CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2001-12066-01(4077-04)-2006

REESTRUCTURACION – Cuando conlleve supresión de empleos debe basarse en estudios técnicos que plasmen los propósitos de mejoramiento del servicio La parte actora considera que el estudio técnico estuvo precedido de “serias irregularidades” porque se desatendió la recomendación realizada por una comisión que laboró cerca de un año y medio (1/2) y que recomendó que se dejara una planta de personal de cerca de 300 cargos, prefiriéndose un proyecto burocrático y acomodaticio denominado “Ajustes al Estudio Técnico” que no fue sino una “tramoya” para justificar la supresión de la mayoría de los cargos de la planta central a cambio de aumentar las llamadas Unidades de Apoyo Normativo de los Concejales. La Sala considera que el vicio de ilegalidad sobre los actos acusados, se verificaría en tanto y en cuanto se acreditara que la entidad demandada “omitió analizar la necesidad y conveniencia de efectuar la supresión de los empleos”. Al respecto, se precisa que esta Corporación, ha venido considerando, que ese análisis no debe referirse estricta, concreta y específicamente al empleo que venía ocupando en este caso la señora GLORIA INÉS CELY LUNA, siendo para ello suficiente que la administración haga una valoración seria, dinámica y justificada que plasme en los estudios técnicos los propósitos de mejoramiento del servicio que debe encaminar todo proceso de reestructuración que conlleve a la supresión de empleos. Siendo así, para la Sala la afirmación consistente en que hubo un propósito politiquero en el documento denominado “Ajuste al Estudio Técnico” porque solamente se consideraron finalmente

81 cargos en la planta de personal, todo con la finalidad de vigorizar las denominadas Unidades de Apoyo Normativo de los Concejales, no desvirtúa las razones del servicio que tuvo la administración para adoptar finalmente esta decisión. SUPRESION DE CARGOS – No está prohibida en relación con cargos de empleados con fuero sindical / FUERO SINDICAL – Garantía de permanencia en el servicio No existe en el ordenamiento normativo la prohibición de suprimir cargos de empleados aforados. De permitirse la restricción de la facultad anterior, la administración se vería abocada a no cumplir con los fines de interés general, que son los mismos de mejoramiento del servicio, haciendo prevalecer los intereses particulares, argumento que no armoniza con los propósitos estatales que inspiran la actividad administrativa en nuestro sistema jurídico. Diferente es que ese mismo ordenamiento normativo contemple la garantía de permanencia en el servicio mientras el empleado goce del fuero sindical bien porque la administración decida mantenerlo vinculado en el servicio durante el tiempo en que disfrute del amparo, como aconteció en el sub-lite , lo cual se aprecia en la Resolución No. 000275 del 29 de junio de 2001 (fl 79) a través de la cual se dispuso aplazar la supresión de los cargos y el retiro efectivo de los servidores públicos que los ocupan hasta la fecha en que “cese la imposibilidad jurídica que hoy los ampara” o mientras se obtiene un pronunciamiento del juez del trabajo autorizando el levantamiento del fuero.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA, Subsección “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C. treinta (30) de noviembre de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2001-12066-01(4077-04)

Actor: GLORIA INES CELY LUNA

Demandado: CONCEJO DE BOGOTA D.C.

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección”C” del 10 de mayo de 2004 mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda en el proceso de la referencia. ANTECEDENTES GLORIA INÉS CELY LUNA acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho que se contempla en el artículo 85 del C.C.A. y solicita se despachen favorablemente las siguientes declaraciones y condenas: - La inaplicación por inconstitucional e ilegal del acto contenido en el Acuerdo No. 29 del 8 de junio de 2001 proferido por el Concejo de Bogotá en cuanto suprimió el cargo que venía desempeñando la actora. - La nulidad del acto administrativo contenido en la Resolución No. 000274 del 29 de junio de 2001 aclarada por la Resolución No. 000287 expedida por la Mesa Directiva del Concejo de Bogotá en cuanto no incorporó a la actora a la nueva planta de cargos de la entidad. - La nulidad del acto contenido en la Resolución No. 000275 del 29 de junio de 2001 expedida por la Mesa Directiva del Concejo de Bogotá D.C. en cuanto

ratificó el retiro de la demandante del servicio público y, - La nulidad del oficio sin número del 29 de junio de 2001 mediante el cual se le informó a la actora sobre la supresión del cargo que venía desempeñando, acto expedido por el Director Administrativo y Financiero del Concejo de Bogotá D.C. Como consecuencia de la nulidad de los actos anteriores, se depreca el reintegro de la actora al DISTRITO CAPITAL DE BOGOTÁ, Concejo de Bogotá al cargo que venía desempeñando o a otro de igual o superior jerarquía y remuneración. Igualmente a título de restablecimiento del derecho, se solicita el pago de todos los salarios con sus ajustes legales, bonificaciones, primas legales, prima técnica, vacaciones con sus respectivas primas, cesantías y demás prestaciones legales y emolumentos dejados de percibir desde la fecha de su retiro efectivo del servicio hasta el reintegro al mismo, como también el pago de la indemnización de perjuicios que se estiman en no menos del equivalente a 3000 gramos oro o su equivalente en salarios mínimos legales, valores que se deprecan debidamente indexados. Se indica en la demanda que el CONCEJO DE BOGOTÁ D.C. expidió el Acuerdo No. 29 del 8 de junio de 2001, por medio del cual suprimió en su artículo 1º la totalidad de los cargos existentes correspondientes a la planta de personal entre ellos el de Profesional Universitario, Código 340, Grado 04, en número de 19. Sin embargo, en el artículo 2º creó en la Planta Global el cargo de Profesional Universitario, Código 340,

Grado 04 en número de 4 y el de Asesor, Código 105, Grado 02, en número de 9. En las Unidades de Apoyo Normativo creó el cargo de Asesor, Código 105, en los Grados 01, 03, 04, 05 y 06 sin discriminar su número. La Mesa Directiva del Concejo de Bogotá en desarrollo del citado Acuerdo 29 expedido el 8 de junio de 2001, profirió la Resolución No. 000274 del 29 de junio de 2001, con el fin de incorporar en la planta global de cargos a los empleados que continuarían prestando los servicios a la entidad y sin razón alguna dejó por fuera a la demandante. Igualmente, el órgano anterior, dictó la Resolución No. 000275 del 29 de junio de 2001 mediante la cual aplazó la supresión de los cargos y el retiro del servicio de la actora hasta cuando cesara lo que denominó “la imposibilidad jurídica que hoy los ampara”. Esa circunstancia peyorativa se refería a que la actora estaba amparada por el fuero sindical propio de su condición de fundadora de una de las asociaciones sindicales que agrupa a los empleados públicos de ese organismo. Al regresar del disfrute de sus vacaciones, la actora tuvo conocimiento del oficio calendado el 29 de junio en el que se le informaba que su cargo había sido suprimido, aunque se le indicó que por estar amparada por el fuero sindical continuaría en sus funciones hasta cuando expirara dicho amparo. La actora estaba inscrita y escalafonada en la carrera administrativa según lo dispuesto en la Resolución No. 000118 del 26 de febrero de 1990 de la Comisión de la Mesa del

Concejo Distrital y las Resoluciones No. 9926 del 3 de octubre de 1995 y No. 3144 del 29 de febrero de 1996 del Departamento Administrativo de la Función Pública, Comisión Nacional del Servicio Civil. Las funciones del cargo que ocupaba la actora no desaparecieron sino que le fueron trasladadas a las personas que fueron incorporadas dentro de los cargos que se crearon con la denominación de Asesor, Código 105, Grado 02 de la Planta Global del Concejo y con la de Asesor, Código 105, Grados 02 a 06 en la planta de las unidades de Apoyo Normativo. Por otra parte, la actora cumplió siempre las funciones de Asesor en la Asesoría Jurídica, pese a que aparecía nombrada como profesional universitario. El Concejo Distrital no tuvo en cuenta el estudio que fue elaborado en su oportunidad para adoptar la reestructuración de su planta de personal toda vez que no fue depositado como antecedente de los Acuerdos 28 y 29 de 2001. Se empleó un documento intitulado “Ajustes de Estudio Técnico” que no tiene ninguna concordancia con el que había sido elaborado y que obedeció únicamente al capricho de los concejales de turno. De otra parte, la reforma que finalmente se introdujo en la planta de personal es violatoria del sistema de carrera administrativa y lleva implícita una burla contra ésta en cuanto deja “las unidades de apoyo normativo” al libre arbitrio y manejo de los concejales bajo la modalidad de empleos de libre nombramiento y remoción. Con ello se pretendió acabar con los derechos de los empleados de carrera, para entronizar un

sistema basado en el favoritismo, los intereses políticos y los burocráticos. El estudio técnico que se elaboró como sustento de la reforma y que formaba parte del material correspondiente a los Proyectos 114 a 115 finalmente no fue tenido en cuenta para la adopción de los Acuerdos 28 y 29 de 2001, toda vez que en esta etapa lo que se adujo fue el documento denominado “Ajustes al Estudio Técnico” que no tiene nada que ver con aquél que fue revisado y al que le dio concepto favorable el Departamento Administrativo del Servicio Civil Distrital. El cargo que ocupaba la actora se convirtió en Asesor, Código 105, Grado 02 y antes que disminuir su número se aumentó en forma considerable; pese a ello, la demandante no fue incorporada lo cual se hizo con personas que tenían menos requisitos y merecimientos. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “C” mediante sentencia del 10 de mayo de 2004 denegó las pretensiones de la demanda. En sustento, se indicó que de la planta de personal suprimida en comparación con la nueva se puede concluir que hubo la supresión efectiva de 20 cargos en el nivel Profesional Universitario, Grados 01, 02, 03 y 04 de carrera administrativa y en particular de 15 cargos del mismo nivel y grado al ocupado por la demandante quedando vigentes sólo 4 de ellos. Afirma que la opción que se le manifestó a la demandante según las normas de carrera y la posibilidad de reincorporación se torna en una expectativa futura como lo indica el artículo 39 de la Ley 443 de 1998 ajena a la

obligante incorporación preferencial como derecho del inscrito en carrera cuando en la nueva planta se acogen cargos que tienen las mismas funciones, evento en el cual procede la incorporación sin más consideraciones y sin oponerle otra alternativa. Indica que precedió al proceso de reestructuración administrativa un estudio técnico al cual se le hicieron unos ajustes avalados por el Departamento Administrativo de la Función Pública Distrital, donde se analizó la situación administrativa del Concejo de Bogotá y se hizo una propuesta de modificación de la planta de personal que se acogió en el Acuerdo No. 29 de 2001. De otra parte, no se ocupó de analizar la prohibición de despido por fuero sindical, sus efectos y garantías por considerar que carecía de competencia conforme a lo previsto en la Ley 715 de 2001 artículo 2º, dado que a partir de la promulgación de dicha norma, la competencia es de la justicia ordinaria y de hacerse un pronunciamiento estaría ocurriendo una doble decisión por una misma causa. En cuanto al derecho a la estabilidad,. indica que el retiro de un empleado de carrera está autorizado por causales legales como es la supresión del empleo y que en este caso, no cabía el derecho preferencial de reincorporación a un cargo equivalente porque no se ha demostrado que haya subsistido en la nueva planta cargo de carrera equivalente con funciones de periodista donde se haya vinculado a un empleado con menos derechos que los de la accionante. RAZONES DE IMPUGNACIÓN En el escrito contentivo del recurso de apelación, se expresa que si bien es cierto se adelantó un proceso de reestructuración precedido de un estudio técnico, la verdad es

que hubo serias irregularidades consistente en que primero se designó una comisión que laboró cerca de un año y medio (1/2) para preparar un proyecto de nueva planta que culminó con la recomendación de que se dejara una planta de trescientos (300) cargos. No obstante, como la Mesa Directiva que elaboró el estudio fue reemplazada por una nueva, ésta adoptó sobre la marcha un criterio democrático y acomodaticio y dispuso que se elaborara un documento que denominó “Ajustes al Estudio Técnico” que no fue sino una tramoya para justificar la supresión de la mayoría de los cargos de la planta central a cambio de aumentar indiscriminadamente las llamadas Unidades de Apoyo Normativo de los Concejales. En lo atinente al fuero sindical de la actora, indica que previamente a la supresión de los cargos es necesario obtener el levantamiento de aquél; en caso contrario, la supresión del cargo y la desvinculación del funcionario así sea posterior se tornan ilegales. En ese orden, manifiesta que la pretensión de la demanda no es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ordene el reintegro de la actora sobre la base del amparo de su fuero sindical, sino algo bien distinto, esto es que se establezca la existencia de un vicio de nulidad o anulación de los actos acusados en la medida que el Concejo Distrital no obtuvo previamente el levantamiento del fuero sindical de la demandante el cual era necesario, para después suprimirle su cargo y separarla del servicio. Finalmente, arguye que la ley protege el fuero sindical como garantía de amparo para

la organización sindical y no para el particular que detenta el respectivo cargo directivo; es por ello que el levantamiento del fuero sindical tiene que ser previo a la supresión del cargo, pues es la organización sindical – principalmente – la que tiene vocación y derecho para oponerse a la medida. El fuero sindical es un amparo fundamentalmente objetivo (para el sindicato) aunque tiene una manifestación subjetiva, que se concreta en la protección para el individuo que es elegido para un cargo directivo. Se decidirá la controversia previas las siguientes, CONSIDERACIONES La Sala confirmará la sentencia apelada al observar que los argumentos expuestos en el recurso de apelación, no modifican la perspectiva expuesta por el Tribunal mediante la cual se determinó la denegatoria de las pretensiones de la demanda. La parte actora considera que el estudio técnico estuvo precedido de “serias irregularidades” porque se desatendió la recomendación realizada por una comisión que laboró cerca de un año y medio (1/2) y que recomendó que se dejara una planta de personal de cerca de 300 cargos, prefiriéndose un proyecto burocrático y acomodaticio denominado “Ajustes al Estudio Técnico” que no fue sino una “tramoya” para justificar la supresión de la mayoría de los cargos de la planta central a cambio de aumentar las llamadas Unidades de Apoyo Normativo de los Concejales. La Sala considera que el vicio de ilegalidad sobre los actos acusados, se verificaría en tanto y en cuanto se acreditara que la entidad demandada “omitió analizar la necesidad y conveniencia de efectuar la supresión de los empleos”. Al respecto, se

precisa que esta Corporación, ha venido considerando, que ese análisis no debe referirse estricta, concreta y específicamente al empleo que venía ocupando en este caso la señora GLORIA INÉS CELY LUNA, siendo para ello suficiente que la administración haga una valoración seria, dinámica y justificada que plasme en los estudios técnicos los propósitos de mejoramiento del servicio que debe encaminar todo proceso de reestructuración que conlleve a la supresión de empleos. Siendo así, para la Sala la afirmación consistente en que hubo un propósito politiquero en el documento denominado “Ajuste al Estudio Técnico” porque solamente se consideraron finalmente 81 cargos en la planta de personal, todo con la finalidad de vigorizar las denominadas Unidades de Apoyo Normativo de los Concejales, no desvirtúa las razones del servicio que tuvo la administración para adoptar finalmente esta decisión. Adicionalmente, resultaba necesario que la parte actora acreditara la necesidad y conveniencia de mantener el cargo con las mismas funciones que le venían siendo asignadas en la planta de personal y por ende, en este último aspecto, era primordial hacer un esfuerzo probatorio por demeritar las razones de la administración, si es que éstas existían o aún cuando no existieran en los estudios técnicos, de mantener el empleo en la planta de personal. En el evento, sub-lite, se infiere como corolario, que no se efectuó por la parte actora ninguna actividad probatoria tendiente a acreditar que la supresión del cargo de periodista que ocupaba la actora no atendió el mejoramiento del servicio y tampoco se encaminó dicha actividad en demostrar que la actora debía ser reincorporada al

servicio porque resultaba necesario para el buen funcionamiento de la administración la permanencia del cargo de periodista. En lo correspondiente a la violación del fuero sindical, el cargo se edifica en que la pretensión de la demanda no es que la jurisdicción de lo contencioso administrativo ordene el reintegro de la actora sobre la base del amparo de su fuero sindical, sino que se establezca la existencia de un vicio de nulidad de los actos acusados en la medida en que el Concejo Distrital no obtuvo previamente el levantamiento del fuero sindical de la demandante el cual era necesario, para después suprimirle su cargo y separarla del servicio. Al respecto, dirá la Sala que no existe en el ordenamiento normativo la prohibición de suprimir cargos de empleados aforados. De permitirse la restricción de la facultad anterior, la administración se vería abocada a no cumplir con los fines de interés general, que son los mismos de mejoramiento del servicio, haciendo prevalecer los intereses particulares, argumento que no armoniza con los propósitos estatales que inspiran la actividad administrativa en nuestro sistema jurídico. Diferente es que ese mismo ordenamiento normativo contemple la garantía de permanencia en el servicio mientras el empleado goce del fuero sindical bien porque la administración decida mantenerlo vinculado en el servicio durante el tiempo en que disfrute del amparo, como aconteció en el sub-lite , lo cual se aprecia en la Resolución No. 000275 del 29 de junio de 2001 (fl 79) a través de la cual se dispuso aplazar la supresión de los cargos y el retiro efectivo de los servidores públicos que los ocupan

hasta la fecha en que “cese la imposibilidad jurídica que hoy los ampara” o mientras se obtiene un pronunciamiento del juez del trabajo autorizando el levantamiento del fuero. Como en el recurso de apelación no se exponen cargos diferentes a los anteriores, la Sala procederá a confirmar las pretensiones de la demanda. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección”C” del 10 de mayo de 2004 mediante la cual se denegaron las pretensiones de la demanda en el proceso promovido por GLORIA

INÉS CELY LUNA.

Cópiese, notifíquese y cúmplase. Ejecutoriada esta sentencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. La anterior decisión la estudió y aprobó la Sala en sesión de la fecha precitada.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

Radicación: Expediente Nro: 25000232500020011206601

Referencia: Nro. 4077-2004

Demandante: GLORIA INÉS CELY LUNA

Autoridades Distritales