación Mediante escrito de 22 de octubre de 2004 la parte demandante sustentó el recurso de alzada, pidiendo revocar la sentencia del Tribunal, con los siguientes argumentos (Fls. 436 a 443). El oficio ALC No. 532 de 20 de junio de 2001 sí constituye acto administrativo pues contiene una manifestación expresa de voluntad de la administración frente al proceso de supresión de cargos en el municipio de la Calera, consistente en la desvinculación de un empleado. El alcalde La Calera, mediante la expedición de los decretos 104 y 111 de 2001, se extralimitó en el ejercicio de las facultades conferidas por el Acuerdo No. 005 de 20 de abril de 2001 porque este no le permitió modificar la estructura orgánica

de la entidad. La facultad para reestructurar la planta de personal de los entes territoriales municipales es competencia del respectivo Concejo, según lo dispone el artículo 313, numeral 6, de la Constitución. Como el alcalde de La Calera, al expedir los decretos 104 y 111 de 2001, modificó la estructura orgánica de la administración municipal excedió los límites impuestos por el Acuerdo No. 005 de 20 de abril de 2001. Consideraciones de la Sala El problema jurídico por resolver Consiste en decidir si procede el reintegro del demandante, Rodolfo Ramírez Avilán, al empleo de técnico de sistemas, código 401, grado 10, del municipio de La Calera. Para ello deberá decidirse sobre la legalidad de los actos señalados en la demanda. Hechos probados Mediante Decreto 004 de 17 de enero de 1994 el actor fue designado como operador de sistemas, en la oficina de la alcaldía especial del municipio de La Calera, Cundinamarca (Fl. 2). El 29 de noviembre de 1994, por Resolución No. 722, fue inscrito en el escalafón de la carrera administrativa, en el cargo de coordinador de sistemas, código 4210, grado 10. (Fl. 4). Mediante Acuerdo No. 005 de 20 de abril de 2001 el concejo de La Calera confirió facultades extraordinarias al alcalde para elaborar el estudio técnico previo a la reestructuración de la planta de personal (Fls. 73 a 75). El 11 de junio de 2001, mediante Decreto 111, el alcalde de La Calera,

Cundinamarca, en ejercicio de las facultades conferidas por el Acuerdo No. 005 de 2001, fijó la nueva planta de personal (Fls. 10 a 13). El alcalde de La Calera, mediante Decreto 132 de 2001, dio por terminado el nombramiento del actor en el cargo de técnico de sistemas (Fls. 99 a 100). Mediante Resolución No. 112 de 10 de julio de 2001 el alcalde de La Calera ordenó el reconocimiento y pago en favor del actor de una indemnización por la supresión de su empleo (Fls.101 a 102). El alcalde de La Calera, mediante oficio de 20 de junio de 2001, le comunicó al actor la supresión de su empleo por el Decreto 111 de 11 de junio de 2001 (Fl. 6). Cuestión previa En los eventos en que un particular acude a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para solicitar su reincorporación originada en la supresión del cargo o empleo que venía desempeñando, debe solicitar la nulidad del acto que afectó su posición jurídica. En los casos en que la administración adelanta un proceso de reestructuración y, en consecuencia, mediante un acto de carácter general suprime la totalidad de plazas dentro de una determinada planta de personal, no queda duda de que es el acto de carácter general el que afectó la situación particular del empleado, por lo que su pretensión de nulidad debe estar orientada únicamente hacia él. En el presente caso el actor se encontraba vinculado a la administración municipal de La Calera como técnico de sistemas, código 401, grado 10.

El artículo 2 del Decreto 111 de 11 de junio de 2001, que estableció la nueva planta de personal, no contempló el cargo de técnico de sistemas, código 401, grado 10, por lo que es evidente que tal disposición suprimió el cargo que venía desempeñando el actor. Este aserto se encuentra confirmado por la circunstancia de que el oficio que sirvió de medio para informar al demandante sobre la supresión de su empleo es explícito en señalar que tal circunstancia ocurrió merced al decreto aludido. También afectó la situación del actor el Decreto 132 de 7 de julio de 2001 puesto que por medio del mismo se dio por terminado el nombramiento de carrera administrativa del actor por supresión del cargo. Cabe señalar que dicho acto no era necesario puesto que la supresión del empleo por medio del Decreto 111 de 2001 implicó, en forma automática su retiro del servicio porque la supresión del empleo que se ocupa con derechos de carrera es causal de retiro del servicio. Por tal motivo la Sala estudiará la legalidad del Decreto 111 de 11 de junio de 2001, en cuanto afectó la situación laboral del actor al suprimir el cargo que venía desempeñando en el municipio de La Calera. En relación con el oficio ALC No. 532 de 20 de junio de 2001, por el cual el Alcalde del municipio de La Calera le comunicó al actor la supresión de su empleo, la Sala considera que dicho acto no tiene el carácter de acto administrativo porque se limitó a informarle sobre su desvinculación del servicio. Así lo ha señalado la Sección Segunda de esta Corporación en relación con este tipo de

comunicaciones, entre otras decisiones, en sentencia de 13 de agosto de 1998, Consejera Ponente Dolly Pedraza de Arenas, expediente No.15984, actor Luis E. Bernal G. El Decreto 104 de 7 de junio de 2001, por medio del cual se modifica la estructura orgánica de la administración municipal de La Calera, es un acto de carácter general, que no afecta la situación jurídica del actor en forma directa y, por lo tanto, la Sala se abstendrá de su conocimiento. Igual argumento procede en relación con el Decreto 112 de 11 de junio de 2001, por cuanto con el mismo se modificaron las escalas básicas de remuneración de las diferentes categorías de empleos del municipio. El Decreto 111 de 2001, en criterio de la Sala, en tanto afectó al demandante, se ajusta a la legalidad porque el alcalde cuenta con facultades, conferidas por la Constitución, en su artículo 315, numeral 7, para suprimir los empleos de sus dependencias. En consecuencia mal puede afirmarse que excedió las facultades previstas por el Acuerdo No.005 de 2001, del concejo municipal de La Calera, porque el alcalde cuenta con competencias propias, reconocidas directamente por la Constitución5. Análisis de la Sala La existencia de un empleo equivalente Considera el actor que con la expedición de los actos demandados se incurrió en desviación de poder por cuanto las funciones de técnico de sistemas, código 401, grado 10, que venía desempeñando en la entidad demandada se siguen cumpliendo por empleados que no gozan de la idoneidad para desarrollar dichas

labores, en concreto indicó que dentro de la nueva planta de personal del municipio de La Calera se mantuvieron las funciones del cargo de técnico de sistemas, código 401, grado 10, que en la actualidad son desempeñadas por el jefe de control interno. Conforme a los medios de prueba que obran en el proceso la Sala encuentra que son diferentes las funciones cumplidas por el técnico de sistemas, código 401, grado 10, y por el jefe de control interno. En efecto, el primero se ocupa de analizar los procesos de información de las diferentes dependencias y crear aplicaciones informáticas que mejoren y agilicen dichos procesos; desarrollar proyectos de actualización de equipos y programas para la modernización de la alcaldía; realizar la instalación, mantenimiento y documentación de los componentes de los sistemas de información que se diseñen para las dependencias de la subdivisión de sistemas, entre otras (Fl. 5). Por su parte, compete a la oficina de control interno velar porque el cumplimiento de las funciones a cargo de los servidores públicos del municipio se cumpla en la forma prevista por la Constitución, la Ley y el reglamento; asesorar y apoyar al alcalde en la definición de las políticas referidas al diseño e implementación de los sistemas de control que contribuyan a incrementar la eficiencia y eficacia en las diferentes áreas de la administración, así como garantizar la calidad en la prestación de los servicios de la institución; diseñar y establecer, en coordinación 5 Sentencia de 29 de junio de 2000, Actor: Gilberto Ramírez Gil, Consejero Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, Exp. 543-00. con las diferentes dependencias de la institución, los criterios, métodos,

procedimientos e indicadores de eficiencia y productividad para evaluar la gestión y proponer las medidas preventivas y/o correctivas del caso, entre otras. De las apruebas arrimadas al expediente se infiere que el actor no demostró que los empleos citados tuvieran funciones y requisitos iguales o similares, por lo que se desestimará el cargo formulado. Debe agregarse que la administración, en los casos de reestructuración y supresión de cargos, si lo considera necesario, puede mantener las funciones y suprimir los empleos a los cuales estaban asignadas para conferirlas a otros empleos si lo estima conveniente para la adecuada prestación del servicio. Le corresponde a quien impugna tal determinación demostrar que con ella no se buscó mejorar el servicio sino afectar, sin justificación, los derechos de carrera de los funcionarios o empleados, pues la presunción de legalidad de los actos administrativos impone a quien los cuestiona la carga de probar que el acto de que se trate, en este caso el de supresión, se encuentra viciado de ilegalidad. Frente a la suspensión del proceso por prejudicialidad, solicitada por el actor con motivo del proceso de simple nulidad que cursa ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, bajo el radicado No. 2002-046-01, la Sala ya se pronunció, mediante auto de 8 de febrero de 2006, negando lo pedido, por lo que dispondrá estarse a lo resuelto. Como argumento adicional de carácter legal la Sala estima que el estudio técnico realizado por el municipio de La Calera cuenta con los requisitos técnicos apropiados ya que se efectuó un análisis completo de la organización actual y de la propuesta por la administración municipal, teniendo en cuenta la problemática

de cada una de sus dependencias, indicando las estrategias, profesionalización, racionalización y los aspectos presupuestales necesarios para su modernización, como se observa en el citado estudio: “(...) se establece el marco general de autorizaciones y limitaciones que rigen el proceso de reestructuración administrativa municipal, que en nuestro caso trazará la ruta seguida para todos los efectos de valoración, análisis y proposición, y desde luego determinará la adopción de medidas a que haya lugar, previa consulta e incluso autorización al Concejo Municipal en lo que de suyo le corresponda como competencia, entendiendo así el principio de separación de los poderes (sic). Las dependencias que deban desaparecer, según esto, serán aquellas que cumplan la condición de no contar con los recursos suficientes para su funcionamiento, tal como lo contempla el inciso segundo del artículo 75 de la Ley 617 de 2.000, o que, de otro modo y aún contando con los recursos de (sic) caso, no requieran (sic) de manera indispensable contar con una determinada dependencia para su actuación, si por otra parte con ello se contribuye a una racionalización del gasto, según las estipulaciones del inciso primero de la norma en cita. (...).”. (Fls. 105 a 219, cuaderno No. 1) De otro lado, se contó con el concepto técnico favorable del Departamento Administrativo de la Función Pública en relación con el documento de avance del mismo, en los siguientes términos: “Me refiero al proyecto de decreto por el cual se modifica la estructura orgánica de la Administración Municipal de la Calera, se establece la estructura de la Alcaldía y se dictan otras disposiciones, el cual se encuentra ajustado a

las normas legales vigentes sobre la materia y a las observaciones técnicas presentadas por esta entidad (...).”. (Fls. 361, cuaderno No. 1) De acuerdo con lo señalado, la supresión del empleo del actor obedeció a razones de índole técnica, no al capricho o decisión arbitraria de la entidad, que pasaba por una crisis financiera muy profunda y una de las formas de reorganizar las finanzas del ente territorial era introducir una serie de reformas sustanciales a la planta de personal, lo que, necesariamente, implicó suprimir un número determinado de empleos. Esta situación a la que se vio precisada la entidad persiguió su saneamiento fiscal, conforme a lo dispuesto por la Ley 617 de 2000. Aduce el apelante que el retiro del actor se encuentra viciado de ilegalidad porque está plenamente demostrado que la administración emprendió el proceso de reestructuración de la planta de personal sin contar, previamente, con la disponibilidad de recursos, se entiende, para indemnizar a las personas afectadas con motivo de la reforma a la planta de personal. La Sala desestimará este argumento porque si bien el artículo 137, parágrafo, del Decreto 1572 de 1998 dispone que no podrá efectuarse la supresión de empleos de carrera, que conlleve el pago de la indemnización, sin que previamente exista la disponibilidad presupuestal suficiente para cubrir el monto de las indemnizaciones, lo importante, en criterio de la Corporación, es que las personas afectadas con la desvinculación sean efectivamente resarcidas, pues este es el propósito de la disposición aludida. En el presente caso la entidad accionada cumplió con su deber resarcitorio al

indemnizar al actor de conformidad con la normatividad vigente, ello permite concluir que el municipio de La Calera, Cundinamarca, actuó con arreglo a las previsiones legales y con fundamento en criterios de razonabilidad, proporcionalidad y prevalencia del interés general, por lo que de los actos de retiro no surgen elementos de los cuales se pueda inferir que existieron vicios que desvirtúen su presunción de legalidad (Fl. 98). Por las razones expresadas se confirmará la decisión del Tribunal, que negó las pretensiones de la demanda. Decisión El Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando Justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA CONFIRMASE la sentencia de 14 de mayo de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C”, que negó las pretensiones de la demanda promovida por RODOLFO RAMÍREZ AVILAN, identificado con cédula No. 11231.220 de La Calera, Cundinamarca, contra el municipio de La Calera, Cundinamarca. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cópiese, notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCIA RAMÍREZ DE PAEZ ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE