CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2004-02874-01(0207-08)-2008

REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LA RAMA JUDICIAL Y DE LA

JUSTICIA PENAL MILITAR – Regulación legal / INCREMENTO SALARIAL

PARA EMPLEADOS DE LA RAMA JUDICIAL DEL REGIMEN ANTIGUO – Alcance Entendiendo que el ordenamiento jurídico debe tener armonía, resultaría incoherente que el valor de la remuneración que corresponde a cada empleado se incremente cada año dos veces con el mismo porcentaje. En efecto, se observa que el valor nominal de incremento anual que estipularon los decretos 47 de 1995, 34 de 1996, 47 de 1997, 65 de 1998, 43 de 1999, y 2739 de 2000 en los artículos 4; corresponde exactamente al porcentaje de incremento que definen los parágrafos de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, y 2740 de 2000”. (Subraya la Sala). “Por ello la Sala acoge la segunda posibilidad interpretativa, frente a la desafortunada inclusión y redacción de los parágrafos mencionados, para entender que el porcentaje que ellos contienen, repite en términos porcentuales el incremento que nominalmente ha definido el Gobierno cada año en el decreto correspondiente, y que tales parágrafos no otorgan un incremento adicional. De esta forma se rectifica el criterio de interpretación que esta Sección había adoptado en decisiones anteriores”. Descendiendo al caso en examen, la Sala encuentra que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido reconociendo a la actora la asignación básica de cada año en estricta

aplicación de los Decretos que nominalmente han definido su incremento en las condiciones descritas en esta providencia, tal como lo demuestra la certificación de la entidad demandada visible en folios 294 a 299 del cuaderno principal del expediente.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTICULO 14 / DECRETO 57 DE 1993ARTICULO 17 / DECRETO 106 DE 1994 - ARTICULO 4 / DECRETO 51 DE 1993 / DECRETO 43 DE 1995 - ARTICULO 5 / DECRETO 36 DE 1996 / DECRETO 76 DE 1997 / DECRETO 64 DE 1998 / DECRETO 44 DE 1999 / DECRETO 2740 DE 2000

NOTA DE RELATORIA: Se cita la sentencia de 3 de marzo de 2005, expediente

6048-03, M. P., Ana Margarita Olaya Forero

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil ocho (2008) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-02874-01(0207-08)

Actor: MARIA INES SUAREZ MATALLANA

Demandado: RAMA JUDICIAL - DIRECCION EJECUTIVA DE

ADMINISTRACION JUDICIAL AUTORIDADES NACIONALES Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 11 de octubre de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda.

1. ANTECEDENTES MARÍA INÉS SUÁREZ MATALLANA, a través de apoderado, acudió a la jurisdicción en ejercicio de la acción prevista en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo y solicitó la nulidad de las Resoluciones 3624 de 11 de noviembre de 2003 y 4150 de 24 de diciembre del mismo año, por medio de las cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le negó el incremento del 2.5% de que trata el artículo 17 del Decreto 57 de 1993 y los incrementos que se establecieron año tras año hasta el 2001 por el Gobierno Nacional para los empleados de la Rama Judicial que no se acogieron al nuevo régimen salarial y prestacional.

Como consecuencia de tal declaración y a título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la entidad demandada pagar la nivelación salarial y, por ende, la reliquidación de sus prestaciones sociales, con base en el reconocimiento del incremento del 2.5% sobre la asignación básica por el período comprendido entre el 1 de enero de 1994 y el 31 de octubre de 2001. Los hechos de la demanda se resumen así: La actora prestó sus servicios en la Rama Judicial desde el 1 de abril de 1968 hasta el 31 de octubre de 2001; fecha en la que se retiró como Auxiliar de Magistrado, Grado 11 de la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia. Manifiesta que no se acogió al nuevo régimen salarial y prestacional optativo, establecido por el Gobierno Nacional mediante el Decreto 57 de 1993 y, por tanto, adquirió el beneficio del incremento del 2.5 % sobre su asignación básica, tal como

lo prevé el artículo 17 del Decreto 57 de 1993 Afirma que a partir del año de 1994, la entidad demandada no ha dado aplicación estricta a los decretos que el Gobierno Nacional ha expedido cada año para los empleados de la Rama que no se acogieron al nuevo régimen salarial y prestacional, pues no se le han cancelado los incrementos previstos en dichos decretos. Con base en lo anterior, el 17 de septiembre de 2003, la actora solicitó de la Dirección Ejecutiva el cumplimiento de tales normas anuales de ajuste salarial, aplicando el porcentaje definido en ellas sobre la remuneración recibida y no como lo viene haciendo, es decir, sobre la asignación básica. Tal petición fue negada por la entidad demandada mediante los actos que se acusan en la demanda. Como normas vulneradas invocó los artículos 2, 6, 13, 25 y 53 de la Constitución Política, la Ley 4 de 1992 y los Decretos 2699 de 1991, 53 y 903 de 1993, 104 y 106 de 1994; 47 y 43 de 1995, 34 y 36 de 1996, 47 y 46 de 1997, 65 y 64 de 1998 y 43 y 44 de 1999, cuyo concepto de violación desarrolló así: En resumen, la parte actora planteó que los actos acusados vulneraron la normatividad citada, por cuanto le era aplicable el régimen salarial antiguo y, por ende, los incrementos adicionales que el Gobierno Nacional expidió para cada año desde 1993, de conformidad con el artículo 17 del Decreto 57 de 1993, sin

que fuera posible a la Administración liquidar su salario sin el incremento del 2.5%. La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial desconoció el interés de la Ley 4 de 1992 de nivelar las asignaciones salariales de los empleados de la Rama Judicial que permanecieran en el régimen antiguo con los del régimen nuevo, al no aplicar a los servidores del régimen antiguo los incrementos establecidos por el Gobierno Nacional año tras año. Por consiguiente, son procedentes las pretensiones de la demanda que reclaman el respeto por los derechos a la igualdad y al trabajo, con el incremento salarial y prestacional fijado para los empleados de la Rama Judicial que decidieron no optar por el nuevo régimen.

2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA La Dirección Ejecutiva de Administración Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda (folios 276 a 283 c. ppal) en los siguientes términos: En primer lugar, sostuvo que en el presente asunto no es posible examinar de fondo las pretensiones de la demanda, en razón de que para la época en que la actora la presentó, el término de caducidad ya había expirado. Además, la actora tampoco agotó debidamente la vía gubernativa; situación que impide al juez pronunciarse de mérito, pues los actos administrativos acusados se entienden en firme y sin posibilidad de modificarlos.

En segundo término, señaló que el parágrafo del artículo 4 del Decreto 104 de 1994, así como los posteriores se refieren a la “remuneración” contemplada en el artículo 17 del Decreto 57 de 1993. Sin embargo, dicha expresión no debe

entenderse en su acepción general, sino únicamente en el sentido de “asignación básica”, por cuanto la norma así lo dispuso y, porque si los Decretos posteriores al artículo 17 del Decreto 57 de 1993 lo que hacen es establecer un “incremento general” para todos los servidores, su carácter general forzosamente tendrá que referirse a aquellas remuneraciones que son generales para todos los funcionarios en pie de igualdad que como en el presente asunto, todos esos decretos se refieren es a la asignación básica. Finalmente, precisó que el incremento del 2.5% del régimen antiguo, a partir del año de 1994 está incluido nominalmente en el incremento que anualmente hace el Gobierno Nacional. De modo que si se reconoce un 2.5%, como lo pretende la demanda, se estaría reconociendo doble vez el mismo incremento.

3. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda (folios 333 a 355 c. ppal), por los motivos que se resumen así: Luego de hacer un recuento normativo de los decretos que ha expedido el Gobierno Nacional para los servidores de la Rama Judicial que no se acogieron al nuevo régimen salarial y prestacional creado a partir del año de 1993, el a quo sostuvo que no se puede aceptar que la asignación mensual de dichos empleados se incremente dos veces en el mismo porcentaje. Lo anterior, por cuanto si bien es cierto que, aparentemente, en un principio la asignación básica de los empleados que optaron por el régimen salarial anterior, tuvieron una remuneración menor, no debe olvidarse que ellos continuaron devengando auxilio de cesantías liquidado en forma retroactiva, es decir, aplicando el último sueldo

por todos los años laborados; como también conservaron las primas de antigüedad, capacitación y ascensorial. Por último, expresó que practicadas las operaciones matemáticas en cada uno de los años siguientes a 1993, es claro que a la demandante se le incrementó el porcentaje fijado para los empleados que no se acogieron al nuevo régimen de remuneración, es decir, que la entidad cuestionada aplicó en forma acertada las normas atinentes al régimen salarial de la parte actora. Lo anterior, el Tribunal lo fundamentó con base en la sentencia de 3 de marzo de 2005 de la Sección Segunda de esta Corporación, en la que se unificó el criterio jurisprudencial sobre el tema.

4. EL RECURSO DE APELACIÓN La parte demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia del Tribunal (folios 364 a 382 c. ppal), con base en las siguientes razones: Manifestó que los incrementos que se señalan en los decretos del régimen nuevo para los empleados del régimen antiguo, no deben entenderse incluidos en las asignaciones básicas que establecen los decretos que el Gobierno Nacional expidió especialmente para los empleados del régimen antiguo, pues tal entendimiento implicaría desconocer los principios de igualdad y equidad que propugnó el Legislador en la Ley 4 de 1992. Entonces, debe considerarse que el incremento que se hace en los decretos que contienen el régimen nuevo es adicional a la remuneración fijada en los del régimen antiguo.

No es de recibo, a su juicio, justificar la negativa del incremento, con fundamento en el beneficio del pago retroactivo de las cesantías ni en el pago de la prima de antigüedad, pues de dichas prestaciones no se puede determinar si la

actora tiene o no derecho al reajuste de sus salarios y prestaciones sociales con el incremento anual que se estableció para los empleados del régimen antiguo de la Rama Judicial. Finalmente, expresó que pese a reconocer que en la Jurisdicción Contenciosa Administrativa ha existido un cambio de la jurisprudencia respecto del tema, pues en principio, la Sección Segunda en sentencia de 30 de enero de 2003 accedió al reconocimiento del incremento, y luego cambió su concepción en sentencia de 3 de marzo de 2005, bajo el argumento de que tal aumento debe entenderse incluido en la escala salarial que año tras año el Gobierno Nacional estableció para los empleados de la Rama Judicial del régimen ordinario o antiguo; manifestó su desacuerdo con la nueva pauta jurisprudencial, para así reclamar el reconocimiento y pago del incremento dado por el Gobierno a los empleados antiguos de la Rama, como la actora.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA En los términos del recurso de apelación interpuesto por la parte actora, debe la Sala precisar si se ajustan o no a derecho los actos administrativos, por medio de los cuales la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le negó el incremento salarial previsto para el régimen salarial y prestacional de los empleados de la Rama Judicial que no se acogieron al nuevo régimen, a partir del año de 1993.

Sobre el problema jurídico planteado, la Sala ha tenido la oportunidad de pronunciarse anteriormente; criterio que en el presente asunto se reitera, no sin antes advertir que dicha postura de interpretación difiere en algunos aspectos con la que se definió en sentencia proferida por la Sala de Sección el 27 de octubre

de 2004, en el proceso radicado con número 271-03 y con ponencia del Magistrado doctor Nicolás Pájaro Peñaranda. Así pues, el criterio actual que se reitera en esta oportunidad fue precisado en sentencia de 3 de marzo de 2005, en el proceso radicado con número 604803, en la cual fue ponente la Magistrado doctora Ana Margarita Olaya Forero; providencia de unificación de la Sección Segunda en la que se fijaron los parámetros de interpretación para la resolución del caso en examen, en los siguientes términos: “El régimen salarial de los servidores de la Rama Judicial fue objeto de revisión para dar cumplimiento a lo previsto en el artículo 14 parágrafo de la ley 4ª de 1992. En esta norma, se obligó al Gobierno Nacional a estudiar “el sistema de remuneración de funcionarios y empleados de la Rama Judicial sobre la base de la nivelación o reclasificación atendiendo criterios de equidad”. “Con tal antecedente, se expidió el Decreto 57 de 7 de enero de 1993, que estipuló un nuevo régimen salarial y prestacional, para los servidores de la Rama Judicial que se vinculen al servicio con posterioridad a su vigencia; fijó el valor de la remuneración correspondiente a dicho año; y señaló, para quienes en esa fecha servían a la Rama, la permanencia del régimen salarial y prestacional anterior, a menos que de forma libre optaran por el nuevo, antes del 28 de febrero de 1993”. “Para quienes continuaron con el régimen anterior, el Gobierno Nacional señaló el valor de la remuneración correspondiente al año de 1993, en el artículo

4º del decreto 51 de 1993. En tal norma se definió un valor en términos nominales”. “No obstante que en forma nominal, es decir, mediante una suma determinada, el Gobierno había definido en este último decreto el incremento del salario para 1993, de quienes conservan el régimen salarial anterior u ordinario; se incluyó en el artículo 17 del Decreto 57 (que estipula la retribución de quienes cobija el nuevo régimen), un pago adicional del 2.5% sobre la asignación básica que venían recibiendo en el año anterior (1992), con el siguiente tenor: “ARTÍCULO 17. En desarrollo con lo dispuesto en el parágrafo del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, los empleados de la Rama Judicial que no opten por el régimen establecido en el presente Decreto tendrán derecho a un incremento del dos punto cinco por ciento (2.5%) sobre la asignación básica mensual que tenían a 31 de diciembre de 1992, sin perjuicio de los incrementos decretados por el Gobierno para el año de 1993”. (Subraya fuera de texto) “Tal norma no tiene zonas de penumbra para su interpretación. Se entiende que para ese año 1993, el Gobierno decidió un incremento porcentual adicional de nivelación, que se aplica sobre la asignación básica que devengaban los servidores a 31 de diciembre de 1992, sin perjuicio de la tabla salarial incrementada que ya había fijado. La liquidación del salario correspondiente a 1993 debió incluir: el valor de la asignación básica estipulada por el gobierno para cada grado según la tabla definida en el decreto 51 de 1993, más un incremento

del 2,5% sobre el valor de la ASIGNACIÓN BÁSICA que recibía el funcionario a 31 de diciembre del año 1992”. “En términos similares, para el año siguiente, 1994, el Gobierno mantuvo el incremento porcentual adicional de nivelación, incrementando su valor en un 21%. Ello se deduce del claro tenor literal del artículo 4º del Decreto 106 de 1994 que no deja dudas de interpretación: “Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial que no optaron por el régimen establecido en los Decretos 57 y 110 de 1993, tendrán derecho a partir del 1º de enero de 1994, a un incremento del 21% de la remuneración contemplada en el artículo 17 del Decreto 57 de 1993”. “Se debe precisar respecto de tal incremento adicional, que la asignación básica es un concepto diferente de la remuneración mensual pues ella es una especie de esta; así la “asignación básica” prevista en el artículo 4º del Decreto 51 de 1993 es inferior a la “remuneración” mensual señalada en el artículo 4º del Decreto 57 del mismo año. Se entiende que quienes continúan con el régimen “anterior”, tienen derecho al reconocimiento y pago de prima de antigüedad según lo estipula el artículo 17 del precitado Decreto 51 de 1993 y esta forma de retribución mensual forma parte de su “remuneración”. “En el año de 1995, y de forma similar a como procedió en los años 1993 y 1994, el Gobierno Nacional expidió dos decretos que definieron el salario de los servidores de la Rama Judicial: El Decreto 47 que fijó en términos nominales la

retribución correspondiente a quienes no se acogieron al nuevo régimen salarial y prestacional; y el Decreto 43 que en iguales condiciones fijó la retribución de quienes se someten al nuevo régimen.” “Tales Decretos contienen el incremento nominal que el Gobierno fijó para el año 1995.” “No obstante, el parágrafo del artículo 5º del decreto 43 de 1995, y de forma similar los parágrafos de los decretos que con posterioridad a dicho año repitieron su contenido modificando el porcentaje aplicable, estipularon lo siguiente: “..Los funcionarios y empleados de la Rama Judicial que no optaron por el régimen establecido en los decretos 57 y 110 de 1993, 106 de 1994 y que no opten por el régimen establecido en el presente decreto, tendrán derecho a partir del 1º de enero de 1995, a un incremento del dieciocho por ciento (18%) de la remuneración que venían percibiendo a 31 de diciembre de 1994” “Dichos parágrafos adolecen de claridad suficiente para su aplicación y por ello es necesario adoptar una interpretación que además de ajustarse al ordenamiento jurídico, tenga un grado aceptable de corrección y sea razonable”. “Así, se les puede interpretar en uno de dos sentidos posibles: a) Entendiendo que el Gobierno Nacional decidió, como lo hizo en los años de 1993 y 1994, y a partir del 1º de enero de 1995, un incremento ADICIONAL de nivelación, en términos porcentuales, para quienes tuvieren el régimen salarial y prestacional ordinario o antiguo; o b) Entendiendo que el porcentaje definido en tales parágrafos,

simplemente REPITE en términos porcentuales, el incremento que nominalmente definió el Gobierno Nacional en los decretos dictados cada año para quienes tienen el régimen salarial y prestacional ordinario o antiguo”. “Para defender la primera interpretación, puede aducirse el principio de relevancia, según el cual, no se debería asignar como significado de una regla, aquel según el cual algunas partes de dicha regla resulten redundantes. Cabría entonces, como argumento a favor de este criterio interpretativo, la siguiente afirmación: Si el Decreto 47 de 1995 definió en términos nominales el valor del salario -ya incrementadocorrespondiente al año 1995, la única finalidad relevante del parágrafo del artículo 5º del Decreto 43 del mismo año, sería reconocer un incremento adicional”. “Aunque lo anterior resulta posible, los argumentos que pesan a favor de la segunda forma de entender la norma, aportan razones con el peso suficiente para apartarse de la primera interpretación y acoger la segunda posibilidad hermenéutica del citado parágrafo.” “En efecto, se observa que quienes no se acogieron al nuevo sistema salarial y prestacional creado en 1993, conservan por expreso mandato del artículo 17 del Decreto 51 de 1993, el derecho a recibir prima de antigüedad. Este beneficio consiste en un porcentaje de la asignación básica que se causa en forma adicional y creciente para cada funcionario según el tiempo servido. En este orden de ideas, el valor de la prima de antigüedad es distinto para cada empleado y se incrementa de forma automática cuando aumenta la asignación básica: cuando el Gobierno expidió los Decretos que contienen el valor nominal de la Asignación Básica incrementada

de cada año, estaba igualmente incrementando el valor de la prima de antigüedad correspondiente; es decir estaba incrementando su remuneración.” “Así las cosas, y entendiendo que el ordenamiento jurídico debe tener armonía, resultaría incoherente que el valor de la remuneración que corresponde a cada empleado se incremente cada año dos veces con el mismo porcentaje. En efecto, se observa que el valor nominal de incremento anual que estipularon los decretos 47 de 1995, 34 de 1996, 47 de 1997, 65 de 1998, 43 de 1999, y 2739 de 2000 en los artículos 4; corresponde exactamente al porcentaje de incremento que definen los parágrafos de los Decretos 43 de 1995, 36 de 1996, 76 de 1997, 64 de 1998, 44 de 1999, y 2740 de 2000”. (Subraya la Sala). “Por ello la Sala acoge la segunda posibilidad interpretativa, frente a la desafortunada inclusión y redacción de los parágrafos mencionados, para entender que el porcentaje que ellos contienen, repite en términos porcentuales el incremento que nominalmente ha definido el Gobierno cada año en el decreto correspondiente, y que tales parágrafos no otorgan un incremento adicional. De esta forma se rectifica el criterio de interpretación que esta Sección había adoptado en decisiones anteriores”. Descendiendo al caso en examen, la Sala encuentra que la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial ha venido reconociendo a la actora la asignación básica de cada año en estricta aplicación de los Decretos que nominalmente han definido su incremento en las condiciones descritas en esta providencia, tal como lo demuestra la certificación de la entidad demandada visible

en folios 294 a 299 del cuaderno principal del expediente. El valor de la remuneración total de la demandante se ha incrementado en los porcentajes que el Gobierno Nacional definió cada año a partir de 1993 en los decretos que anteriormente se citaron. En tales circunstancias, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar, lo que impone a la Sala confirmar la sentencia apelada que negó las suplicas de la parte actora. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, F A L L A CONFÍRMASE la sentencia de 11 de octubre de 2007, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca negó las pretensiones de la demanda presentada por María Inés Suárez Matallana. Cópiese, notifíquese, comuníquese, devuélvase el expediente al Tribunal de origen y cúmplase. Esta providencia se estudió y aprobó en sesión de la fecha.

BERTHA L. RAMÍREZ DE PÁEZ JESÚS MARÍA LEMOS BUSTAMANTE

GERARDO ARENAS MONSALVE