CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2003-02969-01(6302-05)-2006

PENSION GRACIA - Reconocimiento. Compatibilidad con la pensión de invalidez. Momento a partir del cual opera su reconocimiento / PENSION DE INVALIDEZ - Compatibilidad con la pensión gracia / DOCENTE - Reconocimiento de la pensión gracia porque es compatible con la pensión de invalidez / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO PUBLICO - Excepción a esta prohibición. Compatibilidad entre las pensiones gracia e invalidez Es necesario concluir que la pensión gracia, tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como “gracia” otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1º y 4º de la ley 114 de

1913. Respecto de la compatibilidad entre las dos pensiones, la ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, estableció: (...). Para la Sala es claro que la citada preceptiva permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez, jubilación e invalidez).

En efecto, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de

invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones. Así pues, es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso. El numeral 6º del artículo 1 de la Ley 114 de 1913 contempla que al docente que se encuentre en incapacidad por enfermedad, aunque no haya cumplido los cincuenta (50) años de edad, puede reconocérsele de todas maneras la pensión gracia, claro está que no a título de invalidez como se pretende en este caso, porque no es suficiente la disminución de su capacidad laboral, sino que se requiere en todo caso, probar que el servidor público prestó sus servicios laborales como docente en una entidad territorial por un término no inferior a veinte (20) años. Da cuenta el plenario que la actora prestó sus servicios al Distrito Capital de Bogotá desde el 10 de junio de 1977 hasta el 9 de marzo de 1999, fecha a partir de la cual le fue reconocida una pensión de invalidez, mediante resolución No. 003228 de 20 de octubre de 1999. Como puede advertirse, al momento de solicitarse la pensión gracia - 26 de noviembre de 2001, la demandante tenía más de veinte (20) años de servicios laborales prestados como docente del Distrito Capital y aunque para la misma fecha sólo contaba con 49 años de edad, sí se

encontraba en incapacidad por enfermedad para laborar. Ahora bien, el hecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le hubiera reconocido a la demandante una pensión de invalidez con base en la pérdida de su capacidad laboral, no significa que se esté ordenando un doble reconocimiento económico originado en una misma causa, incurriendo en la prohibición constitucional del artículo 128, pues es evidente para la Sala que la actora acreditó haber adquirido la pensión gracia, por haberse desempeñado como docente en una entidad territorial por más de 20 años de servicios, conforme a lo dispuesto en la ley 114 de 1913. En estas condiciones, pierden fundamento legal los argumentos de la entidad demandada para negar el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, desvirtuándose, en consecuencia, la presunción legal de los actos acusados, lo que impone a la Sala confirmar la decisión del Tribunal.

NOTA DE RELATORIA: La Sala se pronunció en igual sentido dentro del proceso 9972-05 de julio 13 de 2006, Ponente: JAIME MORENO GARCIA.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: JAIME MORENO GARCIA

Bogotá, D.C., trece (13) de julio de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-02969-01(6302-05)

Actor: CECILIA DEL SOCORRO ALFARO MORALES

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL

Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por la Caja Nacional de Previsión Social, contra la sentencia de 25 de febrero de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se accedió a las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES La parte actora, por intermedio de apoderado judicial y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda con el fin de obtener la declaratoria de nulidad de las resoluciones Nos. 14970 de 18 de junio de 2002 y 007727 de 15 de noviembre de 2002, mediante las cuales la Caja Nacional de Previsión Social denegó el reconocimiento y pago de la pensión consagrada en la ley 114 de 1913 (fl. 7). Como restablecimiento del derecho solicita el reconocimiento y pago de “una Pensión Mensual Vitalicia de Jubilación a partir del 9 de Marzo de 1999, y en cuantía inicial de $ 1.311.427.78 mensual”. La actora refiere que prestó “sus servicios al Distrito Capital de Bogotá, como docente Nacionalizada de Secundaria, desde el 10 de junio de 1977 y hasta el 9 de marzo de 1999” (fl. 8). Señala que cumplió 20 años de servicio el 9 de junio de 1997 y nació el 18 de octubre de 1952. Añade que “perdió en un noventa y ocho por ciento (98%) su capacidad para laborar, según concepto emitido por el Dr. ROLAND FERNEL ROJAS GONZALEZ., de Salud Ocupacional -, de fecha 19 de junio de 2001”

LA PROVIDENCIA DEL TRIBUNAL El Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió a las súplicas de la demanda (fls. 117 y 118) El a quo concluyó que “no comparte el criterio expuesto por la entidad demandada, cuando sostiene que el accionante no tiene derecho al reconocimiento pensional analizado, debido a que no es compatible la pensión de jubilación gracia con la pensión de invalidez reconocida a la actora” (fl. 114). Señaló que en este caso la demandante cumple todos los requisitos exigidos, porque se desempeñó “por más de 20 años como profesora de secundaria de planteles a nivel distrital (fl. 68); y, aunque en el momento de solicitar la pensión gracia el 17 de diciembre de 2001 no contaba con 50 años de edad, si se logró demostrar que en este caso se hallaba en incapacidad por enfermedad, de ganar lo necesario para su sostenimiento, requisito éste expuesto en el numeral 6º del Art. 4 de la Ley 114/13 y adquiriendo su status pensional el 09 de marzo de 1999” (fl. 115). EL RECURSO DE APELACION El apoderado de la parte demandada argumenta que la pensión gracia “por tratarse de una prestación de carácter especial, exige taxativos requisitos para poder acceder a ella, entre ellos está el de no contar con otros medios de subsistencia, según las voces del numeral 2º del artículo 4º de la Ley 114 de 1913” (fl. 119). Afirma que cuando “la ley habla de carecer de otros medios de subsistencia de acuerdo a su posición social, quiere significar que el docente NO tiene otro

ingreso estable o periódico, y se explica este pedimento, en el afán del legislador de mantener la filosofía de solo otorgarla como una retribución a ciertos docentes, que por su forma de vinculación se encuentran en inferioridad de condiciones frente a los demás docentes”. Concluye que “la pensión de invalidez NO se puede percibir en forma simultánea con ninguna otra prestación periódica de carácter oficial, razones por las cuales la Caja Nacional, negó su reconocimiento” (fl. 120). CONSIDERACIONES El asunto se contrae a dilucidar la legalidad de las resoluciones Nos. 14970 de 18 de junio de 2002 y 007727 de 15 de noviembre de 2002, por medio de las cuales la Caja Nacional de Previsión Social le negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión gracia “por invalidez”. Para negar el reconocimiento de la pensión gracia, Cajanal adujo “incompatibilidad” entre la pensión de invalidez reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la que pretende ahora la demandante (fl. 39). Para decidir, la Sala seguirá este derrotero:

1. Compatibilidad de la pensión de invalidez y la pensión gracia.

2. La pensión gracia.

3. Caso concreto

1º. COMPATIBILIDAD DE LA PENSION DE INVALIDEZ Y LA PENSION

GRACIA.

La pensión de invalidez se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral, lo cual no exige, como es lógico, ni tiempo de servicio determinado ni edad preestablecida, ya que tiene su origen en los percances que puede sufrir el

trabajador en el ejercicio de sus labores o en circunstancias de cualquier otra naturaleza que le resten capacidad de trabajo; por ello, su finalidad es la de proteger a quien se halle en esta situación, garantizándole la protección de su derecho a la vida, permitiéndole sufragar sus necesidades a pesar de la disminución de su capacidad laboral. Por su parte, la pensión gracia fue instituida por la ley 114 de 1913 como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y a su vez, como contraprestación por la baja remuneración que recibían. En principio, fue otorgado a los maestros de escuelas primarias oficiales, que cumplieran los requisitos consagrados en el art. 4º, por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. Posteriormente, tal prerrogativa se extendió a otros empleos docentes. En este orden de ideas, es necesario concluir que la pensión gracia, tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como “gracia” otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1º y 4º de la ley 114 de 1913. Respecto de la compatibilidad entre las dos pensiones, la ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, estableció: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a

tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” (se destaca) Para la Sala es claro que la citada preceptiva permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez, jubilación e invalidez). En efecto, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones. Así pues, es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso.

Respecto de la incompatibilidad aducida por la entidad demandada, dijo esta Sección: “… el artículo 88 del decreto 1848 de 1969 establece: “Incompatibilidad.- Las pensiones de invalidez, jubilación o retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente.”. Considera la Sala que la incompatibilidad dispuesta en las normas citadas se justifica en la medida en que no pueden reconocerse tales prestaciones sociales a la vez porque al accederse a una de ellas ya se está cumpliendo con una de las finalidades propuestas por el legislador, la de suministrar al ex servidor público los medios necesarios - beneficios económicos y sociales - para su subsistencia, dada la imposibilidad de continuar laborando en la administración. De lo contrario, se incurriría en la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política que impide percibir más de una asignación proveniente del tesoro público. Ahora bien, tal incompatibilidad no puede predicarse cuando se trata de reconocer la pensión especial denominada gracia (ley 114 de 1913), por el hecho de que la administración ya ha reconocido una de las pensiones anteriormente mencionadas (de jubilación ordinaria, de invalidez o de retiro por vejez), puesto que en estos casos el legislador sí ha admitido su concurrencia. Situación ésta consagrada dentro de las excepciones previstas en el citado artículo 128. En otras palabras, la Sala considera que es legal el reconocimiento conjunto de la pensión de invalidez y la pensión gracia, ya que podría considerarse que en estos casos la pensión de invalidez estaría

sustituyendo a la ordinaria de jubilación”.1 1 Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicación número 4029-2753/00. Actor: Ana Gertrudis García de Zabala. C.P. Dr. Alberto Arango Mantilla.

2º. LA PENSION GRACIA.

La ley 114 de 1913 otorga a los maestros de escuelas primarias oficiales que cumplan los requisitos consagrados en el artículo 4º una pensión nacional por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. A su vez, las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, previo cumplimiento de los requisitos prescritos en la ley 114 de 1913, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. En cuanto a los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, la ley 114 de 1913 prevé: “Artículo 1º. Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley.”. “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta

para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º. Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer, está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.” (se resalta). El numeral 6º del artículo pretranscrito contempla que al docente que se encuentre en incapacidad por enfermedad, aunque no haya cumplido los cincuenta (50) años de edad, puede reconocérsele de todas maneras la pensión gracia, claro está que no a título de invalidez como se pretende en este caso, porque no es suficiente la disminución de su capacidad laboral, sino que se requiere en todo caso, probar que el servidor público prestó sus servicios laborales como docente en una entidad territorial por un término no inferior a veinte (20) años. Así pues, si el interesado acredita uno cualquiera de los presupuestos establecidos en el referido numeral 6º, esto es, la edad o la incapacidad, estaría cumpliendo con el requisito señalado en la norma. 3° CASO CONCRETO Da cuenta el plenario que la actora prestó sus servicios al Distrito Capital de Bogotá desde el 10 de junio de 1977 hasta el 9 de marzo de 1999, fecha a partir de la cual le fue reconocida una pensión de invalidez, mediante resolución No. 003228 de 20 de octubre de 1999 (fls. 68, 85 y 86). Como puede advertirse, al momento de solicitarse la pensión gracia - 26 de

noviembre de 2001 (fl. 62), la demandante tenía más de veinte (20) años de servicios laborales prestados como docente del Distrito Capital y aunque para la misma fecha sólo contaba con 49 años de edad, sí se encontraba en incapacidad por enfermedad para laborar (fls. 66, 67, 85 y 86). Ahora bien, el hecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le hubiera reconocido a la demandante una pensión de invalidez con base en la pérdida de su capacidad laboral, no significa que se esté ordenando un doble reconocimiento económico originado en una misma causa, incurriendo en la prohibición constitucional del artículo 128, pues es evidente para la Sala que la actora acreditó haber adquirido la pensión gracia, por haberse desempeñado como docente en una entidad territorial por más de 20 años de servicios, conforme a lo dispuesto en la ley 114 de 1913. En estas condiciones, pierden fundamento legal los argumentos de la entidad demandada para negar el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, desvirtuándose, en consecuencia, la presunción legal de los actos acusados, lo que impone a la Sala confirmar la decisión del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFIRMASE la sentencia proferida el veinticinco (25) de febrero de dos mil cinco (2005) por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió las súplicas de la demanda instaurada por Cecilia del Socorro Alfaro Morales contra la

Caja Nacional de Previsión Social. RECONOCESE a la abogada EVA ROSA RESLEN PIÑERES como apoderada judicial de la entidad demandada, para los efectos y términos del memorial poder que aparece a folio 131 del expediente. RECONOCESE a la abogada GLORIA IDALID MONCADA TOVAR como apoderada judicial de la demandante, para los efectos y términos de la sustitución que aparece a folio 139 del expediente. Cópiese, notifíquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA JAIME MORENO GARCIA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO

WILLIAM MORENO MORENO

Secretario Ad-Hoc.