CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2003-07699-01(6150-05)-2006

REVOCATORIA DE NOMBRAMIENTO - Procedencia. Presentación de documentos falsos para acreditar requisitos del cargo / DERECHO DE AUDIENCIA Y DEFENSA - Inexistencia de violación / MORALIDAD ADMINISTRATIVA - No permite término medio / COLISION DE PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES - Corresponde al juez determinar la aplicación del uno y la reducción del otro, a la luz de la importancia del principio afectado La Sala debe decir inicialmente que el problema jurídico medular consiste en establecer si en el caso se violó o no el derecho de audiencia y defensa que pregona la parte actora. Para buscar un análisis jurídico acertado es conveniente recordar el texto completo del principal supuesto normativo utilizado por la administración para la expedición del acto demandado, esto es el artículo 5º de la Ley 190 de 1995, que señala: (...). La Sala, considera que la respuesta al interrogante central en el caso es negativa, estos es, que en concreto no hubo violación del derecho de audiencia y defensa establecido constitucionalmente, porque el análisis de los hechos del proceso no puede hacerse en abstracto como lo propone el actor, sino en concreto y de manera sistemática, trayendo a colación otros principios y valores constitucionales que también deben ser aplicados. Llevando la problemática suscitada a los terrenos de la dogmática constitucional, porque allí fue propuesta por el actor y porque las consideraciones anteriores así lo determinan, la Sala concreta que en el presente caso, en últimas, resultan en conflicto dos principios constitucionales: El principio o derecho de audiencia y defensa, defendido a ultranza por el actor, y el principio de moralidad

administrativa, aplicado también a ultranza por la dirección del ente demandado. Asumiendo este enfoque, cuando dos principios constitucionales entran en colisión porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación del otro, corresponde al juez determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado. Se observa en la situación específica analizada, que si bien en la posición adoptada por la administración a través del acto demandado, en alguna medida se limitó el derecho de audiencia y defensa, pues, el actor en sede administrativa no fue escuchado sobre el cargo de adulteración o falsificación de los documentos utilizados para acceder al empleo que ocupaba, ello resultaba proporcionado y adecuado en el caso específico con la necesidad que tenia la administración de proscribir de manera radical cualquier nivel de ilegitimidad para el ejercicio de la función administrativa, pues, debe recordarse que el tema de la moralidad administrativa no permite término medio; a sabiendas no puede aceptarse que la función administrativa es más o menos ajustada al principio de moralidad. De ella puede predicarse simplemente que es moral o que es inmoral, así como de un ciudadano puede predicarse simplemente que es honorable o que no lo es. Frente a esta disyuntiva que emerge del carácter absoluto del concepto de la moralidad administrativa, obviamente, en el caso concreto y según las perentorias disposiciones del artículo 5º de la Ley 190 de 1995, denominada “Estatuto Anticorrupción” el derecho de audiencia y defensa debía ceder; resultando suficiente y proporcionado que el actor tuviese cualquier alternativa de controversia ante la propia administración como lo era, por ejemplo,

interponer el recurso de reposición, solicitar la revocatoria directa del acto demandado o, como sucedió, concurriendo ante la administración de justicia. Así las cosas, bien estuvo la Dirección del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural “DRI” al revocar el nombramiento del demandante, como quiera que se demostró adecuadamente que el actor había adulterado los documentos que requería para acreditar los requisitos para el desempeño del empleo que ostentaba y, por ende, que no cumplía éstos. En esa medida la resolución demandada resulta ajustada a las normas jurídicas constitucionales y legales analizadas, lo que lleva a confirmar la decisión de primera instancia, aunque por razones diferentes a las allí esgrimidas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Bogotá, D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil seis (2006).

Radicación número: 25000-23-25-000-2003-07699-01(6150-05)

Actor: JUAN JOSE ESCALONA ARZUAGA Demandado: FONDO DE COFINANCIACION PARA LA INVERSION RURAL - DRI Se decide el recurso de apelación interpuesto por la parte actora, contra la sentencia enero 28 de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca, Sección segunda, Subsección “C”. ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A., el señor JUAN JOSE ESCALONA ARZUAGA, pidió al

Tribunal anular el acto administrativo Resolución No. 289 del 12 de mayo de 2003, expedido por la Directora General del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural “DRI”, mediante el cual se revocó su nombramiento como Profesional Especializado, Código 3010, Grado 14. Lo anterior se debió a que en el proceso de verificación de los soportes aportados por el actor para acceder al cargo, la entidad demandada estableció que el titulo de administrador de empresas, supuestamente expedido por la Escuela de Administración de Negocios, EAN, era falso, según certificación expedida por dicho claustro, en la que informó que el señor ESCALONA ARZUAGA no había sido estudiante regular de ese centro universitario, razón por la cual tanto el diploma como el acta de grado que lo acreditaban como administrador de empresas carecían de autenticidad. FUNDAMENTO DE LAS PRETENSIONES El demandante planteó la violación del derecho de audiencia y defensa, contenido en el artículo 29 Constitucional, pues, antes de la revocatoria de su nombramiento no se cumplió ninguna actuación administrativa que permitiera el ejercicio del derecho de contradicción y defensa al actor. LA SENTENCIA APELADA El fallo de primera instancia negó las súplicas de la demanda, al considerar que la administración no había adelantado ninguna actuación que buscara afectar el derecho laboral del accionante, simplemente que al establecer la falsedad de título de administrador de empresas y del acta de grado, había procedido a revocar el nombramiento que beneficiaba al actor, lo que encontró viable a la luz de los artículos 69 y 73 del C.C.A., pues, el acto ocurrió por medios

ilegales evidentes, como lo señala la última de las normas citadas. Encontró igualmente el Tribunal, que el retiro del servicio del actor, en virtud de la revocación de su nombramiento, era viable con fundamento en los artículos 37 de la Ley 443 de 1998 y 5º de la Ley 190 de 1995. Estudiando la falta de fundamentación o motivación, también argüida por el actor, estableció que en el texto de la Resolución demandada estaban cabalmente establecidas la razones de la revocación del nombramiento del actor, las que, igualmente, encontró ajustadas a derecho. Estimó finalmente, que el derecho de audiencia y defensa del actor se había garantizado a partir del momento de la comunicación de la Resolución que le revocó su nombramiento, pues, tuvo la oportunidad de demandar aquel acto. LA APELACIÓN En este estado del debate, aseveró que el Tribunal había actuado más como un juez moral que como un juez jurídico del asunto debatido. Consideró, que si bien no puede cuestionarse la posibilidad que tiene la administración de revocar sus actos administrativos, dicha atribución no puede contrariar los postulados superiores invocados como violados y que hacen referencia al derecho de audiencia y defensa. Que la lectura de lo sucedido hecha por el Tribunal es sesgada a favor de la administración y lo único que se ha logrado con la decisión de primera instancia es el aval judicial a una actividad arbitraria de la administración, ya que en la misma se aceptó el trasladó del debate, que se ha debido dar ante la propia administración, al proceso judicial. LOS ALEGATOS El actor en este momento solicitó se tuvieran en cuenta los

argumentos del recurso; mientras que el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, actuando como parte demandada, al haberse terminado la liquidación del DRI mediante Resolución 778 de diciembre 29 de 2004, intervino y simplemente reiteró los argumentos de la sentencia del a quo. El Ministerio Público guardo silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA Al observar la Sala que tiene competencia para dirimir la controversia planteada y que en el diligenciamiento no existe causal de nulidad que invalide total o parcialmente lo actuado, se avocará compromiso de resolver de fondo. Clarificando y ubicando el punto central del debate, la Sala debe decir inicialmente que el problema jurídico medular consiste en establecer si en el caso se violó o no el derecho de audiencia y defensa que pregona la parte actora. Para buscar un análisis jurídico acertado es conveniente recordar el texto completo del principal supuesto normativo utilizado por la administración para la expedición del acto demandado, esto es el artículo 5º de la Ley 190 de 1995, que señala: Artículo 5. En caso de haberse producido un nombramiento o posesión en un cargo o empleo público o celebrado un contrato de prestación de servicios con la administración sin el cumplimiento de los requisitos para el ejercicio del cargo o la celebración del contrato, se procederá a solicitar su revocación o terminación, según el caso, inmediatamente se advierta la infracción. Cuando se advierta que se ocultó la información o se aportó documentación falsa para sustentar la información suministrada en la hoja de vida, sin perjuicio de la responsabilidad penal o disciplinaria a que haya lugar, el

responsable quedará inhabilitado para ejercer funciones públicas por tres (3) años. (Resalta la Sala) La Sala, considera que la respuesta al interrogante central en el caso es negativa, estos es, que en concreto no hubo violación del derecho de audiencia y defensa establecido constitucionalmente, porque el análisis de los hechos del proceso no puede hacerse en abstracto como lo propone el actor, sino en concreto y de manera sistemática, trayendo a colación otros principios y valores constitucionales que también deben ser aplicados. Efectivamente, debe recordarse que las normas jurídicas (constitucionales y legales) son generales, impersonales y abstractas y que en sí mismas sólo constituyen un derrotero a seguir, que cobra sentido cada vez que sus contenidos son aplicados o llevados a regular y definir un caso concreto. Por esta misma razón en la dogmática jurídica se ha aceptado sin reparo que la sentencia es la ley del caso. En este contexto, igualmente, no puede olvidarse que por la dinámica general de la controversia, en cada caso judicial confluyen en contraposición diferentes reglas legales, principios o valores constitucionales que las partes tienen interés de defender y hacer prevalecer respecto de los invocados por su contraparte. Con esta visión holistica del debate, debe entenderse por la Sala que en la voluntad del legislador al expedir la Ley 190 de 1995, que contiene la norma antes trascrita; como en la voluntad de la Dirección del Fondo DRI, al expedir la Resolución demandada, necesariamente, estuvo presente el interés general y el fin de hacer prevalecer el principio de la moralidad administrativa, contenido en el artículo 209 de la Carta.

Por lo anterior, resulta desproporcionada la postura del recurrente cuando asevera que: “En este orden de ideas con la sentencia recurrida lo único que se ha obtenido es el aval judicial a una actividad arbitraria de la administración, …” (fl.95), pues, en ella se olvida que del otro lado de la situación de conflicto está, seguramente, no sólo el acto arbitrario, sino ilegal y delictual del actor, ya que ningún reparo sustancial se hace en sede de este proceso a la fuerza de verdad y acierto predicable respecto del acto administrativo demandado. Llevando la problemática suscitada a los terrenos de la dogmática constitucional, porque allí fue propuesta por el actor y porque las consideraciones anteriores así lo determinan, la Sala concreta que en el presente caso, en últimas, resultan en conflicto dos principios constitucionales: El principio o derecho de audiencia y defensa, defendido a ultranza por el actor, y el principio de moralidad administrativa, aplicado también a ultranza por la dirección del ente demandado. En este orden de ideas, el debate debe resolverse en concreto y gracias al esquema de la ponderación de principios desarrollado en la jurisprudencia de la Corte Constitucional. Asumiendo este enfoque, cuando dos principios constitucionales entran en colisión porque la aplicación de uno implica la reducción del campo de aplicación del otro, corresponde al juez determinar si esa reducción es proporcionada, a la luz de la importancia del principio afectado.1 Se observa en la situación específica analizada, que si bien en la posición adoptada por la administración a través del acto demandado, en alguna medida se limitó el derecho de audiencia y defensa, pues, el actor en sede

administrativa no fue escuchado sobre el cargo de adulteración o falsificación de los documentos utilizados para acceder al empleo que ocupaba, ello resultaba proporcionado y adecuado en el caso específico con la necesidad que tenia la administración de proscribir de manera radical cualquier nivel de ilegitimidad para el ejercicio de la función administrativa, pues, debe recordarse que el tema de la moralidad administrativa no permite término medio; a sabiendas no puede aceptarse que la función administrativa es más o menos ajustada al principio de moralidad. De ella puede predicarse simplemente que es moral o que es inmoral, 1 Sentencias T-403/92,E.Cifuentes Muñoz; U-089/95, Jorge Arango Mejía así como de un ciudadano puede predicarse simplemente que es honorable o que no lo es. Frente a esta disyuntiva que emerge del carácter absoluto del concepto de la moralidad administrativa, obviamente, en el caso concreto y según las perentorias disposiciones del artículo 5º de la Ley 190 de 1995, denominada “Estatuto Anticorrupción” el derecho de audiencia y defensa debía ceder; resultando suficiente y proporcionado que el actor tuviese cualquier alternativa de controversia ante la propia administración como lo era, por ejemplo, interponer el recurso de reposición, solicitar la revocatoria directa del acto demandado o, como sucedió, concurriendo ante la administración de justicia. Adicionalmente, encuentra la Sala que el derecho de audiencia y defensa no puede defenderse en abstracto y a ultranza, como sucede en el sub examine, pues, es claro que el mismo constituye simplemente un medio, no un contenido. Si el actor hubiese tenido razones sustanciales o de fondo para

oponerse al contenido con presunción de legalidad del acto demandado, bien tuvo la oportunidad de exponer y probar dichas razones ante la jurisdicción, sin embargo como dicha posibilidad no se cumplió, es razonable pensar que los documentos del título y del acta de grado de administrador de empresas aportados por el actor, efectivamente, son falsos y que resultaría inocuo retrotraer la situación fáctica al estado anterior a la existencia del acto demandado, para restablecerle, en abstracto, un medio en el cual seguramente no tiene ningún contenido sustancial para oponerse ante la administración. Concluyendo, según los análisis vertidos hasta el momento, la Sala establece que el derecho de audiencia y defensa en el caso examinado no fue conculcado de manera absoluta y que el actor mantuvo un nivel adecuado y proporcionado de su ejercicio, frente a la situación fáctica que el caso presentaba. Adicional a lo anterior, la Sala considera la aplicabilidad en el caso que se resuelve del principio de prevalencia del derecho sustancial sobre lo meramente adjetivo, establecido en el artículo 228 Constitucional, pues, como se dejo dicho, el actor pretende que se le restablezca el derecho de audiencia y defensa, sin que haya mostrado asomo alguno de debate en contra del contenido y presunción de legalidad o acierto que respalda el acto demandado, con lo cual su discurso se queda en el terreno puramente adjetivo o formal. Así las cosas, bien estuvo la Dirección del Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural “DRI” al revocar el nombramiento del demandante, como quiera que se demostró adecuadamente que el actor había adulterado los

documentos que requería para acreditar los requisitos para el desempeño del empleo que ostentaba y, por ende, que no cumplía éstos. En esa medida la resolución demandada resulta ajustada a las normas jurídicas constitucionales y legales analizadas, lo que lleva a confirmar la decisión de primera instancia, aunque por razones diferentes a las allí esgrimidas. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre la República de Colombia y por autoridad de la ley, FALLA: Confírmase la sentencia de enero 28 de 2005, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso iniciado por JUAN JOSE ESCALONA ARZUAGA, contra el Fondo de Cofinanciación para la Inversión Rural “DRI”, por las razones expuestas. Devuélvase el expediente a la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, PUBLÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALBERTO ARANGO MANTILLA

JAIME MORENO GARCIA