CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2004-06454-01(1456-06)-2007

PENSION DE INVALIDEZ - Concepto / PENSION GRACIA - Naturaleza jurídica / COMPATIBILIDAD ENTRE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ Y GRACIA - Son compatibles tal como sucede con la pensión ordinaria De la pension de invalidez, Esta pensión se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral; su finalidad es la de proteger a quien se halle en esta situación, garantizándole la protección de su derecho a la vida, permitiéndole sufragar sus necesidades a pesar de la disminución de su capacidad laboral. De la pension gracia, esta prestación fue instituida por la Ley 114 de 1913 como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y a su vez, como contraprestación por la baja remuneración que recibían. En principio, fue otorgada a los maestros de escuelas primarias oficiales, que cumplieran los requisitos consagrados en el artículo 4º, por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. Posteriormente, tal prerrogativa se extendió a otros empleos docentes. Tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como “gracia” otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1º y 4º de la Ley 114 de 1913. La anterior disposición permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez,

jubilación e invalidez). En efecto, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones. De acuerdo con lo anterior, es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso. PENSION GRACIA - Normatividad y requisitos / PENSION GRACIAReconocimiento a docente del nivel primaria Como es sabido, la Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia para los maestros de escuelas primarias oficiales que acreditaran el cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 4º, por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. Posteriormente, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA

Bogotá D.C., quince (15) de febrero de dos mil siete (2007) Radicación número: 25000-23-25-000-2004-06454-01(1456-06)

Actor: ANA ISAURA ROMERO REY Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la Caja Nacional de Previsión Social contra la sentencia de marzo 16 de 2006 proferida por el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca. ANTECEDENTES Mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, acude ante esta jurisdicción, la señora ANA ISAURA ROMERO REY para solicitar al Tribunal que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.- Resolución No. 05384 del 14 de marzo de 2003 proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social por medio de la cual se niega el reconocimiento de la pensión gracia. 2.- Resolución No. 2492 del 24 de marzo de 2004 expedida por la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 05384 del 14 de marzo de 2003, confirmándola en todas sus partes. A título de restablecimiento del derecho demandó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a partir del 6 de abril de 2001 en cuantía equivalente al 75% del

promedio de todo lo devengado en el último año de servicios inmediatamente anterior a la fecha en que fue declarada inválida, junto con los reajustes legales correspondientes. Que se dé cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 176 a 178 del Código Contencioso Administrativo y que se condene en costas a la entidad demandada. HECHOS De los expuestos en la demanda la Sala resume los siguientes: 1.- La señora ANA ISAURA ROMERO REY nació el 20 de enero de 1952 y completó 20 años de servicios docentes el 22 de marzo de 1992. 2.- La demandante fue declarada inválida el 6 de abril de 2001 sin haber cumplido los 50 años de edad y adquirió el status jurídico de pensionada el 6 de abril de 2001. 3.- El 1º de agosto de 2002 la actora solicitó el reconocimiento de la pensión gracia de conformidad con lo dispuesto en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. 4.- La Caja Nacional de Previsión Social mediante los actos acusados negó la petición de reconocimiento. Se invocaron como normas violadas con los actos acusados los artículos 2º, 6º, 25, 53, 58 y 84 de la Constitución Política; 1º, 3º y 4º de la Ley 114 de 1913; 6º de la Ley 116 de 1928; 33 de la Ley 37 de 1933; 4º de la Ley 4ª de 1966; 5º y 6º del Decreto 224 de 1972; 15 de la Ley 91 de 1989; Decreto 2277 de 1979; Decreto

546 de 1971; Ley 4ª de 1992; Ley 60 de 1993; Ley 115 de 1994 y artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo accedió a las pretensiones de la demanda. Argumentó que el hecho de que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio le hubiera reconocido a la actora una pensión mensual de invalidez a partir del 4 de mayo de 2001, no significa que se esté ordenando un doble reconocimiento económico, pues la pensión gracia fue establecida por el régimen legal especial de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, según el cual debe ser reconocida, liquidada y pagada de conformidad con las previsiones de este régimen jurídico especial. Que en el caso concreto, se cumplen con los requisitos establecidos en las normas mencionadas para obtener el reconocimiento de la pensión gracia, porque la demandante se ha desempeñado por más de 20 años como profesora de primaria de planteles a nivel distrital y al momento de solicitar la prestación el 1º de agosto de 2002 contaba con 50 años de edad, adquiriendo el status pensional el 20 de enero de 2002. LA APELACION Recurrió la decisión anterior, la entidad demandada. La Caja Nacional de Previsión Social insistió en la incompatibilidad existente entre las pensiones de invalidez y la de gracia. ALEGATOS Corrido el traslado ordenado por la ley, la parte actora señaló que de acuerdo con la Ley 114 de 1913 si el docente no ha cumplido los 50 años de edad, pero

demuestra que se halla en incapacidad por enfermedad, puede reconocérsele de todas maneras la pensión gracia, pero no a título de invalidez, porque con el sólo hecho de la disminución de su capacidad laboral no se le puede hacer tal reconocimiento; que para ello se hace necesario probar que el servidor público prestó sus servicios laborales como docente en una entidad territorial por un término no inferior a 20 años y que en esas condiciones, le asiste el derecho. La entidad demandada reiteró en su integridad los argumentos expuestos en el recurso de apelación. La Señora Procuradora Segunda Delegada ante el Consejo de Estado estimó que el numeral segundo de la sentencia apelada debe modificarse en el sentido que el reconocimiento pensional se haga a partir del 5 de mayo de 2001. Expresó que hay compatibilidad legal para devengar simultáneamente pensión de invalidez y pensión gracia, lo que le da derecho a la actora al reconocimiento de la última prestación. Se decide, previas estas CONSIDERACIONES El presente asunto se contrae a establecer la legalidad de los siguientes actos administrativos: 1.- Resolución No. 05384 del 14 de marzo de 2003 proferida por la Subdirección General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión Social por medio de la cual se niega el reconocimiento de la pensión gracia. 2.- Resolución No. 2492 del 24 de marzo de 2004 expedida por la Oficina Jurídica de la Caja Nacional de Previsión Social por la cual se resuelve el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución No. 05384 del 14 de marzo de 2003,

confirmándola en todas sus partes. Del problema jurídico y el caso concreto En punto al problema jurídico planteado, se tiene que la demandante solicita la declaratoria de nulidad de los actos cuestionados, por cuanto la entidad le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia con fundamento en la supuesta incompatibilidad entre ésta y la pensión de invalidez que le fue reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio. DE LA PENSION DE INVALIDEZ Esta pensión se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral; su finalidad es la de proteger a quien se halle en esta situación, garantizándole la protección de su derecho a la vida, permitiéndole sufragar sus necesidades a pesar de la disminución de su capacidad laboral. DE LA PENSION GRACIA Esta prestación fue instituida por la Ley 114 de 1913 como un reconocimiento a la importante y difícil labor desarrollada por los docentes y a su vez, como contraprestación por la baja remuneración que recibían. En principio, fue otorgada a los maestros de escuelas primarias oficiales, que cumplieran los requisitos consagrados en el artículo 4º, por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. Posteriormente, tal prerrogativa se extendió a otros empleos docentes. Tal como lo ha entendido la jurisprudencia y la doctrina, es una pensión especial que emana de una ley que regula exclusivamente su reconocimiento y pago, y por tal motivo ha sido denominada como “gracia” otorgada por el Estado a los educadores oficiales que cumplieran con los requisitos señalados en los artículos 1º y 4º de la Ley 114 de 1913.

DE LA COMPATIBILIDAD ENTRE LAS PENSIONES DE INVALIDEZ Y GRACIA

Sobre la compatibilidad el artículo 15, numeral 2º de La Ley 91 de 1989, estableció: “…Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” (Se resalta). La anterior disposición permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez, jubilación e invalidez). En efecto, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones. De acuerdo con lo anterior, es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución

Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso. Respecto al tema de la incompatibilidad de pensiones que constituyó la negativa de la entidad demandada para reconocer la pensión gracia, este despacho ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse en el siguiente sentido: “Aclarará la Sala en primer término que las disposiciones legales invocadas por la entidad demandada para no acceder al reconocimiento de la pensión gracia no son aplicables en el caso particular y concreto. En efecto, el artículo 4º de la ley 64 de 1947 dispone: ‘Los maestros de escuela de enseñanza primaria oficial que pierdan su capacidad de trabajo tendrán derecho, mientras dure la incapacidad, a una pensión de invalidez equivalente a la totalidad del último sueldo devengado, sin bajar de cincuenta pesos ($50) ni exceder de doscientos pesos ($200). Esta pensión excluye la de cesantía y la de jubilación.’. Por su parte, el artículo 88 del decreto 1848 de 1969 establece: ‘Incompatibilidad.- Las pensiones de invalidez, jubilación o retiro por vejez, son incompatibles entre sí. En caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario optará por la que más le convenga económicamente’. Considera la Sala que la incompatibilidad dispuesta en las normas citadas se justifica en la medida en que no pueden reconocerse tales prestaciones sociales a la vez porque al accederse a una de ellas ya se está cumpliendo con una de las

finalidades propuestas por el legislador, la de suministrar al ex servidor público los medios necesarios - beneficios económicos y sociales - para su subsistencia, dada la imposibilidad de continuar laborando en la administración. De lo contrario, se incurriría en la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política que impide percibir más de una asignación proveniente del tesoro público. Ahora bien, tal incompatibilidad no puede predicarse cuando se trata de reconocer la pensión especial denominada gracia (ley 114 de 1913), por el hecho de que la administración ya ha reconocido una de las pensiones anteriormente mencionadas (de jubilación ordinaria, de invalidez o de retiro por vejez), puesto que en estos casos el legislador sí ha admitido su concurrencia. Situación ésta consagrada dentro de las excepciones previstas en el citado artículo 128. En otras palabras, la Sala considera que es legal el reconocimiento conjunto de la pensión de invalidez y la pensión gracia, ya que podría considerarse que en estos casos la pensión de invalidez estaría sustituyendo a la ordinaria de jubilación”(Resalta la Sala).1 1Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicación número 4029-2753/00. Actor: Ana Gertrudis García de Zabala. C.P. Dr. Alberto Arango Mantilla. Ahora, establecida la compatibilidad entre la pensión de invalidez y la pensión gracia, debe examinarse si la demandante reúne los requisitos para hacerse acreedora a esta última. DEL CASO CONCRETO Y DE LO PROBADO DENTRO DEL PROCESO Como es sabido, la Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia para los maestros de

escuelas primarias oficiales que acreditaran el cumplimiento de los requisitos consagrados en el artículo 4º, por servicios prestados a los departamentos y a los municipios. Posteriormente, las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, extendieron tal prerrogativa a otros empleos docentes haciendo posible computar para este efecto los años laborados en la enseñanza secundaria y normalista. En cuanto a los requisitos exigidos para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 prevé: “Artículo 1º. Los Maestros de Escuelas Primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente ley.”. “Artículo 4º. Para gozar de la gracia de la pensión será preciso que el interesado compruebe: 1º. Que en los empleos que ha desempeñado se ha conducido con honradez y consagración. 2º. Que carece de medios de subsistencia en armonía con su posición social y costumbres. 3º. Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional. Por consiguiente, lo dispuesto en este inciso no obsta para que un Maestro pueda recibir a un mismo tiempo sendas pensiones como tal, concedidas por la Nación y por un Departamento. 4º. Que observa buena conducta. 5º. Que si es mujer, está soltera o viuda. 6º. Que ha cumplido cincuenta años, o que se halla en incapacidad por enfermedad u otra causa, de ganar lo necesario para su sostenimiento.”.

De acuerdo con los medios de prueba obrantes en el expediente la actora cumplió 50 años de edad el 20 de enero de 2002 (folio 43) y prestó sus servicios al Distrito Capital durante más de 20 años, en el nivel de primaria (folio 45), por lo que el reconocimiento se efectuará a partir de 20 de enero de 2002 en un monto equivalente al 75% del salario devengado durante el año anterior a la causación del derecho. De conformidad con el análisis precedente y como puede inferirse de las pruebas allegadas al proceso, la demandante sí cumple los requisitos exigidos para tener derecho a la pensión gracia por haberse desempeñado como docente en una entidad territorial por más de 20 años de servicios, conforme a lo dispuesto en la Ley 114 de 1913. En esas condiciones, pierden fundamento legal los argumentos de la entidad demandada para negar el reconocimiento y pago de la prestación reclamada, desvirtuándose, en consecuencia, la presunción legal de los actos acusados, lo que impone a la Sala confirmar la decisión del Tribunal. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA CONFIRMASE la sentencia del 16 de marzo de 2006, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso promovido por la señora ANA ISAURA ROMERO REY contra la Caja Nacional de Previsión Social, que accedió a las pretensiones de la demanda. Cópiese, notifíquese y una vez ejecutoriada esta providencia devuélvase el

expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión celebrada en la fecha.

ALBERTO ARANGO MANTILLA JAIME MORENO GARCIA

ANA MARGARITA OLAYA FORERO