CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2003-07259-01(1446-08)-2009

PRIMA DE ACTUALIZACION – Reconocimiento. Límite temporal Esta prima fue concebida desde su origen con carácter temporal, hasta tanto se profiriera la nivelación salarial ordenada en la Ley 4ª de 1992. Los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, no le confirieron carácter permanente a la prestación, sino que señalaron una vigencia limitada que lo fue hasta el 31 de diciembre de 1995, dado que el Decreto No. 0107 del 15 de enero de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijó la escala gradual porcentual para el personal de oficiales, suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública, sin contemplar porcentaje alguno por concepto de prima de actualización.

FUENTE FORMAL: DECRETO 335 DE 1992 – ARTICULO 15

PRIMA DE ACTUALIZACION – Reconocimiento al personal retirado. Principio oscilación. Aplicación La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en algunos asuntos en los cuales se ha presentado demanda para el reconocimiento de la prima de actualización al personal retirado antes de la entrada en vigencia de las normas que la establecieron, concluyendo que dicha prestación, prevista en los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, introduce una modificación gradual a las asignaciones de actividad que es computable para el reconocimiento de la asignación de retiro y pensión, no sólo para quienes la devengan en servicio

activo, sino también para el personal retirado, ya que por el principio de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones, consagrado en el artículo 169 del Decreto 1211 de 1990, las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad se deben reflejar en las asignaciones y pensiones ya reconocidas.

FUENTE FORMAL: DECRETO 335 DE 1992 / DECRETO 25 DE 1993 / DECRETO 65 DE 1994 / DECRETO 133 DE 1995 / DECRETO 1211 DE 1990 –

ARTICULO 169

PENSION DE INVALIDEZ – Reajuste. Prima de actualización. Principio de igualdad No hay duda que a la demandante, como sustituta de la pensión de invalidez devengada por el agente fallecido Octavio Navas, le asiste el derecho acorde con los planteamientos normativos consignados en precedencia, a que su pensión sea reliquidada en las mismas condiciones del personal activo. Una conclusión diferente, violaría el artículo 13 de la Constitución Política, pues no hay razón para que la prima se tenga en cuenta para liquidar asignaciones de retiro y pensiones de los servidores que la gozaron en servicio activo y se desconociera para el personal retirado, cuando la oscilación de estas prestaciones obliga a nivelarlas con las variaciones que se dispongan en las asignaciones de actividad. Lo contrario conllevaría a que el valor de la asignación o pensión de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, sea superior a la que perciben quienes se encuentran retirados del servicio activo desde antes de la consagración de tal prima. En consecuencia, el Tribunal

procedió en debida forma al ordenar el reajuste de la sustitución pensional por invalidez de la actora con la prima de actualización, atendiendo el grado que ostentaba su esposo al momento del retiro.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCION POLITICA – ARTICULO 13

CONCEPTO DE VIOLACION – Principio de prevalencia de la realidad sobre las formalidades. Acceso a la administración de justicia De la bonificación especial por invalidez. El A quo se inhibió para pronunciarse sobre el reajuste del 23,2% porque en su sentir, en relación con este punto, “la demanda no cumple con el requisito del concepto de violación señalado en el artículo 137 numeral 4º del C.C.A., de manera que no se formuló ningún cargo”. Sin embargo, al revisar la Sala el escrito de demanda se pudo verificar que en el acápite de fundamentos de derecho se transcribe el precitado artículo 16. En este sentido, es preciso tener en cuenta que el artículo 137 del C.C.A., al describir el contenido de la demanda, señala que además de la designación de las partes, las pretensiones, los hechos que le sirven de sustento, los fundamentos de derecho, las pruebas, la estimación razonada de la cuantía (cuando sea necesaria para determinar la competencia), la demanda que tiene por objeto el estudio de legalidad de un acto administrativo, debe contener un capitulo especial en el que se señalen las normas violadas y se explique el concepto de su violación. Este último requisito es consecuencia del carácter de rogada de la justicia contenciosa, que le impide al juez realizar un estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues las expresiones “fundamentos de derechos que se invocan

como vulnerados” y “concepto de violación”, constituyen el marco dentro del cual puede y debe moverse el juez administrativo para desatar la controversia. En estricta técnica entonces, si al juez no se le da este marco jurídico y conceptual, muy seguramente la decisión que deba proferir será inhibitoria, en cuanto como ya se dijo, no está facultado para escoger dentro de un conjunto normativo los preceptos que considere desconocidos o vulnerados por la decisión administrativa cuya legalidad se debate. A contrario sensu, cuando en la demanda a pesar de no cumplirse con este rigorismo se le dan al juez suficientes elementos normativos y fácticos de cuyo estudio integral se puede inferir el marco de la censura, resulta obligatorio el estudio de fondo. Por consiguiente, para la Sala el marco demandatorio en este asunto permitía al juez, luego del análisis integral del mismo, estudiar de fondo la solicitud de reconocimiento de la bonificación del 23,2% mensual del valor de la pensión. Así las cosas, el fallo apelado resulta, en este aspecto, contrario a la realidad procesal, rompe con el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, y desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO 137 NUMERAL 4 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

137

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., dieciséis (16) de julio de dos mil nueve (2009)

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-07259-01(1446-08)

Actor: MERCEDES GOMEZ DE NAVAS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA NACIONAL - POLICIA NACIONAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 9 de marzo de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda. Mercedes Gómez de Navas en calidad de cónyuge supérstite del Agente Octavio Navas, acude a la jurisdicción en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y solicita se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resolución No. 02570 del 10 de julio de 2001, proferida por el Director de la Policía Nacional, mediante la cual negó el reconocimiento de la prima de actualización como parte de la asignación de retiro y el pago del 23.2% como bonificación especial mensual adicional. - Resolución No. 03800 del 22 de octubre de 2001, por medio de la cual se resolvió recurso de reposición confirmando la primera decisión. - Resolución No. 0582 del 8 de julio de 2003, por medio de la cual se decide recurso de apelación confirmando la negativa en el reconocimiento de la prima de actualización.

A título de restablecimiento del derecho, solicita se condene a la Policía Nacional al pago de la prima de actualización en los porcentajes ordenados por los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995. Adicionalmente

reclama el pago de la bonificación especial mensual adicional representada en un 23.2% de la totalidad de la pensión por disminución de la capacidad psicofísica. Los hechos de la demanda se resumen así: El Agente Octavio Navas, laboró para la Policía Nacional desde el 1° de octubre de 1955 y fue retirado de la institución el 1° de septiembre de 1976, cumpliendo 20 años y 11 meses de servicio. Mediante Resolución No. 00431 de 1999, la entidad sustituyó a Mercedes Gómez de Navas, en su carácter de cónyuge supérstite y en representación de su hijo Wilson Alexander Navas Gómez, la pensión de invalidez a partir del 25 de enero de 1999. Posteriormente, y a través de la Resolución No. 02570 de 2001, se le negó el reajuste de la pensión incluyendo la prima de actualización más un 23.2% por disminución de la capacidad psicofísica, acto contra el cual interpuso los recursos procedentes que al ser desatados confirmaron la negativa al reajuste, olvidando que el derecho a la prima de actualización del personal en retiro se estructura a partir de la ejecutoria de las sentencias del Consejo de Estado que anularon las expresiones contenidas en los Decretos 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995. Como normas vulneradas invocó los artículos 15 y 16 del Decreto 0335 de 1992; 25 del Decreto 025 de 1993; 28 del Decreto 65 de 1994; 29 del Decreto 133 de 1995 y 13 de la Ley 4 de 1992. Dentro del concepto de la violación transcribe las

normas en mención, manifestando que por virtud del principio de igualdad, tendría derecho a los reajustes solicitados.

2. Contestación a la demanda. La Nación-Ministerio de Defensa-Policía Nacional, se opuso a las pretensiones de la demanda (fls. 34 a 36), argumentando que el agente fallecido fue retirado del servicio con anterioridad a la vigencia de las normas que sustentan la demanda y, en consecuencia, las mismas no le resultan aplicables en cuanto constituyen beneficios para el personal activo.

Finalmente y para el caso de que prosperen las pretensiones, propone la excepción de prescripción del derecho sustancial.

II. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante providencia del 9 de marzo de 2007 (fls. 80-91), profirió pronunciamiento parcialmente favorable a las pretensiones de la demanda, con fundamento en los argumentos que se exponen a continuación: Analiza las normas que dieron origen a la prima de actualización y los pronunciamientos del Consejo de Estado respecto al derecho del personal retirado a devengar dicha prestación en virtud del principio de oscilación, concluyendo que la vigencia de dicha prima fue temporal hasta cuando se consolidó la escala gradual porcentual con el propósito de nivelar la remuneración del personal activo y retirado, lo cual aconteció cuando se expidió el Decreto 107 de 1996, con fundamento en la Ley 4ª de 1992.

Encuentra probado que al causante se le reconoció pensión por incapacidad absoluta mediante Resolución No. 0556 de 9 de febrero de 1977 y que la entidad accionada no ha incrementado dicha prestación con los porcentajes fijados para la

prima de actualización procediendo, por lo tanto, a decretar el derecho, determinando que el reconocimiento se debe hacer a partir del año 1993, atendiendo el criterio del Consejo de Estado en sentencia del 1° de enero de 1993, que precisó: “Según el parágrafo del artículo décimo tercero de la Ley 4ª de 1992, la nivelación de que trata debe producirse en las vigencias fiscales de 1993 a 1996 y desarrollo de estas fueron los decretos que se expidieron sucesivamente para los años 1993, 1994 y 1995 en los cuales se ratificó la vigencia de la prima de actualización”. Agrega, que al no operar la caducidad de la acción en relación con la prima de actualización por derivarse de una prestación periódica que fue reconocida y que puede demandarse en cualquier tiempo, el fenómeno de la prescripción en el sub exámine, debe contarse teniendo en cuenta que la petición presentada el 25 de mayo de 2001, fue decidida mediante Resolución No. 2570 del 10 de julio del mismo año, siendo exigible el derecho a partir del 25 de noviembre de 1997, lo que denota que no se configuró la prescripción. Respecto al derecho a la bonificación por disminución de la capacidad psicofísica el Tribunal se inhibió para conocer de fondo por considerar que frente a este punto de controversia la demanda no reúne el requisito del concepto de violación señalado en el artículo 137 numeral 4° del C.C.A.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandada interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal

(fls. 93-95) con base en las razones que se pasan a resumir:

La prima de actualización se estableció para servidores activos y como el causante era retirado de la institución desde el año 1976, su derecho no podía ser reliquidado incluyendo dicha prima, además porque este rubro tuvo una vigencia temporal dado el fin de las normas que la crearon, que no era otro que nivelar los salarios de los miembros de la Fuerza Pública, conforme al Plan Quinquenal 19921996 que determinó un porcentaje mensual sobre la asignación básica de los oficiales y suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, vigencia que se condicionó a la expedición de la escala salarial gradual porcentual única. Agrega el recurrente que el señor Octavio Navas (q.e.p.d.) fue retirado de la institución por invalidez al reconocérsele dicha pensión mas no asignación de retiro, contingencias diferentes y con implicaciones jurídicas distintas. La pensión se otorga a los miembros de la institución cuando no están en condiciones de poder realizar funciones de su naturaleza y, por el contrario, la asignación de retiro se reconoce cuando a pesar de estar desvinculados, en cualquier momento pueden ser llamados a incorporarse al servicio.

Apelación Adhesiva: La parte actora afirma que en el cuerpo de la demanda se señaló el Decreto 0335 de 1992, artículo 16, como norma violada por falta de aplicación, disposición que prevé el derecho a una bonificación especial mensual en razón a la disminución de la capacidad psicofísica.

IV. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte actora indica, a folios 111 y 112, que la prima de actualización propugna

una nivelación de los sueldos de las Fuerzas Militares y de Policía y por ello la Caja de la Policía debe pagar dicha prima en el término establecido por la norma durante el período de 1992 a 1996, en un porcentaje equivalente al 26% sobre la asignación básica por haber laborado un término superior a 15 años. Añade que también tiene derecho al reconocimiento del 23.2% conforme al artículo 16 del citado decreto, que establece una bonificación especial mensual adicional para los pensionados por disminución psicofísica. La parte demandada (fls. 113 a 115) expone que la prima de actualización tuvo una vigencia pro tempore hasta el 31 de diciembre de 1995 para quienes se encontraban en servicio activo, calidad que no tenía el agente Octavio Navas. Adicionalmente, solicita se declare la prescripción respecto al reconocimiento y pago de la prima de actualización, en caso de que las pretensiones tengan vocación de prosperidad.

V. CONSIDERACIONES

1. Problema Jurídico. En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte demandada y al que se adhirió la demandante, deberá la Sala precisar si es viable la reliquidación de la mesada pensional por invalidez otorgada al Agente Octavio Navas y sustituida a Mercedes Gómez de Navas, incluyendo la prima de actualización y la bonificación mensual adicional prevista en el artículo 16 del Decreto 335 de 1992.

2. Marco Normativo y Jurisprudencial. 2.1 La prima de actualización. El Decreto 335 de 19921, por el cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional para los funcionarios de la fuerza

pública, creó la prima de actualización en los siguientes términos: “ARTÍCULO 15. De conformidad con lo establecido en el Plan Quinquenal para la Fuerza Pública 1992-1996, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, Conpes, los Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, en servicio activo, tienen derecho a percibir mensualmente una prima de actualización, en los porcentajes que se indican a continuación en cada grado, liquidada sobre la asignación básica así: (…) PARÁGRAFO. La prima de actualización a que se refiere el presente artículo tendrá vigencia hasta cuando se establezca una escala salarial porcentual única para las Fuerzas Militares y la Policía Nacional. El personal que la devengue en servicio activo tendrá derecho a que se le compute para el reconocimiento de asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales”. Esta prima fue concebida desde su origen con carácter temporal, hasta tanto se profiriera la nivelación salarial ordenada en la Ley 4ª de 1992. Los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, no le confirieron carácter permanente a la prestación, sino que señalaron una vigencia limitada que lo fue 1 Publicado en el Diario Oficial No. 40.350 del 24 de febrero de 1.992. hasta el 31 de diciembre de 1995, dado que el Decreto No. 0107 del 15 de enero de 1996, expedido por el Gobierno Nacional, de conformidad con el artículo 13 de la Ley 4ª de 1992, fijó la escala gradual porcentual para el personal de oficiales,

suboficiales, miembros del nivel ejecutivo y agentes de la Fuerza Pública, sin contemplar porcentaje alguno por concepto de prima de actualización. Corolario de lo anterior y atendiendo al tenor de los artículos 15 del Decreto 335 de 1992, 28 del Decreto 65 de 1994 y 29 del Decreto 133 de 1995 que disponen que para “El personal tendrá derecho a que se le compute para asignación de retiro, pensión y demás prestaciones sociales” (se resalta), es claro que lo que se pretendió con la prima de actualización fue establecer una nivelación cuantitativa a favor del personal de las Fuerzas militares y de Policía, incluyendo a quienes se encontraran retirados, independientemente de la causa del retiro, ya sea, por tener derecho a la asignación de retiro o por encontrarse recibiendo algún tipo de pensión, pues estas personas tienen derecho a sumas equivalentes a un porcentaje del salario percibido cuando se encontraban prestando sus servicios. La Sala ya ha tenido oportunidad de pronunciarse en algunos asuntos en los cuales se ha presentado demanda para el reconocimiento de la prima de actualización al personal retirado antes de la entrada en vigencia de las normas que la establecieron, concluyendo que dicha prestación, prevista en los Decretos 335 de 1992, 25 de 1993, 65 de 1994 y 133 de 1995, introduce una modificación gradual a las asignaciones de actividad que es computable para el reconocimiento de la asignación de retiro y pensión, no sólo para quienes la devengan en servicio activo, sino también para el personal retirado, ya que por el principio de oscilación de las asignaciones de retiro y pensiones, consagrado en el artículo 169 del

Decreto 1211 de 1990, las variaciones que en todo tiempo se introduzcan en las asignaciones de actividad se deben reflejar en las asignaciones y pensiones ya reconocidas2. Con fundamento en el anterior criterio, se ha venido reconociendo a los miembros en situación de retiro de la Fuerza Pública la prestación objeto del presente proceso; sin embargo, tal reconocimiento sólo se ha hecho a partir del 1º de enero de 1993; pues en cuanto al año de 1992, la restricción de la prima de actualización para los servidores retirados, prevista en el Decreto 335 del mismo año fue 2 En el mismo sentido se pronunció la Sala en sentencia Rad. 1505-07 del 23 de octubre de 2008. C.P. Gerardo Arenas Monsalve declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante la sentencia C-005 de

1992. Corrobora el criterio anterior, la postura fijada en la Sala Plena de esta Corporación3 en los siguientes términos: “[…] no se reconocerán los reajustes reclamados para la anualidad de 1992, porque el Decreto 335 de ese año, según el cual la prima de actualización sólo podría computarse en las asignaciones de retiro de quienes la hubiesen devengado en servicio activo, fue declarado exequible por la Corte Constitucional, en sentencia que tiene fuerza de cosa juzgada”.

No obstante la postura estimatoria con relación al reconocimiento y pago de la prima de actualización para el personal oficial y suboficial retirado de la Fuerza Pública, no hay que perder de vista el fenómeno de la prescripción para su reconocimiento, pues a voces del artículo 174 del Decreto 1211 de 19904, las

prestaciones a que tienen derecho el personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas Militares “[…] prescriben en cuatro (4) años, que se contarán desde la fecha en que se hicieron exigibles. El reclamo escrito recibido por autoridad competente, sobre un derecho, interrumpe la prescripción, pero sólo por un lapso igual”. Exigibilidad que para el personal retirado se produjo una vez cobraron ejecutoria las sentencias que declararon nulas las expresiones “que la devenguen en servicio activo” y “reconocimiento de”, mediante sentencias de 14 de agosto y 6 de noviembre de 1997, cuya ejecutoria tuvo ocurrencia el 24 de noviembre de 1997. 2.2 De la bonificación especial para algunos pensionados En relación con la “bonificación especial mensual adicional”, el artículo 16 del Decreto 335 de 1992, expresamente otorga este beneficio, “equivalente al 23,2% de la totalidad de la respectiva pensión” al personal allí incluido, que haya sido pensionado por disminución de la capacidad sicofísica o incapacidad absoluta, sin perjuicio de la prescripción de las mesadas reajustadas. Dispone la norma en mención, lo siguiente: “ARTÍCULO 16. Los oficiales, suboficiales, agentes, alumnos de las escuelas de formación de oficiales y suboficiales, soldados, grumetes, infantes y personal civil de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional, pensionados por disminución de la capacidad sicofísica o incapacidad absoluta, tendrán derecho 3 En sentencia de 13 de diciembre de 2002, con ponencia del Magistrado Camilo Arciniegas Andrade. 4 Por el cual se reformó el Estatuto del Personal de Oficiales y Suboficiales de las Fuerzas

Militares. a una bonificación especial mensual adicional, equivalente al 23.2% de la totalidad de la respectiva pensión” (se resalta).

3. Del fondo del asunto 3.1 Lo probado. El reconocimiento pensional por invalidez al agente Octavio Navas (q.e.p.d.), se acreditó con la copia de la Resolución No. 0556 de 1977, anexa a los folios 11 a 13 del expediente; derecho pensional que fue sustituido a la muerte del beneficiario, a su hijo menor y a su cónyuge sobreviviente, hoy demandante, según Resolución No. 431 del 7 de mayo de 1999 (fl. 11).

La petición en sede administrativa de inclusión de la prima para la reliquidación pensional por invalidez se efectuó mediante escrito presentado por la demandante, mediante apoderado, el día 25 de mayo de 2001 (fls. 9 y 10). A través de la Resolución No. 0257 de 10 de julio de 2001, el Director General de la Policía negó dicho reajuste (fls. 7 y 8), acto contra el cual se interpusieron los recursos de ley, los cuales fueron resueltos por las Resoluciones Nos. 3800 de 22 de octubre de 2001 y 0582 de 8 de julio de 2003, que confirmaron en su integridad el acto objeto de la impugnación (fls. 2-6). De esta manera, no hay duda que a la demandante, como sustituta de la pensión de invalidez devengada por el agente fallecido Octavio Navas, le asiste el derecho acorde con los planteamientos normativos consignados en precedencia, a que su

pensión sea reliquidada en las mismas condiciones del personal activo. Una conclusión diferente, violaría el artículo 13 de la Constitución Política, pues no hay razón para que la prima se tenga en cuenta para liquidar asignaciones de retiro y pensiones de los servidores que la gozaron en servicio activo y se desconociera para el personal retirado, cuando la oscilación de estas prestaciones obliga a nivelarlas con las variaciones que se dispongan en las asignaciones de actividad. Lo contrario conllevaría a que el valor de la asignación o pensión de aquellos que devenguen la prima de actualización y que luego se retiren durante la vigencia de ésta, sea superior a la que perciben quienes se encuentran retirados del servicio activo desde antes de la consagración de tal prima. En consecuencia, el Tribunal procedió en debida forma al ordenar el reajuste de la sustitución pensional por invalidez de la actora con la prima de actualización, atendiendo el grado que ostentaba su esposo al momento del retiro. Por otra parte, y respecto a la apreciación de la parte demandada referente a que el señor Octavio Navas fue retirado de la institución por reconocimiento de pensión y no por asignación de retiro conceptos, que hace notar como, “totalmente diferentes y con distintas implicaciones jurídicas”, considera la Sala que la asignación no tiene una naturaleza diferente a la pensión, ya que conforme al nuevo criterio jurisprudencial, la asignación de retiro es asimilable a la pensión de retiro vejez. Así lo concluye la Corte Constitucional en sentencia C-432/045, de la cual se destacan los siguientes apartes: “[La asignación de retiro] Es una modalidad de prestación social que

se asimila a la pensión de vejez y que goza de un cierto grado de especialidad (en requisitos), atendiendo la naturaleza especial del servicio y las funciones que cumplen los servidores públicos a quienes se les reconoce. Se trata, como bien lo afirman los intervinientes, de establecer con la denominación de “asignación de retiro”, una pensión de vejez o de jubilación para los miembros de la fuerza pública, en la medida que el resto del ordenamiento especial de dichos servidores públicos, se limita a regular las pensiones de invalidez y sobrevivientes. Dicha naturaleza deviene del Decreto 501 de 1955, en el que se incluye la asignación de retiro y las pensiones de invalidez y sobrevivientes dentro del catálogo de prestaciones sociales a que tienen derecho los oficiales o suboficiales de la fuerza pública, y que fue reiterado en consiguientes disposiciones normativas, dentro de las cuales se puede citar el Decreto 3071 de 1968. 3.2 De la bonificación especial por invalidez. El A quo se inhibió para pronunciarse sobre el reajuste del 23,2% porque en su sentir, en relación con este punto, “la demanda no cumple con el requisito del concepto de violación señalado en el artículo 137 numeral 4º del C.C.A., de manera que no se formuló ningún cargo”. Sin embargo, al revisar la Sala el escrito de demanda se pudo verificar que en el acápite de fundamentos de derecho (fl. 19) se transcribe el precitado artículo 16. En este sentido, es preciso tener en cuenta que el artículo 137 del C.C.A., al

describir el contenido de la demanda, señala que además de la designación de las partes, las pretensiones, los hechos que le sirven de sustento, los fundamentos de derecho, las pruebas, la estimación razonada de la cuantía (cuando sea necesaria para determinar la competencia), la demanda que tiene por objeto el estudio de legalidad de un acto administrativo, debe contener un capitulo especial en el que se señalen las normas violadas y se explique el concepto de su violación. 5 Sentencia del 6 de mayo de 2004. Magistrado Ponente Dr. Rodrigo Escobar Gil. Este último requisito es consecuencia del carácter de rogada de la justicia contenciosa, que le impide al juez realizar un estudio de legalidad con normas no invocadas en la demanda, pues las expresiones “fundamentos de derechos que se invocan como vulnerados” y “concepto de violación”, constituyen el marco dentro del cual puede y debe moverse el juez administrativo para desatar la controversia. En estricta técnica entonces, si al juez no se le da este marco jurídico y conceptual, muy seguramente la decisión que deba proferir será inhibitoria, en cuanto como ya se dijo, no está facultado para escoger dentro de un conjunto normativo los preceptos que considere desconocidos o vulnerados por la decisión administrativa cuya legalidad se debate. A contrario sensu, cuando en la demanda a pesar de no cumplirse con este rigorismo se le dan al juez suficientes elementos normativos y fácticos de cuyo estudio integral se puede inferir el marco de la censura, resulta obligatorio el estudio de fondo. Por consiguiente, para la Sala el marco demandatorio en este asunto permitía al

juez, luego del análisis integral del mismo, estudiar de fondo la solicitud de reconocimiento de la bonificación del 23,2% mensual del valor de la pensión. Así las cosas, el fallo apelado resulta, en este aspecto, contrario a la realidad procesal, rompe con el principio de prevalencia de lo sustancial sobre lo formal, y desconoce el derecho de acceso a la administración de justicia pues tal y como lo precisó la Corte Constitucional en sentencia C-666 de 1996, en apreciación que la Sala comparte, los fallos inhibitorios tienen cabida sólo cuando agotadas por parte del juez todas las posibilidades legales para proferir un fallo de fondo, este resulta imposible. Dijo entonces: “...En lo relativo a providencias judiciales, se denominan inhibitorias aquellas en cuya virtud, por diversas causas, el juez pone fin a una etapa del proceso, pero en realidad se abstiene de penetrar en la materia del asunto que se le plantea, dejando de adoptar resolución de mérito, esto es, "resolviendo" apenas formalmente, de lo cual resulta que el problema que ante él ha sido llevado queda en el mismo estado inicial. La indefinición subsiste. Para la Corte Constitucional es claro que, estando la función judicial ordenada, por su misma esencia, a la solución de los conflictos que surgen en el seno de la sociedad, el fallo inhibitorio es, en principio, su antítesis. En efecto, al consagrar el acceso a la administración de justicia como derecho fundamental en cabeza de toda persona, y al establecer, como uno de los postulados que orientan la actividad judicial, la prevalencia del Derecho sustancial (artículos 228 y 229 C.P.), la Constitución Política

impuso a los jueces la obligación primordial de adoptar, en principio, decisiones de fondo en los asuntos materia de proceso.... ....En otros términos, la inhibición, aunque es posible en casos extremos, en los cuales se