CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2003-04604-01(1380-06)-2007

PENSION DE JUBILACION – Régimen aplicable a los congresistas que se pensionen luego de la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 / PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTA – Presupuestos de aplicación del Decreto 1359 de 1993 / PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTA – Régimen de transición del Decreto 1293 de 1994 Los artículos 5, 6, 7 y 9 del Decreto 1359 de 12 de julio de 1993 y los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 1293 de 1994, fueron creados exclusivamente para los congresistas que se pensionen con posterioridad al 18 de mayo de 1992, fecha en que entró a regir la Ley 4 de 1992. De manera particular, el Decreto 1359 de 1993, en su artículo 1 establece el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones que se aplica a quienes a partir de dicha fecha ostentaren la calidad de congresista; entonces, habiendo el demandante prestado tales servicios al Estado en el período constitucional comprendido entre 1958 y 1962, no se cumplen los presupuestos de hecho requeridos en la norma. Ahora, el Decreto 1293 de 1994 consagró un régimen de transición a través del cual aquellos congresistas que a 1 de abril de 1994 hubieren cumplido 40 años de edad, si son hombres y 35 si son mujeres, o que hallan prestado sus servicios durante 15 años o más, tienen derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación, cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicio contemplados en el Decreto 1359 de

1993. Es decir que teniendo el demandante una pensión de jubilación debidamente

reconocida desde 1979, tampoco es posible la aplicación de normas creadas para quienes adquirieren el derecho con posterioridad a 1994. REAJUSTE DE LA PENSION DE JUBILACION – Congresista pensionado con anterioridad a la Ley 4 de 1992 / PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTA – Reajuste especial a los pensionados con anterioridad a la Ley 4 de 1992 / PENSION DE JUBILACION – Requisitos de aplicación del reajuste especial a excongresista pensionado por una entidad diferente al Fondo de Previsión Social del Congreso El Decreto 1359 de 1993, contempló en su artículo 17, un beneficio para aquellos congresistas que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, consistente en que tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas. Pero, ha dicho la Sala que para que un excongresista pensionado por una entidad diferente al Fondo de Previsión Social del Congreso, tenga derecho al beneficio consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es necesario, tal como lo establece el artículo 7 de la misma norma que éste halla cumplido, en su condición de congresista, la edad correspondiente de 50 años en el caso de las mujeres o 55 cuando se trate de los hombres (artículo 1 paragrafo 2 Ley 33 de 1985). Si la edad no se cumple en la calidad de congresista, el requisito para aplicar el régimen de excongresista y hacerse beneficiario del reajuste especial, es haber completado 20 años en ejercicio de la

investidura de congresista. Si no se satisfacen estas exigencias, el pensionado no tendrá derecho a tales beneficios. PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTA – Tiene justificación el trato desigual entre los pensionados antes y después de la Ley 4 de 1992 En cuanto al trato inconstitucionalmente desigual que argumenta el demandante en el recurso con respecto a los pensionados con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, ha dicho la Corte Constitucional que no es posible que cada vez que el legislador introduzca beneficios para los futuros pensionados, deba extenderlos también a quienes ya están disfrutando de su prestación con el pretexto de defender el derecho a la igualdad, porque ello sería limitar la autonomía legislativa e impedir que el sistema pensional sea cada vez mas beneficioso. Adicionalmente, a partir de la Constitución de 1991, se reformó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, prohibiéndoseles desempeñar simultáneamente otros cargos públicos o privados (Artículo 180 Numeral 1), esto con el fin de obtener la dedicación exclusiva de los funcionarios a la actividad legislativa pero haciéndose necesario fijar un sueldo con el cual pudieran vivir dignamente (artículo 187 Constitución Nacional) pues, a diferencia del régimen anterior, ya no podrían los congresistas sostenerse de manera autónoma y dependerían exclusivamente de un ingreso proveniente del Estado.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION “B”

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C., agosto treinta (30) del año dos mil siete (2007)

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-04604-01(1380-06)

Actor: RAMON FRANCISCO MARTINEZ VALLEJO

Demandado: FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA

REPUBLICA Autoridades Nacionales Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de febrero 2 de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se negaron las súplicas de la demanda. ANTECEDENTES RAMÓN FRANCISCO MARTÍNEZ VALLEJO, acude ante la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y solicita se declare la nulidad de las Resoluciones No. 0650 de 29 de julio de 2002 y No. 1404 de 9 de diciembre de 2002, proferidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso, por medio de las cuales se niega el reconocimiento y pago de la conmutación pensional consagrada en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994. Como consecuencia de lo anterior, se solicita ordenar a la entidad demandada, realizar el pago de la pensión de jubilación del demandante conmutada a partir del 5 de febrero de 1999, en un porcentaje no inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devengue un congresista en ejercicio, más los reajustes anuales legales. Expresa el actor que mediante Resolución No. 1435 de 13 de marzo de 1979 expedida por la Caja Nacional de Previsión Social, le fue reconocida pensión de jubilación a partir

del 9 de enero de 1976, por haber cumplido los requisitos de edad y tiempo de servicio (24 años de servicio, incluidos los 4 en que fue Senador). Considera el demandante, que al momento de entrar en vigencia el Decreto 1359 de 1993, cumplía a cabalidad los requisitos exigidos por dicha norma para acceder a un reajuste pensional y a la correspondiente conmutación por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso de la prestación que le fue reconocida en 1979. Pese a lo anterior, esta entidad no accedió a la solicitud elevada por el actor argumentando que al momento de cumplir los requisitos para pensión, no se encontraba desempeñándose como congresista. Normas Violadas Constitución Política, Artículos: 1, 2, 4, 13, 25, 46, 48, 53, 58. Ley 4 de 1992, Artículo: 17. Decreto 1359 de 1993, Artículo: 7. Decreto 1293 de 1994: Artículos 1, 2, 3. Ley 100 de 1993, Artículos 36, 288 y 289. Ley 33 de 1985: Artículo 1, Parágrafo 2.

Código Civil: Artículos 1530, 1531, 1532.

LA SENTENCIA IMPUGNADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca profirió el 2 de febrero de 2006, sentencia mediante la cual negó las súplicas de la demanda. Estimó el a-quo, que para acceder a régimen especial de pensiones contemplado en el Decreto 1359 de 1993, es necesario que los requisitos de edad o tiempo de servicio

exigidos por la misma norma, se cumplan mientras se ostenta la calidad de congresista. Se considera, que la conmutación pensional es un mecanismo por el cual una entidad de previsión asume una pensión de jubilación que compete a otra, por expresa autorización legal y previa determinación de las cuotas parte que corresponden a cada fondo, para asumir de forma compartida el pago de la prestación de acuerdo al monto de los aportes que haya hecho el beneficiario a cada una de ellas. Ahora bien, para que se tenga derecho a una conmutación por parte de la Caja Nacional de Previsión Social del Congreso, se requiere que el solicitante hubiere llegado a la edad para pensionarse en ejercicio de sus funciones legislativas. Además, no es posible la aplicación del régimen de transición contemplado en el Decreto 1293 de 1994, como se solicita en la demanda, porque el actor ya se encontraba pensionado al momento de entrar éste a regir; es decir, ya contaba con un derecho consolidado y tal régimen de transición se predica solo para aquellas personas que al 1 de abril de 2004 estaban próximas a adquirir el derecho, permitiéndoseles conservar el régimen anterior si les era más favorable en cuento a edad, tiempo de servicio o monto de la liquidación. FUNDAMENTOS DE LA APELACIÓN En memorial visible a folios 192 y siguientes, obra la sustentación del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, de cuyas razones de inconformidad la Sala destaca las siguientes: El recurrente considera tener derecho al reajuste especial y a la conmutación de su pensión para estar a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la

República, en aplicación del régimen especial de pensiones contemplado en el artículo 187 de la Constitución Nacional, el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 y el artículo 1 de la Ley 19 de 1987 que habiendo entrado a regir antes de la expedición de la Constitución de 1991 ya consagraba derechos pensionales para quienes hubieren ejercido como congresistas por un lapso no inferior a 1 año. Teniendo en cuenta entonces, que el actor ejerció como senador durante el período comprendido entre el 20 de julio 1958 y el 19 de julio de 1962, deben aplicársele las normas mencionadas reconociéndosele los derechos pensionales que solicita. Adicionalmente, el argumento del Tribunal por el cual se determina que dichas normas son aplicables únicamente a los congresistas que se encontraban en ejercicio al momento de su expedición, viola el principio de favorabilidad y los derechos fundamentales a la igualdad y al trabajo para todas aquellas personas que hubieren ostentado la calidad de congresista con anterioridad a la fecha en que entraron a regir las normas cuya aplicación se pide. Y señala, que la posición del Consejo de Estado al respecto, de conformidad con la sentencia de 22 de junio de 2006, Magistrado Ponente Doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, establece que dicho régimen pensional preferente debe aplicarse a todos los ciudadanos que por más de un año han ejercido como congresistas, dada la alta responsabilidad que recae sobre los miembros de la Rama Legislativa. Para resolver, se C O N S I D E R A Ramón Francisco Martínez Vallejo, por intermedio de apoderado, solicita la nulidad

de los actos administrativos No. 0650 de 29 de julio de 2002 y No. 1404 de 9 de diciembre de 2002, proferidos por el Fondo de Previsión Social del Congreso, por medio de las cuales se niega el reconocimiento y pago de la conmutación pensional consagrada en la Ley 4 de 1992, el Decreto 1359 de 1993 y el Decreto 1293 de 1994. La controversia versa en determinar si es posible realizar el reajuste pensional y la conmutación a cargo del Fondo de Previsión Social del Congreso de la República para aquellas personas que ejercieron como congresistas con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 4 de 1992 y que fueron pensionadas por un fondo diferente al de Previsión Social del Congreso. Para ello solicita el demandante que sean tenidos en cuenta los artículos 5, 6, 7 y 9 del Decreto 1359 de 12 de julio de 1993 por los cuales, en ejercicio de las facultades otorgadas por el artículo 17 de la Ley 4 de 19921, se estableció el régimen especial de pensiones, así como su reajuste y sustitución, aplicable a los senadores y 1 “ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso

mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”. representantes a la cámara y los artículos 1, 2 y 3 del Decreto 1293 de 1994, por los cuales se establece el régimen de transición de los congresistas. Sea lo primero aclarar, que no es posible la aplicación de las normas señaladas, debido a que estas fueron creadas exclusivamente para los congresistas que se pensionen con posterioridad al 18 de mayo de 1992, fecha en que entró a regir la Ley 4 de 1992. De manera particular, el Decreto 1359 de 1993, en su artículo 1 establece el régimen de pensiones, reajustes y sustituciones que se aplica a quienes a partir de dicha fecha ostentaren la calidad de congresista; entonces, habiendo el demandante prestado tales servicios al Estado en el período constitucional comprendido entre 1958 y 1962, no se cumplen los presupuestos de hecho requeridos en la norma. Ahora, el Decreto 1293 de 1994 consagró un régimen de transición a través del cual aquellos congresistas que a 1 de abril de 1994 hubieren cumplido 40 años de edad, si son hombres y 35 si son mujeres, o que hallan prestado sus servicios durante 15 años o más, tienen derecho al reconocimiento de una pensión de jubilación, cuando cumplan con los requisitos de edad y tiempo de servicio contemplados en el Decreto 1359 de

1993. Es decir que teniendo el demandante una pensión de jubilación debidamente reconocida desde 1979, tampoco es posible la aplicación de normas creadas para

quienes adquirieren el derecho con posterioridad a 1994. Sin embargo, el Decreto 1359 de 1993, sí contempló en su artículo 17, un beneficio para aquellos congresistas que se hubieren pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, en los siguientes términos: “ARTÍCULO 17. REAJUSTE ESPECIAL. Los Senadores y Representantes a la Cámara que se hayan pensionado con anterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, tendrán derecho a un reajuste en su mesada pensional, por una sola vez, de tal manera que su pensión en ningún caso podrá ser inferior al 50% de la pensión a que tendrían derecho los actuales Congresistas. Será requisito indispensable para que un excongresista pensionado pueda obtener el reajuste a que se refiere el presente artículo, no haber variado tal condición como consecuencia de su reincorporación al servicio público en un cargo distinto al de miembro del Congreso, que hubiere implicado el incremento y reliquidación de su mesada pensional. Este reajuste surtirá efectos fiscales a partir del 1o. de enero de 1994. El Gobierno Nacional incluirá las respectivas partidas en el proyecto de ley anual de presupuesto correspondiente a la vigencia de 1994”. Pero, ha dicho la Sala2 que para que un excongresista pensionado por una entidad diferente al Fondo de Previsión Social del Congreso, tenga derecho al beneficio consagrado en el artículo 17 del Decreto 1359 de 1993, es necesario, tal como lo establece el artículo 7 de la misma norma3 que éste halla cumplido, en su condición

de congresista, la edad correspondiente de 50 años en el caso de las mujeres o 55 cuando se trate de los hombres (artículo 1 paragrafo 2 Ley 33 de 1985). Si la edad no se cumple en la calidad de congresista, el requisito para aplicar el régimen de excongresista y hacerse beneficiario del reajuste especial, es haber completado 20 años en ejercicio de la investidura de congresista. Si no se satisfacen estas exigencias, el pensionado no tendrá derecho a tales beneficios. Entonces, estando probado en el expediente que el demandante para el momento en que fue congresista contaba con 32 años de edad y que ostentó tal calidad únicamente por 1 período constitucional de 4 años, se hace totalmente evidente que no cumple con ninguno de los 2 requisitos exigidos para hacer parte del régimen de excongresistas del Decreto 1359 de 1993 y no tiene derecho al reajuste especial ni a la conmutación pensional por parte del Fondo de Previsión Social del Congreso. En cuanto al trato inconstitucionalmente desigual que argumenta el demandante en el recurso con respecto a los pensionados con posterioridad a la vigencia de la Ley 4 de 1992, ha dicho la Corte Constitucional4 que no es posible que cada vez que el legislador introduzca beneficios para los futuros pensionados, deba extenderlos también a quienes ya están disfrutando de su prestación con el pretexto de defender el derecho a la 2 Sentencia Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. 27 de mayo de 1998. MP. Dr. Luis Camilo Osorio. 3 “ DECRETO 1359 DE 1993. Artículo 7. Deficición. Cuando quienes en su condición de Senadores o

Representantes a la Cámara, lleguen o hayan llegado a la edad que dispone el artículo 1o, parágrafo 2o de la Ley 33 de 1985 y adicionalmente cumplan o hayan cumplido 20 años de servicios, continuos o discontinuos en una o en diferentes entidades de derecho público incluido el Congreso de la República, o que los hayan cumplido y cotizado en parte en el sector privado y ante el Instituto colombiano de Seguros Sociales, conforme a lo dispuesto en el artículo 7o de la Ley 71 de 1988, tendrán derecho a una pensión vitalicia de jubilación que no podrá ser inferior al 75% del ingreso mensual promedio, que durante el último año y por todo concepto devenguen los Congresistas en ejercicio, de conformidad con lo establecido en los artículos 5o y 6o del presente Decreto.” 4 SU-975 de 2003, MP. Manuel José Cepeda Espinosa. igualdad, porque ello sería limitar la autonomía legislativa e impedir que el sistema pensional sea cada vez mas beneficioso. Adicionalmente, a partir de la Constitución de 1991, se reformó el régimen de inhabilidades e incompatibilidades de los congresistas, prohibiéndoseles desempeñar simultáneamente otros cargos públicos o privados (Artículo 180 Numeral 1), esto con el fin de obtener la dedicación exclusiva de los funcionarios a la actividad legislativa pero haciéndose necesario fijar un sueldo con el cual pudieran vivir dignamente (artículo 187 Constitución Nacional) pues, a diferencia del régimen anterior, ya no podrían los congresistas sostenerse de manera autónoma y dependerían exclusivamente de un ingreso proveniente del Estado.

Ahora bien, con respecto a la sentencia que se cita por el demandante en el recurso de apelación, considera la Sala pertinente aclarar que la situación fáctica que aquí se estudia, es radicalmente diferente a la que dio lugar a la providencia mencionada. Efectivamente en sentencia de 22 de junio de 2007 con No. interno 8046-2005 , Actor: Jesús Orlando Gómez López, Magistrado Ponente: Alejandro Ordóñez Maldonado, se ordenó reconocer pensión de jubilación a un excongresista en un 75% del salario devengado por un congresista en ejercicio; para ello se aplicó al demandante el régimen de transición contenido en el Decreto 1293 de 1994 que le concedía los beneficios pensionales consagrados en el Decreto 1359 de 1993. Lo anterior, debido a que el actor cumplía con uno de los presupuestos contenidos en el artículo 2 del mencionado Decreto 1293 de 19945 y que consolidó su derecho con posterioridad a la vigencia de la norma, no antes como sucede con el señor Martínez Vallejo, siendo por ende imposible reconocerle estos mismos beneficios. Por lo anterior, se dispondrá confirmar la sentencia apelada, toda vez que la parte demandante no logró demostrar que los actos administrativos acusados están inmersos en causal de ilegalidad alguna. 5Artículo 2o. Régimen de Transición de los Senadores, Representantes, Empleados del Congreso de la República y del Fondo de Previsión Social del Congreso. Los senadores, los representantes, los empleados del Congreso de la República y los empleados del Fondo de Previsión Social del Congreso, tendrán derecho a los beneficios del régimen de transición de que trata el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, siempre que a 1o de

abril de 1994, hayan cumplido alguno de los siguientes requisitos: a). haber cumplido cuarenta (40) o más años de edad si son hombres o treinta y cinco (35) o más años de edad, si son mujeres. b). Haber cotizado o prestado servicios durante quince (15) años o más. PARAGRAFO. El régimen de transición de que trata el presente artículo se aplicará también para aquellas personas que hubieran sido senadores o representantes con anterioridad al 1o de abril de 1994, sean o no elegidos para legislaturas posteriores, siempre y cuando cumplan a esa fecha con los requisitos de que tratan los literales a) o b) de este artículo, salvo que a la fecha señalada tuvieran un régimen aplicable diferente, en cuyo caso este último será el que conservarán. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 2 de febrero de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio de la cual se negaron las súplicas de la demanda incoada por RAMÓN FRANCISCO MARTÍNEZ VALLEJO. CÓPIESE, NOTIFÍQUESE y una vez ejecutoriada esta providencia, DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal de origen. Discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ

JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO