CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2003-00052-01(4941-05)-2008

CESANTIAS PARCIALES - Firmeza de los actos que las reconocieron por no ser interpuestos los recursos procedentes / DERECHO DE PETICIONPretende revivir los términos de la acción / AGOTAMIENTO DE LA VIA GUBERNATIVA - Inexistencia / CADUCIDAD DE LA ACCION - Operancia / RELIQUIDACION DE CESANTIAS - Caducidad de la acción Debe la Sala en primer lugar examinar si en el presente asunto operó la caducidad de la acción, como lo declara el a quo en la sentencia apelada. Obra en el expediente, fotocopia de la Resolución No. 000461 del 22 de marzo de 1994, expedida por la Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual reconoció a la actora el auxilio de cesantías parciales por el tiempo comprendido entre el 1° de julio de 1980 y el 30 de diciembre de 1992. Dicha notificación se surtió el mismo 22 de marzo de 1994, tal como consta en el expediente, y posteriormente, en su oportunidad, la interesada no interpuso el recurso que la administración le advirtió procedía contra la citada Resolución No. 00461, la cual ni fue recurrida y tampoco impugnada ante esta jurisdicción dentro de la oportunidad legal. En realidad, la demandante sólo vino a reclamar la reliquidación de sus cesantías parciales varios años después de haberle sido reconocida, en virtud de su retiro de la entidad y la consecuente liquidación definitiva mediante el estado de cuenta de cesantías No. 0451 D-2001 contra la cual interpuso recurso de reposición en el

que solicitaba que se corrigiera el error en que incurrió la entidad en esa resolución “al liquidar sin sujeción a la normatividad la CESANTIA PARCIAL. Así, impetro la RELIQUIDACION DE LA CESANTIA PARCIAL, teniendo en cuenta el valor del 30% que fue descontado en esa oportunidad”; es decir, para la Sala, el recurso de reposición que formuló en contra de la liquidación de las cesantías definitivas pretendía revivir los términos para impugnar la primigenia Resolución 000461 de 1994, como quiera que en su oportunidad no la recurrió, ni la demandó ante la jurisdicción contencioso administrativa, siendo incuestionable que ella quedó en firme e inmodificable por haber transcurrido el término de caducidad previsto en la Ley. Y no puede estimarse que la demandante al elevar nuevamente solicitud ante la administración el día 10 de septiembre de 2002, reclamando la reliquidación de la cesantía definitiva, purgara la caducidad, pues si bien dicha petición en la que se insistió en tal reliquidación con inclusión de la prima especial, dio origen a la expedición del Oficio 3394 del 2 de octubre de 2002 también demandado, lo cierto es que para la Sala lo que realmente pretendió mediante esa petición, fue nuevamente revivir términos más que caducados para controvertir el estado de cuenta 0451 D-2001 y la resolución 0277 del 19 de febrero de 2002 que respectivamente, reconoce a su favor las cesantías definitivas y resuelve el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión, actos éstos que eran precisamente los que correspondía impugnar en tiempo. Así las cosas, la

Corporación confirmará el fallo del Tribunal que declaró probada la excepción de caducidad formulada por la entidad demandada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de dos mil ocho (2008).

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-00052-01(4941-05)

Actor: MARGARITA CRUZ GONZALEZ Demandado: PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia del 30 de agosto de 2004, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, mediante la cual se declaró probada la excepción de caducidad de la acción.

ANTECEDENTES MARGARITA CRUZ GONZÁLEZ, actuando por medio de apoderado especial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó ante el Tribunal la declaratoria de nulidad de los siguientes actos: -Oficio No. 3394 del 2 de octubre de 2002, mediante el cual el Secretario General de la Procuraduría General de la Nación negó la inclusión del 30% por concepto de prima especial, dentro de la liquidación de las cesantías definitivas en el periodo del 30 de junio de 1980 y el 1° de agosto de 2001, -Estado de cuenta No. 0451D2001 notificado el 3 de octubre de 2001, por medio del cual se liquidaron las cesantías definitivas de la demandante, pero sin tener en cuenta los arts. 3° y 7° del decreto 054 de 1993, -Resolución No. 0277 del 19 de febrero de 2002, mediante la cual se decidió negativamente el recurso de reposición interpuesto contra el acto anterior, -Resolución No. 000461 del 22 de marzo de 1994, que ordenó el reconocimiento y pago de una cesantía parcial a favor de la actora por el lapso comprendido entre el 1° de julio de 1980 y el 30 de diciembre de 1992, y se omitió incluir el 30% del salario como prima especial. Como consecuencia de la anterior declaración, pide que se condene a la Procuraduría General de la Nación a liquidar y pagar a su favor la totalidad de las cesantías correspondientes al 30 de junio de 1980 y el 30 de diciembre de 1992 con la nueva remuneración establecida en el decreto 54 del 7 de enero de 1993, así como el reconocimiento y pago de la diferencia que resulte entre la liquidación efectuada y la que se ordene en la sentencia, de conformidad con el IPC y los intereses legales y de mora que resulten. Como hechos que le sirven de fundamento a la causa pretendida expone, en resumen, que se vinculó a la Procuraduría General de la Nación el 30 de junio de 1980 y laboró en diferentes cargos hasta el 1° de agosto de 2001, cuando le fue aceptada la renuncia mediante decreto 696 del 15 de junio del mismo año; que

durante todo ese tiempo, estuvo sometida a distintas modalidades de regulación del salario como era la de una remuneración fija más una prima de antigüedad que se incrementaba conforme con el tiempo servido, y una prima ascensional a la cual se agregaba la de capacitación. Narra que con el fin de unificar el sistema salarial y prestacional de la Procuraduría, se expidió el decreto 54 de 1993 que estableció un régimen obligatorio al que estaban sometidos quienes se vincularon con posterioridad a su entrada en vigencia, y otro opcional, para quienes por una sola vez y antes del 28 de febrero de 1993, eligieran entre el sistema anterior según el cual las cesantías se liquidaban con base en el sueldo fijo, incremento porcentual y primas, o por el régimen establecido en ese decreto, evento en el cual las cesantías causadas se liquidarían con base en la nueva remuneración y conforme a lo dispuesto en el decreto 3118 de 1968 y la ley 33 de 1985. Relata que de la citada norma, se concluye fácilmente que existía diferencia entre quienes optaban por continuar con el régimen salarial y prestacional anterior, o quienes elegían el nuevo sistema, cuya cesantía se liquidaba con base en la nueva remuneración y les significaba no incluir las primas de antigüedad, ascensional, de capacitación ni cualquier otra remuneración (art. 20, inc. 1° decreto 54 de 1993); que lo único que exigía la norma para someterse al nuevo régimen era tener las cesantías causadas y “derecho a ellas”, es decir, que en ese momento no se hubieran extinguido por avance o pérdida.

Dice la demandante que como en su caso tenía cesantías causadas a su favor, optó por acogerse al nuevo régimen salarial y prestacional y por ello presentó el formulario pertinente; que el monto que arrojó la liquidación de las cesantías efectuada mediante resolución No. 000461 del 22 de marzo de 1994 fue de $18’954.767.89 el cual resulta inferior al que tenía derecho, pues si bien se debían excluir las sobreremuneraciones que no constituían factor salarial, tampoco se le tuvo en cuenta el 30% de la prima especial, que fue el beneficio que otorgó el decreto para los que se acogieran al nuevo régimen. Expresa que como no estuvo de acuerdo con la referida liquidación, y como quiera que el derecho a las cesantías no prescribe, cuando se retiró de la entidad pidió que, al mismo tiempo que se le hiciera la liquidación de la cesantía definitiva, se tuviera en cuenta lo que se le había dejado de liquidar en 1994, solicitud que fue respondida mediante resolución No. 0277 del 19 de febrero de 2002, y en la que no se realizo ningún pronunciamiento relacionado con dicha inconformidad. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal declaró probada la excepción de caducidad de la acción propuesta por la demandada (fls 66 a 83). Dijo el fallador, luego de efectuar todo el recuento probatorio, que la inconformidad de la actora radica en que la entidad se negó a reliquidar sus cesantías conforme los factores establecidos en los arts. 8° y 20 del decreto 054 de 1993, como quiera que no se tuvo en cuenta la prima especial, que debió

computarse por todo el tiempo laborado entre el 30 de junio de 1980 y el 30 de agosto de 2001 para efectos de la cesantía parcial, ni tampoco para la liquidación de la cesantía definitiva. Arguyó, respecto de la excepción de caducidad propuesta por la demandada, en relación con las resoluciones 461 de 1994 y 277 de 2002, que tiene vocación de prosperidad por lo siguiente: en cuanto a la resolución 000461 del 22 de marzo de 1994 que efectuó el reconocimiento, liquidación y pago de cesantía parcial a favor de la actora, se le dio la oportunidad de interponer recurso de reposición, el cual no es obligatorio, por lo que quedó en firme con su notificación o ejecución, surtida el mismo día de su expedición, tal como consta en el expediente a folio 51, por lo que debió ser demandada en acción de nulidad y restablecimiento del derecho dentro de los 4 meses siguientes, esto es, hasta el 23 de julio de 1994, y no hasta el 19 de diciembre de 2002, como ocurrió. No es cierto, como lo asegura la demandante, que por ser la cesantía un derecho que no prescribe, podía reclamarla al momento de su retiro, junto con su liquidación definitiva, pues en reiteradas oportunidades la jurisprudencia del Consejo de Estado ha determinado que ésta no es una prestación periódica sino un ahorro forzoso para solventar la época en que el empleado se encuentre cesante y que puede ser utilizado anticipadamente para adquisición o mejora de vivienda y pago de estudios o impuestos.

Que así mismo, figura el estado de cesantías No. 0451 D-2001 en el que la Procuraduría hizo una relación de las que fueron causadas a la demandante de 1992 a 2000 y liquidó las causadas entre el 1° de enero y el 31 de julio de 2001, notificado a la actora el 3 de diciembre de 2001 y contra el cual interpuso recurso de reposición el 10 de diciembre de 2001, cuya decisión se expidió el 19 de febrero de 2002, según resolución 0277. Que en relación con el citado acto administrativo 0277, el cual quedó en firme el 3 de abril de 2002 por haberse efectuado notificación del mismo ese día, los 4 meses empezaron a correr a partir del día siguiente, de manera que el término de caducidad se cumplió el 4 de agosto de 2002, pero como la demanda fue presentada el 19 de diciembre de 2002, es evidente que fue incoada por fuera del término legal. Y por último, adujo respecto del Oficio SG No. 3394 del 2 de octubre de 2002, que por su contenido se deduce claramente que lo que solicita es una nueva reliquidación de las cesantías en desarrollo de los arts. 3° y 7° del decreto 54 de 1993 y el pago de la prima especial en la liquidación de las mismas, cuestiones éstas que ya fueron definidas en la resolución 0277, por lo que resulta claro que se trata de un acto que no creó ni modificó una situación jurídica al demandante, sino lo que pretendió fue revivir el término legal del ejercicio de la acción de

nulidad y restablecimiento del derecho. FUNDAMENTO DEL RECURSO En el escrito contentivo del recurso de apelación (fls. 84 a 90) la actora insiste en que las cesantías son prestación periódica en la medida que se causan anualmente durante la vigencia de la relación legal y reglamentaria del empleado con la administración, y sólo tiene carácter definitivo cuando se liquida como consecuencia del retiro del servicio; que por ello, no le asiste razón al a quo cuando argumenta la configuración de la caducidad de la acción, pues significa omitir dar aplicación al inciso 2° del art. 136 del C.C.A. que señala como excepción a la caducidad, los actos que reconocen prestaciones periódicas, los cuales pueden demandarse en cualquier tiempo. Sostiene, luego de transcribir apartes de las sentencias del Consejo de Estado del 13 de noviembre de 2003, M.P. Jesús María Lemos y del 8 de junio de 2000, M.P. Carlos Orjuela Góngora, que al igual que las pensiones de jubilación, las cesantías son prestaciones sociales de carácter económico de carácter irrenunciable no susceptible de término de caducidad; que la cesantía liquidada en 1993 a los empleados de la Rama Judicial y al Ministerio Público fue revisada en forma parcial y no definitiva, por lo que nada impide ahora que se revise nuevamente la liquidación definitiva. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado solicitó en su concepto de fondo (fls. 112-124) que la Sala de declare inhibida para fallar de fondo el asunto, y sobre lo sustancial de éste estarse a lo resuelto por la Corte

Constitucional sobre la norma marco. Consideró el Ministerio Público que mediante la resolución primigenia, No. 000461 del 22 de marzo de 1994, se le liquidó a la actora el auxilio de cesantía parcial por el periodo transcurrido entre el 1° de julio de 1980 y el 31 de diciembre de 1992, teniendo en cuenta que optó por el nuevo régimen salarial y prestacional consagrado en el decreto 54 de 1993, respecto de la cual no interpuso recurso alguno; que 6 años después, la demandante se notifica del estado de cuenta de sus cesantías definitivas, contra la cual formuló recurso de reposición que fue resuelto negativamente a través de la resolución 0277 del 19 de febrero de 2002, insistiendo en el argumento de que se omitió, en la liquidación de la cesantía parcial de 1994 y la definitiva de 2001, la prima especial del 30% como factor salarial; que posteriormente, el 10 de septiembre de 2002, presenta una nueva petición en el mismo sentido, la cual es respondida mediante un oficio del 2 de octubre de 2002, en el sentido de que ese asunto ya fue dilucidado en la citada resolución 0277. Aseveró que en consecuencia, si la demandante vino a reponer de manera extemporánea el estado de cuenta de sus cesantías mediante escrito del 10 de septiembre de 2002, era lógico que la entidad debía abstenerse de resolver sobre aquél acto, “so pena de transgredir los términos concebidos en las preceptivas que regulan la actuación administrativa e incurrir en conductas reprochables desde el

punto de vista penal, disciplinario y fiscal” (fl. 120); que los actos administrativos enunciados definieron y concluyeron una situación jurídica particular y concreta como fue la liquidación y reconocimiento de la cesantía parcial y definitiva a favor de la actora, luego si existía alguna inconformidad con los mismos, debió agotar la vía gubernativa oportunamente, cuestión que no ocurrió, por lo que tales decisiones quedaron ejecutoriadas y de contera, cerrada la posibilidad de acudir a la Jurisdicción Contenciosa. CONSIDERACIONES Debe la Sala en primer lugar examinar si en el presente asunto operó la caducidad de la acción, como lo declara el a quo en la sentencia apelada. Obra a folios 15 a 17 del expediente, fotocopia de la Resolución No. 000461 del 22 de marzo de 1994, expedida por la Procuraduría General de la Nación, por medio de la cual reconoció a Margarita Cruz de Oliveros el auxilio de cesantías parciales por el tiempo comprendido entre el 1° de julio de 1980 y el 30 de diciembre de 1992. En las consideraciones señaló que la demandante se había acogido al nuevo régimen señalado en el Decreto 054 de 1993 y en el artículo cuarto de la parte resolutiva, dispuso: “...Notificar a la doctora MARGARITA CRUZ DE OLIVEROS del contenido de esta resolución, haciéndole saber que dispone de cinco (5) días contados a partir de la fecha de notificación, para interponer el recurso de reposición ante la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación...”

Dicha notificación se surtió el mismo 22 de marzo de 1994, tal como consta a folio 51 del expediente, y posteriormente, en su oportunidad, la interesada no interpuso el recurso que la administración le advirtió procedía contra la citada Resolución No. 00461, la cual ni fue recurrida y tampoco impugnada ante esta jurisdicción dentro de la oportunidad legal. En realidad, la demandante sólo vino a reclamar la reliquidación de sus cesantías parciales varios años después de haberle sido reconocida, en virtud de su retiro de la entidad y la consecuente liquidación definitiva mediante el estado de cuenta de cesantías No. 0451 D-2001 (fl 9) contra la cual interpuso recurso de reposición (fls. 11-14) en el que solicitaba que se corrigiera el error en que incurrió la entidad en esa resolución “al liquidar sin sujeción a la normatividad la CESANTIA PARCIAL. Así, impetro la RELIQUIDACION DE LA CESANTIA PARCIAL, teniendo en cuenta el valor del 30% que fue descontado en esa oportunidad” (fl. 13); es decir, para la Sala, el recurso de reposición que formuló en contra de la liquidación de las cesantías definitivas pretendía revivir los términos para impugnar la primigenia Resolución 000461 de 1994, como quiera que en su oportunidad no la recurrió, ni la demandó ante la jurisdicción contencioso administrativa, siendo incuestionable que ella quedó en firme e inmodificable por haber transcurrido el término de caducidad previsto en la Ley. Ahora bien, como consecuencia del mentado recurso de reposición se

expidió la resolución No. 0277 del 19 de febrero de 2002 (fls. 5-8) que lo resolvió negativamente, el cual fue notificado el 3 de abril del mismo año (fls. 48 y 50) haciéndole saber a la actora que contra el mismo no procedía recurso alguno y quedaba agotada la vía gubernativa, es decir, que el término para acudir ante la Jurisdicción Contenciosa se vencía el 5 de agosto del mismo año, y lo cierto es que la demanda fue presentada sólo hasta el 19 de diciembre de ese mismo año (fl. 28 vuelto). Además, respecto del argumento según el cual el auxilio de cesantías es una prestación periódica y por ello no opera el término de caducidad en las reclamaciones de dicho emolumento, debe precisarse que la Sección Segunda en reiteradas oportunidades ha definido su punto de vista frente al tema, en sentencias como la 2740-04 del 2 de noviembre de 2006, M.P. Jesús María Lemos Bustamante, en las que se ha acogido plenamente a lo ya dispuesto en auto de 18 de abril de 1995, con ponencia de la Dra. Clara Forero de Castro, en el que se señaló: "La cesantía no es una prestación periódica a pesar de que su liquidación se haga anualmente; es prestación unitaria y cuando como en este caso se obtiene en forma definitiva por retiro del servicio, el acto que la reconoce pone fin a la situación si queda en firme. La cesantía debe pagarse al empleado al momento de su desvinculación laboral y excepcionalmente antes de esta, cuando se den las causales

específicas de pago parcial. El acto de liquidación por tanto es demandable ante lo contencioso administrativo, observando las normas que en materia de caducidad de la acción señalan un término de 4 meses contados a partir del día de la publicación, notificación o ejecución del acto, según el caso (inciso 2º. Artículo 136 del C.C.A.).". Conforme al criterio jurisprudencial trascrito, que la Sala reitera en esta oportunidad, la norma contenida en la segunda parte del numeral 2 del artículo 136 del Código Contencioso Administrativo, que exceptuó de la caducidad a los actos que reconocen prestaciones periódicas, no es aplicable al asunto en examen. Y no puede estimarse que la demandante al elevar nuevamente solicitud ante la administración el día 10 de septiembre de 2002, reclamando la reliquidación de la cesantía definitiva, purgara la caducidad, pues si bien dicha petición en la que se insistió en tal reliquidación con inclusión de la prima especial, dio origen a la expedición del Oficio 3394 del 2 de octubre de 2002 (fl. 3) también demandado, lo cierto es que para la Sala lo que realmente pretendió mediante esa petición, fue nuevamente revivir términos más que caducados para controvertir el estado de cuenta 0451 D-2001 y la resolución 0277 del 19 de febrero de 2002 que respectivamente, reconoce a su favor las cesantías definitivas y resuelve el recurso de reposición interpuesto contra esa decisión, actos éstos que eran precisamente los que correspondía impugnar en tiempo. Las tesis anteriores fueron ratificadas en fallo de unificación de la Sección

Laboral del Consejo de Estado del 12 de julio de 2001, que ahora se reitera, en el que se dijo: “Y de lo anterior se colige, como bien lo expresó el Tribunal, que la parte actora con la petición que presentó el 07 de abril de 1999, (la cual no fue allegada al expediente) y su correspondiente respuesta por parte de la administración de fecha 16 de abril del mismo año, número 001098, quiso revivir los términos ya más que vencidos, para poder demandar en nulidad y restablecimiento del derecho contra lo que considera una liquidación de cesantías sin inclusión de todos los factores salariales que cree tener. En reiteradas oportunidades la Sala ha manifestado frente a casos similares, que encontrándose en firme, como lo están las diferentes resoluciones que no fueron recurridas ante la administración, la entidad demandada se pronunció respecto de una petición presentada, la cual constituye una solicitud de revocatoria directa, sin que ella, de conformidad con lo preceptuado en el artículo 72 del C.C.A., tenga suficiente fuerza para revivir el término legal que permita ejercer la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, como pretende la actora.”. 1 Así las cosas, la Corporación confirmará el fallo del Tribunal que declaró probada la excepción de caducidad formulada por la entidad demandada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia del treinta (30) de agosto de dos mil cuatro

(2004) proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala de Descongestión, Sección Primera, dentro de la demanda instaurada por MARGARITA CRUZ GONZALEZ contra la PROCURADURIA

GENERAL DE LA NACION.

Ejecutoriado el presente fallo, devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

GUSTAVO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

JAIME MORENO GARCÍA

WILLIAM MORENO Secretario 1 Sentencia de la Sección Laboral de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado del 12 de julio de 2001, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente No.3146-00, actora, Celmira González de Paz.