CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2002-02780-01(2976-05)-2007

ACUMULACION DE PRETENSIONES – Concepto. Formas / LITISCONSORCIO FACULTATIVO – Acumulación de pretensiones / INDEBIDA ACUMULACION DE PRETENSIONES – Caso en que se subsana el defecto En términos generales, la acumulación de pretensiones es una institución procesal que permite la unión de varias pretensiones en una misma demanda, con el fin de evitar a las partes y al juez la pérdida de tiempo y de dinero resultante de seguir diversos procesos sobre derechos que pueden discutirse en uno solo; y de evitar sentencias contradictorias sobre unos mismos asuntos. La acumulación en el proceso administrativo está prevista en el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual hace una remisión en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, cuerpo normativo que consagra dicha figura en el artículo 82. Tal como sucede en proceso civil, en lo contencioso administrativo la acumulación de pretensiones se da de dos maneras: objetiva y subjetiva. La primera ocurre cuando el actor solicita varias pretensiones que le fueron desconocidas o negadas por la administración mediante el mismo acto; y la segunda, se presenta cuando son varios los interesados en hacer la reclamación jurisdiccional en virtud de un derecho que les es común. Esta última forma de acumulación se encuentra autorizada en el aparte del artículo 82 [3] del Código de Procedimiento Civil. Lo anterior significa que puede conformarse litisconsorcio facultativo por cualquiera de las circunstancias previstas en la norma citada, dado que ésta no exige para su acumulación su concurrencia. Así pues, basta que en la parte demandante exista comunidad de prueba, la eventual relación de

dependencia entre sí, o una misma causa o un mismo objeto. Ahora bien, el inciso final del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil prevé ante el incumplimiento de alguno de los requisitos referidos, un especial caso de saneamiento de nulidad en los siguientes términos: “Cuando se presenta una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa.” Por lo anterior debe entenderse que si las pretensiones son susceptibles de tramitarse por el mismo proceso y el juez es competente para conocer de todas ellas, aún cuando no se cumplan los requisitos adicionales, es decir, que provengan de la misma causa, versen sobre el mismo objeto o deban valerse específicamente de las mismas pruebas, será admisible la acumulación y se decidirán las pretensiones en proceso único si el demandado no propuso la correspondiente excepción. Esto con el propósito de permitir el acceso a la administración de justicia y desarrollar el principio de la economía procesal. SOBRESUELDO – 15 por ciento sobre la asignación básica para los docentes del nivel preescolar. Requisitos / SOBRESUELDO – Para los docentes de preescolar. No se puede negar por no tener disponibilidad presupuestal De acuerdo con el artículo 6 [k] del Decreto Ley 456 de 1984, los docentes del nivel preescolar que antes del 23 de febrero de 1984 se vincularon a dicha actividad tienen derecho a recibir una sobreremuneración del 15% sobre la asignación básica correspondiente. En el mismo sentido, dicho beneficio fue

previsto en los decretos que anualmente establecieron la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente. En todos ellos, la procedencia de la sobreremuneración del 15% sobre la asignación básica mensual reclama el cumplimiento de los siguientes requisitos: 1. Que el maestro beneficiario de la sobreremuneración desempeñe sus funciones en el nivel preescolar. 2. Que la vinculación a la enseñanza preescolar se haya realizado con antelación al 23 de febrero de 1984. El legislador brindó en su momento dicho estímulo especial a los docentes para que se vincularan al nivel preescolar, justificado en la responsabilidad especial que entraña la formación educativa de los niños. No obstante, estableció un límite temporal para obtener el beneficio, que la vinculación para la prestación del servicio se hubiese efectuado con anterioridad al 23 de febrero de 1984, pues consideró conveniente establecer un límite temporal que se explica por el propósito de estimular a aquellos que asumieron el compromiso de encarar en sus primeros años dicha actividad educativa. Del análisis de las probanzas allegadas al proceso, para la Sala no cabe duda de que a las actoras les asiste el derecho al sobresueldo del 15%, por cuanto todas se han desempeñado como docentes en el área de preescolar y, además, se vincularon a la administración con anterioridad al 23 de febrero de 1984, presupuestos exigidos por el Decreto Ley 456 de 1984 para su reconocimiento. En ese orden, no es de recibo la argumentación de la entidad

demandada de no tener disponibilidad presupuestal para negar el sobresueldo, pues las normas de dicho beneficio no establecen esa limitante. Sólo basta que se cumplan los requisitos de ser docente de preescolar vinculado con anterioridad al 23 de febrero de 1984, para obtenerlo. En consecuencia, los actos acusados no se ajustaron a derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO

Bogotá D.C., siete (7) de junio de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2002-02780-01(2976-05)

Actor: DALMA MARÍA VEGA DE CUELLO Y OTROS

Demandado: DEPARTAMENTO DE LA GUAJIRA AUTORIDADES DEPARTAMENTALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 28 de octubre de 2004 del Tribunal Administrativo de la Guajira, por medio de la cual se inhibió para decidir de fondo las pretensiones de la demanda, en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos que negaron el sobresueldo del 15% a las demandantes.

ANTECEDENTES DALMA MARÍA VEGA DE CUELLO, TIRSA MENDOZA DE URBINA y YOLANDA ARGOTE DE ACOSTA, a través de apoderado, acudieron a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitaron que se declare la nulidad de los Oficios de

12 de marzo de 2002 y 27 de mayo del mismo año, del Secretario de Educación de la Guajira y el Gobernador del respectivo Departamento, por medio de los cuales se les negó el sobresueldo del 15%, a partir del 1 de enero de 1996. Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitaron que se pague por la entidad demandada el sobresueldo del 15% a partir del 1 de enero de 1996. Los hechos de la demanda se resumen así: Las actoras son docentes en el Departamento de la Guajira y laboran en educación preescolar, en el municipio de San Juan del Cesar en colegios nacionalizados. Dalma María Vega de Cuello ha prestado sus servicios como docente desde 1984, iniciados en la Escuela Rural Mixta de Cañaverales en el Municipio de San Juan del Cesar hasta 1989. Y desde de 1994 hasta la fecha en el mismo nivel en el Colegio “María Emma Mendoza”, también de San Juan del Cesar. Tirsa Mendoza de Urbina inició labores como docente de preescolar desde 1983 en la Escuela Urbana “Rafael Zeledón”, y labora hasta la actualidad. Yolanda Argote de Acosta ha prestado sus servicios desde 1982 en la Escuela Rural Mixta de Cañaverales en el Municipio de San Juan del Cesar hasta

1992. Y desde 1993 hasta la fecha en la Escuela Urbana María Inmaculada del mismo Municipio y siempre en preescolar.

Las tres docentes conciliaron con el Ministerio de Educación y el Fondo Educativo Regional de la Guajira el pago del sobresueldo reclamado, por ser

docentes de preescolar desde antes de 1984. El sobresueldo fue pagado a las actoras a través de la Secretaría de Educación de la Guajira, hasta que en el año de 1996 intempestivamente se les dejó de cancelar. Yolanda Argote de Acosta solicitó el pago del sobresueldo, petición que fue negada el 11 de septiembre de 1997 por el Representante del Ministerio de Educación, por cuanto no existía disponibilidad presupuestal para hacer el pago del año de 1996. Y, respecto del año de 1997, la partida sólo beneficia a 104 docentes que son los mismos a los que se les canceló el sobresueldo en el año de 1995. Por su parte, en marzo de 2001, el Secretario de Educación de la Guajira, ante la misma petición de las actoras, respondió que no era posible acceder al sobresueldo, porque las nóminas estaban congeladas debido a que el Ministerio de Ecuación no había autorizado la disponibilidad presupuestal. La decisión fue apelada ante el Gobernador de la Guajira, quien el 26 de noviembre de 2001, ordenó que se adelantaran las gestiones necesarias para que se despacharan favorablemente las peticiones de las docentes. El 20 de febrero de 2002, se pidió nuevamente el pago del sobresueldo ante el Secretario de Educación de la Guajira, y éste negó el sobresueldo porque “debían estar amparadas por una autorización (acto administrativo) en que hayan sido nombradas a trabajar como docentes en el área de preescolar tal como lo exige el Decreto Ley 456 de 1984”. Como normas vulneradas invocó los artículos 2, 23, 25, 58 y 238 de la

Constitución Política y los Decretos 456 de 1984 y 1950 de 1973, cuyo concepto de violación lo desarrolló de la siguiente manera: Los actos acusados infringieron las normas citadas, por cuanto la falta de disponibilidad presupuestal y el aval del Ministerio de Ecuación no son razones que justifican el cese en el pago del sobresueldo pedido, pues está demostrado que las actoras cumplen con los requisitos del Decreto Ley 456 de 1984, para acceder a dicho beneficio, esto es, ser docente en el área de preescolar y estar vinculado desde antes del 23 de febrero de 1984. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Secretaría de Ecuación de la Guajira se opuso a las pretensiones en los siguientes términos: La Secretaría negó el sobresueldo, por cuanto el Ministerio de Ecuación Nacional creó en el Departamento de la Guajira 104 plazas de docentes para preescolar, para los cuales se apropiaron los recursos necesarios para atender sus pagos, sin que las actoras demostraran pertenecer a ese grupo. Las actoras no acreditaron el acto administ6rativo que las haya autorizado para ejercer como docentes preescolares, tal como lo exige el Decreto Ley 465 de 1984. Finalmente, propuso la excepción de falta de legitimación por pasiva, pues si a las actoras les asistiera algún derecho, este debieron solicitarlo al Ministerio de Educación Nacional y no al Departamento de la Guajira. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de la Guajira se inhibió para decidir de fondo, por cuanto no es posible la acumulación de pretensiones en el presente asunto. En

efecto, los derechos pretendidos por las actoras no tienen una misma causa, unas mismas pruebas ni un mismo objeto entre sí. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte actora apeló la sentencia del Tribunal en los siguientes términos: La acumulación de pretensiones sí es procedente en el presente asunto, por cuanto las actoras son educadoras del Departamento de la Guajira que desde 1984 vienen prestando sus servicios en el área de preescolar en el municipio de San Juan del Cesar y a quienes les fueron canceladas el sobresueldo del 15% por los años 93 a 95, a través de una conciliación con el Ministerio de Ecuación Nacional a través de la Secretaría de Educación de la Guajira. Además, a las actoras se les dejó de cancelar el sobresueldo en el año de 1996. En consecuencia, sus pretensiones por provenir de una misma causa, versar sobre un mismo objeto y servirse de unas mismas pruebas, es posible su acumulación. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Ninguna de las partes procesales se pronunció en esta etapa procesal. CONSIDERACIONES En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si procede en el presente asunto la acumulación de pretensiones. En caso afirmativo, debe determinar si se ajustaron o no a derecho los actos administrativos de la Secretaría de Educación de la Guajira negaron el pago del sobresueldo del 15% a las demandantes. En términos generales, la acumulación de pretensiones es una institución procesal que permite la unión de varias pretensiones en una misma demanda, con el fin de evitar a las partes y al juez la pérdida de tiempo y de dinero resultante de

seguir diversos procesos sobre derechos que pueden discutirse en uno solo; y de evitar sentencias contradictorias sobre unos mismos asuntos. La acumulación en el proceso administrativo está prevista en el artículo 145 del Código Contencioso Administrativo, para lo cual hace una remisión en la forma establecida en el Código de Procedimiento Civil, cuerpo normativo que consagra dicha figura en el artículo 82. Tal como sucede en proceso civil, en lo contencioso administrativo la acumulación de pretensiones se da de dos maneras: objetiva y subjetiva. La primera ocurre cuando el actor solicita varias pretensiones que le fueron desconocidas o negadas por la administración mediante el mismo acto; y la segunda, se presenta cuando son varios los interesados en hacer la reclamación jurisdiccional en virtud de un derecho que les es común. Esta última forma de acumulación se encuentra autorizada en el aparte del artículo 82 [3] del Código de Procedimiento Civil que expresamente dispone: […] “También podrán acumularse en una demanda pretensiones de varios demandantes o contra varios demandados, siempre que aquéllas provengas de la misma causa., o versen sobre el mismo objeto, o se hallen entre sí en relación de dependencia o deban servirse específicamente de las mismas pruebas, aunque sea diferente el interés de unos y otros”. […] Lo anterior significa que puede conformarse litisconsorcio facultativo por cualquiera de las circunstancias previstas en la norma citada, dado que ésta no exige para su acumulación su concurrencia. Así pues, basta que en la parte demandante exista comunidad de prueba, la eventual relación de dependencia entre sí, o una misma causa o un mismo objeto.

Ahora bien, el inciso final del artículo 82 del Código de Procedimiento Civil prevé ante el incumplimiento de alguno de los requisitos referidos, un especial caso de saneamiento de nulidad en los siguientes términos: “Cuando se presenta una indebida acumulación que no cumpla con los requisitos previstos en los dos incisos anteriores, pero sí con los tres numerales del inciso primero, se considerará subsanado el defecto cuando no se proponga oportunamente la respectiva excepción previa.” Por lo anterior debe entenderse que si las pretensiones son susceptibles de tramitarse por el mismo proceso y el juez es competente para conocer de todas ellas, aún cuando no se cumplan los requisitos adicionales, es decir, que provengan de la misma causa, versen sobre el mismo objeto o deban valerse específicamente de las mismas pruebas, será admisible la acumulación y se decidirán las pretensiones en proceso único si el demandado no propuso la correspondiente excepción. Esto con el propósito de permitir el acceso a la administración de justicia y desarrollar el principio de la economía procesal. Descendiendo al caso en examen, la Sala encuentra que se estructura la acumulación subjetiva de pretensiones, por cuanto tienen una misma causa, esto es, la solicitud de nulidad de los actos administrativos que les negó el sobresueldo del 15%. Asimismo, tienen un mismo objeto, pues las pretensiones recaen sobre el tema del reconocimiento del sobresueldo del 15%. Lo anterior, es suficiente para que configure la acumulación, pues, se reitera, que basta que se dé uno de los requisitos exigidos en el inciso 3 del artículo 82 del C.P.C. sin la necesidad de que todos concurran.

Además, si en gracia de discusión se admitiere que no existe acumulación subjetiva, porque no concurrieron todos requisitos del inciso 3 del artículo 82 del C.P.C, ésta eventual falencia se entiende subsanada, pues está probado en el proceso que la parte demandada no propuso la respectiva excepción, según lo dispone el inciso final del artículo 82 ibídem. Establecido que en el presente asunto es posible la acumulación de pretensiones, procede la Sala a decidir de fondo sobre las pretensiones de la demanda. De acuerdo con el artículo 6 [k] del Decreto Ley 456 de 1984, los docentes del nivel preescolar que antes del 23 de febrero de 1984 se vincularon a dicha actividad tienen derecho a recibir una sobreremuneración del 15% sobre la asignación básica correspondiente. En el mismo sentido, dicho beneficio fue previsto en los decretos1 que anualmente establecieron la remuneración de los servidores públicos sometidos al régimen especial del Estatuto Docente. En todos ellos, la procedencia de la sobreremuneración del 15% sobre la asignación básica mensual reclama el cumplimiento de los siguientes requisitos:

1. Que el maestro beneficiario de la sobreremuneración desempeñe sus funciones en el nivel preescolar.

2. Que la vinculación a la enseñanza preescolar se haya realizado con antelación al 23 de febrero de 1984.

El legislador brindó en su momento dicho estímulo especial a los docentes para que se vincularan al nivel preescolar, justificado en la responsabilidad especial que entraña la formación educativa de los niños. No obstante, estableció

un límite temporal para obtener el beneficio, que la vinculación para la prestación del servicio se hubiese efectuado con anterioridad al 23 de febrero de 1984, pues consideró conveniente establecer un límite temporal que se explica por el propósito de estimular a aquellos que asumieron el compromiso de encarar en sus primeros años dicha actividad educativa. 1 Decretos 134 de 1985, 111 de 1986, 199 de 1987, 125 de 1988, 44 de 1989; 74 de 1990, 111 de 1991, 52 de 1994, 82 de 1995, 45 de 1996, 45 de 1997, 47 de 1998, 51 de 1999, 2729 de 2000, 1465 y 2713 de 2001 y 689 de 2002 Esta Corporación en la Sala de Consulta y Servicio Civil, al absolver una consulta2 del Ministro de Educación Nacional en el sentido de “Si es legalmente viable el pago del 15% adicional sobre la asignación básica mensual antes del 23 de febrero de 1984 que continúen prestando sus servicios en el mismo nivel (preescolar), o por el contrario cobija a todos los docentes vinculados antes de la mencionada fecha en cualquiera de los niveles de básica primaria, secundaria y media que con posterioridad al 23 de febrero de 1984 hayan laborado o laboren en preescolar”, sostuvo: “[…] Por lo tanto la Sala observa que el derecho del 15% adicional sobre la asignación básica, se aplica únicamente a los maestros nombrados en el nivel de enseñanza preescolar, vinculados antes del 23 de febrero de 1984, mientras ejerzan las funciones propias del

cargo...”.

Más adelante expuso: “La Sala responde: Las personas que estaban nombradas en el Magisterio antes del 23 de febrero de 1984 y se vincularon con anterioridad a esa fecha a la enseñanza preescolar, tienen derecho al 15% adicional sobre la asignación básica mientras permanezcan en el ejercicio de las funciones correspondientes a tales cargos.”.

En estas condiciones, corresponde a la Sala decidir si la situación fáctica en la que se encuentra la parte demandante encuadra en las previsiones normativas aludidas. Respecto de Dalma María Vega de Cuello, la Sala encuentra que se vinculó de tiempo completo en el grado de preescolar desde 1984 hasta 1989 en la Escuela Rural Mixta de Cañaverales del Municipio de San Juan del Cesar (Guajira), según da cuenta la certificación de 25 de mayo de 2000, visible a folio 28 del expediente. Asimismo se demostró que la señora Vega de Cuello se 2 Concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del 10 de septiembre de 1997, Consejero ponente Dr. Luis Camilo Osorio Isaza. encuentra prestando sus servicios como docente de preescolar desde 1995 hasta la actualidad en el Colegio “María Emma Mendoza”, según constancia de 4 de febrero de 2002 (folio 29). En cuanto a Yolanda Argote de Acosta, se probó que ésta ha laborado como docente de preescolar desde 1982 hasta 1992 en la Escuela Rural Mixta de Cañaverales y desde 1993 hasta la fecha, en la misma condición de docente de preescolar en la Escuela Urbana “María Inmaculada” de San Juan del Cesar

(Guajira), según certificación que data de 11 de octubre de 2000 (folios 38, 40 y 41) En relación con Tirza María Mendoza de Urbina, está probado en el expediente que la educadora se desempeñó como docente de preescolar desde 1983 hasta la actualidad en la Escuela “Rafael Celedón” de San Juan del Cesar, según consta en certificación de 27 de marzo de 2001 (folio 39). Del análisis de las probanzas allegadas al proceso, para la Sala no cabe duda de que a las actoras les asiste el derecho al sobresueldo del 15%, por cuanto todas se han desempeñado como docentes en el área de preescolar y, además, se vincularon a la administración con anterioridad al 23 de febrero de 1984, presupuestos exigidos por el Decreto Ley 456 de 1984 para su reconocimiento. En ese orden, no es de recibo la argumentación de la entidad demandada de no tener disponibilidad presupuestal para negar el sobresueldo, pues las normas de dicho beneficio no establecen esa limitante. Sólo basta que se cumplan los requisitos de ser docente de preescolar vinculado con anterioridad al 23 de febrero de 1984, para obtenerlo. En consecuencia, los actos acusados no se ajustaron a derecho. En cuanto al restablecimiento del derecho, la Sala ordenará el pago del beneficio del sobresueldo del 15% de la asignación de cada una de las actoras, desde el 20 de febrero de 1999, por cuanto operó el fenómeno de la prescripción trienal contada desde la fecha de la solicitud de la sobreremuneración, esto es el

20 de febrero de 2002, según lo dispuesto en el artículo 41 del Decreto 3135 de

1968. Dicho reconocimiento se hará efectivo hasta la fecha de interpuesta la petición ante la entidad demandada, es decir, el 20 de febrero de 2002.

El valor adeudado será ajustado será ajustado en los términos del artículo 178 del Código Contencioso Administrativo con aplicación a la fórmula: R= Rh índice final Índice inicial En donde el valor presente ( R ) se determina multiplicando el valor histórico ( Rh ) que es la correspondiente suma adeudada, por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor, certificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de sentencia), por el índice vigente a 20 de febrero de 1999. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A REVÓCASE la sentencia de 28 de octubre de 2004 del Tribunal Administrativo de la Guajira que se declaró inhibido para decidir de fondo el asunto. En su lugar, DECLÁRASE la nulidad del Oficio de 12 de marzo de 2002 del Secretario de Educación de la Guajira y del Oficio de 27 de mayo del mismo año del Gobernador de la Guajira, por medio de los cual se les negó a las actoras el reconocimiento del sobresueldo del 15%, conforme al Decreto Ley 456 de 1984. Como consecuencia de la anterior declaración,

ORDÉNASE al Departamento de la Guajira a pagar a Dalma María Vega de Cuello, Yolanda Argote de Acosta y a Tirza María Mendoza de Urbina el sobresueldo del 15% de su asignación básica, desde el 20 de febrero de 1999 hasta el 20 de febrero de 2002. DECLÁRASE la ocurrencia del fenómeno de la PRESCRIPCIÓN trienal, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia; por tanto, reconózcase a Dalma María Vega de Cuello, Yolanda Argote de Acosta y a Tirza María Mendoza de Urbina el sobresueldo del 15% de su asignación básica, desde el 20 de febrero de 1999 hasta el 20 de febrero de 2002. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE BERTA LUCÍA RAMÍREZ DE

PAEZ

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO