CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2005-00719-01(2410-07)-2009

INEPTITUD DE LA DEMANDA - Elementos que debe contener toda demanda y los anexos que deben acompañar a la misma / DEMANDA - Requisitos / SENTENCIA INHIBITORIA - Por existir ineptitud sustantiva de la demanda que le impide al juez decidir Los artículos 137 a 139 del Código Contencioso Administrativo, señalan los elementos que debe contener toda demanda y los anexos que deben acompañar a la misma. Es así como en el libelo introductorio, se deben especificar: el Tribunal competente, la designación de las partes y sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción y la estimación razonada de la cuantía. Una demanda presentada en debida forma, le permite al juez determinar si goza de competencia para desatar la litis que se le propone y establecer la procedencia de la acción en ese momento, como también delimitar el objeto de la contención al que la demandada circunscribirá la defensa de sus intereses. Específicamente, con respecto al requisito relacionado con lo que se demanda, es decir, con lo que el actor pretende obtener de la parte demandada, debe existir absoluta precisión, claridad e individualización; ello en razón a que la formulación inadecuada de la pretensión o la demanda del acto que no corresponde, da lugar a una sentencia inhibitoria por existir ineptitud sustantiva de la demanda, que le impide al Juez decidir sobre lo pedido.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 137 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 138 / CODIGO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 139

EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - Impide conocer el fondo de la controversia / CESANTIAS - No son prestaciones periódicas / SENTENCIA DE NULIDAD - Los efectos ex tunc no modifican situaciones consolidadas / EXCEPCION DE INEPTA DEMANDA - Procedente al no demandar los actos administrativos que liquidaron y reconocieron las cesantías En criterio de la Sala, le asiste razón al a quo cuando declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, porque encuentra, que efectivamente la actora instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la respuesta a un derecho de petición y contra las decisiones que desataron los recursos de reposición y apelación interpuestos, en el sentido de confirmarla; más no, frente a las Resoluciones No. 6020 de 3 de mayo de 1994 y No. 0725 de 11 de abril de 2003, que efectivamente le liquidaron sus cesantías parciales y definitivas, que serían en este caso concreto, los actos administrativos a demandar, en razón de la inconformidad que manifiesta, relacionada con la liquidación contenida en los mismos. Es en contra de dichas Resoluciones frente a las que ha debido adelantarse la acción y no provocar un nuevo pronunciamiento de la Administración como sucedió en este caso, pues, fueron estos actos administrativos los generadores de la inquietud que le asistía a la demandante. Además, la Sala estima conveniente recordar, que las cesantías no son prestaciones periódicas, porque su causación se produce por periodos determinados, por tanto, el derecho a reclamarlas, se extingue al fenecimiento de cada lapso que da origen a su causación; lo que significa, que si no se interponen

los recursos legalmente establecidos dentro del término correspondiente, los actos de reconocimiento de las mismas quedan en firme. De igual manera, la Sala precisa, que no se constituye en argumento válido para solicitar la reliquidación de las cesantías ya reconocidas por medio de acto administrativo en firme, el consistente en que con la posterior declaratoria de nulidad de la frase que quitaba carácter salarial a la prima especial del 30%, contenida en los Decretos salariales de la Rama Judicial, las liquidaciones de cesantías debían ser objeto de variación con la inclusión de dicho porcentaje; habida cuenta que, los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad, no tienen la virtud de modificar situaciones jurídicas ya consolidadas ni de crear la posibilidad de reabrir debates jurídicos sobre contextos que por el paso del tiempo se hacen inmodificables. En conclusión, al no haberse incoado la demanda respecto de los actos que liquidaron y reconocieron las cesantías, se incurrió en error en la identificación del objeto de la misma, que generó una ineptitud sustantiva que impide conocer de fondo la controversia, con lo que la Sala confirmará la decisión del Tribunal.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., once (11) de noviembre de dos mil nueve (2009) Radicación número: 25000-23-25-000-2005-00719-01(2410-07)

Actor: INES ELVIRA GONZALEZ DE CARRILLO

Demandado: CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA

Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante, contra la sentencia de 25 de mayo de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que declaró probada la excepción de inepta demanda, dentro del proceso promovido por la señora INÉS ELVIRA GONZÁLEZ DE CARRILLO, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra los actos administrativos por medio de los cuales la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, le negó la inclusión de la prima especial de servicios equivalente al 30%, como factor salarial para la liquidación de las cesantías. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la señora INÉS ELVIRA GONZÁLEZ DE CARRILLO, presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a fin de obtener la nulidad del Oficio No. SPS 0096-03342 de 14 de abril de 2004, que resolvió el derecho de petición que interpuso ante la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá; de la Resolución No. 1768 de 13 de julio de 2004, expedida por la misma autoridad, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el anterior acto administrativo; y de la Resolución No. 3340 de 19 de agosto de 2004, que decidió la apelación interpuesta confirmando la anterior actuación administrativa en el sentido de no incluir en el pago de las cesantías el 30% de prima especial como

factor salarial para su liquidación. Como restablecimiento del derecho solicitó, que se condene a la demandada al pago de las prestaciones sociales adeudadas por el equivalente al 30% desde el 30 de septiembre de 1971 hasta el 31 de enero de 2003. Igualmente, que se dé cumplimiento a la sentencia y que se actualice la condena, de conformidad con lo dispuesto por los artículos 176, 177 y “168” del Código Contencioso Administrativo. Relató la actora en el acápite de hechos, que prestó sus servicios a la Rama Judicial en el periodo comprendido “entre el 30 de septiembre hasta el 31 de enero de 2003”. Indicó, que por disposición de las normas proferidas en el periodo de transición de los funcionarios de la Rama Judicial a la Fiscalía General de la Nación y en virtud de la creación del nuevo régimen privado de fondos de cesantías y pensiones, se dispuso la liquidación anual de las cesantías por parte de la Entidad para ser enviadas al fondo escogido por el funcionario. Manifestó, que la Rama Judicial liquidó sus cesantías por los servicios prestados desde el 30 de septiembre de 1971 hasta el 31 de enero de 2003, sin tener en cuenta como factor salarial, la prima especial de servicios correspondiente al 30%, suma que es recibida de carácter permanente y constituye factor salarial de conformidad con lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992 y los Decretos Nos. 053 de 1993, 108 de 1994, 049 de 1995, 108 de 1996, 054 de 1997, 050 de 1998, 038 de 1999, 2743 de 2000 1480 y 2729 de 2001 y 685 de 2002.

Invocó como fundamentos de derecho los artículos 23 y 25 de la Carta Política; 84, 85, 138, 139, 143, 176 y 206 a 214 del Código Contencioso Administrativo y los Decretos Nos. 53 y 1386 de 1993. Manifestó, que la demandada violó directamente el inciso 3º del artículo 12 y el artículo 3º del Decreto No. 053 de 1993, así como el artículo 12 del Decreto No. 717 de 1978, cuando en la actuación administrativa acusada liquidó sus cesantías sin incluir dentro de ellas el pago del 30% correspondiente a la prima especial de servicios, por considerar que dicho monto no constituye factor salarial. Expresó, que se debe tener en cuenta tanto el principio de favorabilidad que ampara los derechos laborales como los criterios de la doctrina y la jurisprudencia, que señalan que todo lo que reciba el asalariado con periodicidad como remuneración por su trabajo constituye factor salarial para la liquidación de sus prestaciones sociales. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA LA NACIÓN - RAMA JUDICIAL - CONSEJO SUPERIOR DE LA JUDICATURA, se opuso a las pretensiones de la demanda. Indicó, que la accionante olvidó que los actos administrativos demandados dependen de la Resolución No. 6020 de 3 de mayo de 1994, expedida por la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial de Bogotá, por la cual se liquidó y reconoció a su favor las cesantías, en cumplimiento a lo estatuido en el artículo 12 del Decreto No. 57 de 1993; Resolución que se encuentra en firme,

puesto que fue notificada el 3 de mayo de 1994, sin que la actora interpusiera los recursos de ley que contra ella procedían dentro del término legal. Solo ahora, 7 años más tarde y en forma anómala a través de la respuesta a un derecho de petición, pretende agotar la vía gubernativa acudiendo seguidamente al aparato jurisdiccional en uso de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, desconociendo la ejecutoria de los actos administrativos y buscando un restablecimiento automático que no tiene procedencia. Señaló, que de acuerdo con la Ley 4ª de 1992, la prima especial de servicios no constituye un factor salarial ni prestación social, si no que se trata de una bonificación especial, que para todos los efectos legales ha sido excluida como factor salarial dentro de la remuneración. Advirtió, que el artículo 27 del Decreto 3118 de 1968, establece que la liquidación anual de cesantías tiene carácter definitivo y que la misma no podrá revocarse, aunque posteriormente varíe la remuneración del trabajador. Finalmente propuso las excepciones de: “Inepta demanda”, pues, la actora en las pretensiones de la demanda, no solicitó la nulidad del acto principal, es decir, de la Resolución No. 6020 de 3 de mayo de 1994, razón por la que no se encuentra en forma, imposibilitando un pronunciamiento de fondo; de “Caducidad de la acción”, porque lo que se pretende es la reliquidación de la cesantía parcial reconocida en la Resolución No. 6020 de 2004, respecto de la cual, si la accionante no se encontraba conforme, debió interponer los recursos de ley y no

provocar un pronunciamiento años después para demandar ante lo Contencioso Administrativo. Agregó, que dado que la cesantía no es prestación periódica, contra la decisión administrativa que la liquida y ordena pagar, no se puede acudir por vía judicial y en cualquier momento; y la “Innominada”, de conformidad con el artículo 164 inciso 2º del Código Contencioso Administrativo. LA SENTENCIA APELADA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante providencia de 25 de mayo de 2007, declaró probada la excepción de inepta demanda propuesta por el demandado, por considerar que del contenido del derecho de petición elevado por la actora ante el Director Seccional de Administración Judicial de Bogotá, se establece que lo pretendido es la reliquidación de las cesantías parciales y definitivas que le fueron reconocidas mediante las Resoluciones Nos. 6020 de 3 de mayo de 1994 y 0725 de 11 de abril de 2003 respectivamente, a fin de obtener la inclusión de la prima especial de servicios equivalente al 30% del salario básico mensual, contenida en el Decreto No. 057 de 1993. Manifestó, que en razón a que la demandante se retiró del servicio de manera definitiva el 31 de enero de 2003, el acto administrativo que pudo ocasionarle agravio a sus derechos laborales fue la Resolución No. 0725 de 11 de abril de 2003, mediante la cual la Administración le liquidó, reconoció y ordenó sus cesantías definitivas sin incluir dicha prima especial. Entonces, por ser este el acto administrativo definitivo, la actora tenía respecto del mismo la obligación de

ejercer los recursos en la vía gubernativa o atacarlo directamente en vía jurisdiccional dentro del término de caducidad, sin que le fuera permitido solicitar la reliquidación de cesantías con posterioridad al vencimiento de los términos hábiles para impugnarlo, pues la reclamación no versa sobre una prestación periódica que permita agotar vía gubernativa en cualquier tiempo. Sostuvo, que el hecho de que al expediente no se haya allegado la constancia de notificación y ejecutoria de la Resolución No. 0725 de 2003, no cambia la perspectiva del fallo, porque en primer lugar, existe la certeza de que la accionante conocía su existencia dado que en el derecho de petición hizo referencia a ella y segundo lugar, puesto que lo cuestionado no es que se haya demandado extemporáneamente, si no precisamente que no se demandó, circunstancia que impide incluso, un pronunciamiento frente a su caducidad. LA APELACIÓN Inconforme con la decisión de primera instancia, la demandante interpuso oportunamente recurso de apelación, el que fundamentó en el hecho de que esta Corporación emitió fallos en los cuales se declaró la nulidad de los artículos que contienen la frase que señala que el 30% de la prima especial no tiene carácter salarial; lo que la habilita para pretender el reconocimiento y pago de dicho porcentaje, porque ahora, en razón de ese cambio jurisprudencial goza de carácter salarial. Señaló, que en tal sentido el Tribunal no puede pretender que se solicite la nulidad de los actos administrativos en los que la demandada le reconoció las cesantías parciales y definitivas, dado que al momento en que fueron expedidos,

se encontraban vigentes los Decretos que establecían que el 30% de prima especial no tenía carácter salarial. Agregó, que el aludido porcentaje debe constituir factor salarial, puesto que se cancela periódicamente y en consecuencia, se debe tener en cuenta al momento de la liquidación de las prestaciones sociales y el reconocimiento de la pensión. Indicó, que al negársele el reconocimiento y pago de la prima especial de servicios, se están violando normas de carácter constitucional que garantizan el derecho al trabajo y a la igualdad. Finalmente sostuvo, que se quedó sin mecanismo de defensa, cuando él a quo declaró inepta la demanda y omitió el pronunciamiento respecto de los actos acusados que le negaron el reconocimiento de la prima especial de servicios. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN La parte demandante, reiteró lo expuesto en el escrito de la demanda y en el recuso de alzada. La parte demandada no presentó alegatos de conclusión. El Ministerio Público guardó silencio. CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema jurídico planteado por la demanda se contrae a establecer, si a la actora le asiste el derecho a solicitar la reliquidación de sus cesantías con la inclusión de la prima especial de servicios correspondiente al 30%, en atención a la declaratoria de nulidad de la normativa que regula la materia, que le otorgó carácter salarial; lo anterior, pese a que no demandó la actuación administrativa que le reconoció dicha prestación. A fin de decidir el objeto de la controversia, la Sala inicialmente hará referencia a las probanzas que reposan en el expediente, para seguidamente, luego de estudiar el tema de la ineptitud de la demanda, determinar si en el caso concreto

le asiste razón al a quo cuando declaró la existencia de dicha figura al interior del proceso. DE LO PROBADO EN EL PROCESO Luego de revisado el expediente se observa la Resolución No. 6020 de 3 de mayo de 1994, por la cual le fue reconocida a la demandante, la cesantía por el período de servicio del 30 de septiembre de 1971 al 30 de diciembre de 1992. (Folios 62). Se aprecia además, la Resolución No. 0725 de 11 de abril de 2003, por la cual se le reconocieron a la actora las cesantías definitivas por el período comprendido entre el 1º de enero de 2003 y el 31 de enero de 2003. (Folio 63). Consta que el 24 de marzo de 2004, en ejercicio del derecho de petición, la demandante pretendió obtener de la Dirección de Administración Judicial de Bogotá “… la revisión y consecuente modificación de la resolución mediante la cual se me reconoció y ordenó pagar cesantías parciales en 1994, y la revisión y consecuente modificación de la resolución, si ello fuere necesario, de la resolución mediante la cual se me reconoció y ordenó pagar cesantías definitivas”; lo anterior, en atención a que la Sección Segunda de la Corporación consideró que en la liquidación de las cesantías no se debe descontar el valor de la prima especial del 30%. (Folios 2 a 4). El 26 de marzo de 2004, por medio del Oficio No. S.P.S. 0096, la Dirección Ejecutiva Seccional de Administración Judicial - Bogotá - Cundinamarca, en

respuesta al anterior derecho de petición, relacionado con la corrección del error en los factores salariales tenidos en cuenta en la liquidación de las cesantías que le fueron reconocidas en las Resoluciones No. 6020 de 3 de mayo de 1994 y 0725 de 11 de abril de 2003; le informa, entre otros aspectos, que no puede amparar su solicitud en sentencias que solo tienen efectos interpartes, ello porque la jurisprudencia no constituye criterio obligatorio sino auxiliar en la actividad funcional de los jueces, además porque no se puede pretender que la autoridad administrativa haga interpretaciones doctrinarias o jurisprudenciales, donde existen normas reguladoras, pues con ello se estaría derogando tácitamente la ley positiva. (Folio 5 y 6). El 26 de abril de 2004 la demandante, contra esa respuesta al derecho de petición, interpone el recurso de reposición y en subsidio el de apelación. (Folio 7 y 8). El recurso de Reposición fue resuelto en forma negativa por la Dirección Seccional de Administración Judicial Bogotá - Cundinamarca - División de Recursos Humanos, por medio de la Resolución No. 1768 de 13 de julio de

2004. Consideró, frente a la objeción planteada en el recurso, relacionada con la interpretación errónea del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992; que dicha norma señala que la prima especial de servicios no tiene carácter salarial, y así se ha reiterado en los distintos decretos salariales aplicables a los servidores de la Rama Judicial, con lo que ha dado cabal cumplimiento a la misma. (Folio 10 y

11).

El 19 de agosto de 2004, la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, por medio de la Resolución No. 3340, al desatar el recurso de apelación interpuesto, confirmó el Oficio impugnado, entre otras razones, porque cuando la demandante se notificó de las resoluciones que le reconocieron sus cesantías respecto de las cuales solicitó la reliquidación, no manifestó su inconformidad haciendo uso de los recursos de ley, con lo que es evidente que quedaron en firme de acuerdo con lo establecido por el numeral 3º del artículo 62 del Código Contencioso Administrativo. Además, insiste en que la jurisprudencia es criterio auxiliar de la actividad judicial y de la gestión administrativa. (Folio 12 a 14). DE LA INEPTA DEMANDA Los artículos 137 a 139 del Código Contencioso Administrativo, señalan los elementos que debe contener toda demanda y los anexos que deben acompañar a la misma. Es así como en el libelo introductorio, se deben especificar: el Tribunal competente, la designación de las partes y sus representantes, lo que se demanda, los hechos u omisiones que sirven de fundamento a la acción y la estimación razonada de la cuantía. Una demanda presentada en debida forma, le permite al juez determinar si goza de competencia para desatar la litis que se le propone y establecer la procedencia de la acción en ese momento, como también delimitar el objeto de la contención al que la demandada circunscribirá la defensa de sus intereses. Específicamente, con respecto al requisito relacionado con lo que se demanda, es decir, con lo que el actor pretende obtener de la parte demandada, debe

existir absoluta precisión, claridad e individualización; ello en razón a que la formulación inadecuada de la pretensión o la demanda del acto que no corresponde, da lugar a una sentencia inhibitoria por existir ineptitud sustantiva de la demanda, que le impide al Juez decidir sobre lo pedido. CASO CONCRETO Como se logra establecer de las probanzas allegadas al proceso, la demandante laboró como funcionaria judicial desde el 3 de septiembre de 1971 hasta el 31 de enero de 2003. (Folio 62 y 63) Le fueron reconocidas las cesantías parciales tal como lo informa la Resolución No. 6020 de 3 de mayo de 1994 y las cesantías definitivas por Resolución No. 725 de 11 de abril de 2003. (Folio 62 y 63). A los 11 meses y 13 días, es decir, el 24 de marzo de 2004, ya encontrándose ejecutoriada la actuación administrativa que le reconoció sus cesantías definitivas, decide presentar derecho de petición ante la Administración a fin de que le sean reliquidadas tanto las cesantías parciales como las definitivas, con el argumento que de conformidad con la actual jurisprudencia, la prima especial equivalente al 30% del salario devengado, tiene carácter salarial, motivo por el cual dicha prima debe tenerse en cuenta como factor para liquidar sus cesantías. En respuesta al derecho de petición, el 26 de marzo de 2004, la Administración por medio del Oficio No. S.P.S. 0096, que ahora se acusa, le informa, que su solicitud no la puede fundamentar en la jurisprudencia, en atención a que la

misma, es criterio auxiliar en la actividad judicial. Y, los recursos de reposición y de apelación interpuestos contra dicho Oficio fueron resueltos, respectivamente por medio de las Resoluciones No. 1768 de 13 de julio de 2004 y No. 3340 de 19 de agosto de 2004, igualmente demandadas, en el sentido de confirmar la decisión, bajo el mismo argumento, aunado a que la demandante si no estaba conforme con las cesantías liquidadas, debió impugnar dichas decisiones en forma oportuna al momento de notificarse de las mismas. Con lo anterior, en criterio de la Sala, le asiste razón al a quo cuando declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, porque encuentra, que efectivamente la actora instauró la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la respuesta a un derecho de petición y contra las decisiones que desataron los recursos de reposición y apelación interpuestos, en el sentido de confirmarla; más no, frente a las Resoluciones No. 6020 de 3 de mayo de 1994 y No. 0725 de 11 de abril de 2003, que efectivamente le liquidaron sus cesantías parciales y definitivas, que serían en este caso concreto, los actos administrativos a demandar, en razón de la inconformidad que manifiesta, relacionada con la liquidación contenida en los mismos. Es en contra de dichas Resoluciones frente a las que ha debido adelantarse la acción y no provocar un nuevo pronunciamiento de la Administración como sucedió en este caso, pues, fueron estos actos administrativos los generadores de la inquietud que le asistía a la demandante. Además, la Sala estima conveniente recordar, que las cesantías no son

prestaciones periódicas, porque su causación se produce por periodos determinados, por tanto, el derecho a reclamarlas, se extingue al fenecimiento de cada lapso que da origen a su causación; lo que significa, que si no se interponen los recursos legalmente establecidos dentro del término correspondiente, los actos de reconocimiento de las mismas quedan en firme. De igual manera, la Sala precisa, que no se constituye en argumento válido para solicitar la reliquidación de las cesantías ya reconocidas por medio de acto administrativo en firme, el consistente en que con la posterior declaratoria de nulidad de la frase que quitaba carácter salarial a la prima especial del 30%, contenida en los Decretos salariales de la Rama Judicial, las liquidaciones de cesantías debían ser objeto de variación con la inclusión de dicho porcentaje; habida cuenta que, los efectos ex tunc de las sentencias de nulidad, no tienen la virtud de modificar situaciones jurídicas ya consolidadas ni de crear la posibilidad de reabrir debates jurídicos sobre contextos que por el paso del tiempo se hacen inmodificables. En conclusión, al no haberse incoado la demanda respecto de los actos que liquidaron y reconocieron las cesantías, se incurrió en error en la identificación del objeto de la misma, que generó una ineptitud sustantiva que impide conocer de fondo la controversia, con lo que la Sala confirmará la decisión del Tribunal. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “A”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F A L L A

Primero: CONFÍRMASE la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el 25 de mayo de 2007, que declaró probada la excepción de inepta demanda, dentro del proceso promovido por la señora INÉS ELVIRA

GONZÁLEZ DE CARRILLO.

Segundo: Devuélvase el expediente al Tribunal de origen.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Impedido