CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2005-03749-01(1267-07)-2009

TERMINO DE CADUCIDAD DE LA ACCION – Finalidad La fijación de un término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO – Conteo del término. Ejecución del acto. Antecedente jurisprudencial Dispone el artículo 136, numeral 2º del C.C.A. que la acción de restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la “publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.” Así entonces, en determinados casos y bajo precisas circunstancias, las cuales se refieren a la forma como se da a conocer la decisión de la Administración, el término para acudir ante la jurisdicción corre a partir de la ejecución del acto administrativo.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – ARTICULO

136

NOTA DE RELATORIA: Sobre la caducidad de la acción de nulidad y restablecimiento a partir de la ejecución del acto, Consejo de Estado, sentencia de fecha 5 de marzo de 1998, Radicación 1537, MP: Dolly Pedraza de Arenas

ACTO COMPLEJO – Concepto / ACTO COMPLEJO – Debe demandarse en su integridad La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto complejo es aquel que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la Administración, ya sea de una misma entidad o de varias entidades, caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos individualmente considerados no tienen vida jurídica propia. La consecuencia procesal que emana de la definición del acto complejo es que deba ser demandado en su integridad y sólo hasta que se encuentre perfeccionado con la exteriorización de todas las voluntades requeridas. La Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante Resolución No. 0433 de 24 de febrero de 2004, le extinguió la asignación de retiro al accionante y le ordenó la devolución de lo percibido por dicho concepto. Interpuesto el recurso de reposición, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares confirmó la anterior decisión mediante la Resolución No. 1504 de 18 de mayo de 2004, la cual fue notificada por edicto fijado el 1 de junio de 2004 y desfijado el 15 de los mismos mes y año. Posteriormente, el Ministerio de Defensa en cumplimiento al fallo del Tribunal Administrativo de Sucre, ordenó, mediante la Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004, el pago al accionante de los salarios y prestaciones dejados de percibir durante el tiempo en que permaneció retirado del servicio, previo descuento de la suma de $99753.433,oo, la cual ordenó que se girara a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Al respecto, consideró la parte actora que las

Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero, 1504 de 18 de mayo y 1589 de 20 de diciembre de 2004, constituían un acto complejo, razón por la cual, el término de caducidad de la acción empezaba a contar a partir de la ejecutoria de esta última. Esta posición, sin embargo, no es aceptable para la Sala, en razón a que dado el contenido de las Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero y 1504 de 18 de mayo de 2004, se concluye que su existencia jurídica, independientemente de la Resolución No. 1589 de 20 de diciembre del mismo año, es incuestionable. Tanto es así, que en el artículo 6º de la Resolución No. 0433 de 2004 se dispuso que dicho acto prestaba mérito ejecutivo. Tampoco comparte esta Sala el criterio expuesto por el A quo referente a que en el presente asunto la caducidad de la acción se contabiliza desde la ejecución de la decisión de la administración, esto es, desde la expedición de la Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004, por cuanto la decisión del descuento no se dio a conocer al interesado mediante esta última Resolución sino mediante la notificación de las Resoluciones Nos. 0433 de 24 de febrero y 1504 de 18 de mayo de 2004.

ACTOS ADMINISTRATIVOS CONEXOS – Demanda. Caducidad / CADUCIDAD DE LA ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMEINTO – Conteo del término.

Actos administrativos conexos Es evidente la conexidad entre el acto expedido por el Ministerio de Defensa Nacional, por un lado, y las Resoluciones de la Caja de Retiro de las Fuerzas

Militares, por el otro. Analizados los actos demandados, y a pesar de observarse que la Resolución No. 1589 de 2004 ejecuta una decisión de la Administración que, como ya se anotó, tiene una existencia jurídica propia, se concluye que en atención a las específicas condiciones en que la Caja de Retiro dispuso el descuento de lo percibido por el accionante por concepto de asignación de retiro, la Resolución No. 1589 de 2004 fue la que finalmente reflejó en el patrimonio del accionante el perjuicio económico cuya legalidad se cuestiona en el presente asunto. Así, era viable que se demandaran conjuntamente las tres Resoluciones precitadas, siendo imposible exigir un conteo del término de caducidad independiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., seis (6) de agosto de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-03749-01(1267-07)

Actor: LUIS ALBERTO RAMIREZ PABON Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el accionante contra la sentencia de 29 de marzo de 2007, por la cual el Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, negó las pretensiones de la demanda formulada por Luis Alberto Ramírez Pabón contra la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas

Militares. LA DEMANDA LUIS ALBERTO RAMÍREZ PABÓN, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los siguientes actos: - Resolución No. 0433 de 25 de febrero de 2004, proferida por el Director General de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, por la cual se le extinguió su asignación de retiro, pero sólo en cuanto se ordenó el reintegro de la suma de $99753.433,oo por concepto de asignación de retiro percibida entre el 21 de noviembre de 1997 y el mes de noviembre de 2003. - Resolución No. 1504 de 18 de mayo de 2004, expedida por la misma autoridad, por la cual se confirmó en su totalidad el anterior acto administrativo. - Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004, artículo 3º, emitida por la Secretaría General del Ministerio de Defensa Nacional, en cuanto dispuso el pago de $99753.433,oo a favor de la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. Como consecuencia de las anteriores declaraciones, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la Nación, Ministerio de Defensa Nacional y a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares a: - Devolverle la suma de $99753.433,oo; - Reconocerle sobre la anterior suma intereses moratorios y corrección monetaria, desde el 21 de noviembre de 1997 a la fecha de ejecutoria de la providencia que acceda a las pretensiones.

Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: El señor LUIS ALBERTO RAMÍREZ PABÓN prestó su servicios al Ministerio de Defensa Nacional – Infantería de Marina de la Armada Nacional hasta el momento en que, mediante Resolución No. 318 de 31 de julio de 1997, fue llamado a calificar servicios irregularmente. Por dicha circunstancia inició proceso de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que dispuso su retiro, el cual fue tramitado ante el Tribunal Administrativo de Sucre. Por su parte, dada su desvinculación del servicio, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares le reconoció, por Resolución No. 1565 de 21 de octubre de 1997, asignación de retiro. El Tribunal Administrativo de Sucre, mediante providencia de 12 de junio de 2003, declaró la nulidad de la Resolución No. 318 de 31 de julio de 1997 y, en consecuencia, ordenó el reintegro al servicio y el reconocimiento y pago de todos los salarios y prestaciones dejados de percibir. Solicitado el cumplimiento de la orden judicial, por Resolución No. 721 de 24 de noviembre de 2003, el Ministerio de Defensa Nacional dispuso su reincorporación a la Armada Nacional. Dicha decisión fue comunicada por el Jefe de la División de Personal de la Armada Nacional, mediante Oficio 1411 DIAPE-C/SO-109 de 25 de noviembre de 2003, a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. En virtud de lo anterior, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, mediante Resolución No. 0433 de 25 de febrero de 2004, declaró extinguida la asignación

de retiro a partir del 21 de noviembre de 1997 y ordenó el reintegro de la suma de $99753.433,oo, equivalente a lo pagado por la Caja por concepto de asignación de retiro. Interpuesto el recurso de reposición contra la anterior Resolución, la mencionada Caja confirmó su decisión mediante Acto Administrativo No. 1504 de 18 de mayo de 2004 “por existir incompatibilidad entre el sueldo y la asignación de retiro, tal como lo prevé el artículo 128 de la Constitución Política.”. Por su parte, el Ministerio de Defensa Nacional mediante Resolución No. 1589 de 20 de diciembre de 2004, artículo 3º, dispuso que de la suma que le adeudaba por concepto de salarios y prestaciones se descontara la suma de $99753.433,oo con destino a la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares. En razón a que los tres actos demandados conforman un acto complejo, pues el descuento se perfeccionó y ejecutó con la Resolución proferida por el Ministerio, el término de caducidad debe contarse a partir de la ejecutoria de ésta. Revisada la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Sucre se evidencia que la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares no fue vinculada a dicho proceso, que no se le ordenó al accionante ni al Ministerio de Defensa Nacional descuento alguno por concepto de lo percibido por asignación de retiro y que la Nación – Ministerio de Defensa no solicitó la adición o aclaración de la providencia. LAS NORMAS VIOLADAS Y SU CONCEPTO DE VIOLACIÓN De la Constitución Política, los artículos 1, 2, 25, 29, 48, 58 y 128.

Del Decreto 1214 de 1990, artículo 234 (sic, debió decir del Decreto Ley 1211 de 1990). Del Decreto 111 de 1996, el artículo 45. Del Código Contencioso Administrativo, los artículos 136, numeral 2, 174, 175 y 176. Consideró el demandante que, con los actos acusados, la Nación – Ministerio de Defensa Nacional y la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares:

1. Vulneraron los principios establecidos en los artículos 1 y 2 de la Constitución Política, en razón a que sometido a los dictados del derecho al debido proceso llevó a la Administración a juicio para obtener la nulidad del acto por el cual fue desvinculado del servicio, sin que en dicha oportunidad la Nación – Ministerio de Defensa propusiera el descuento de los valores percibidos por concepto de asignación de retiro.

La sentencia proferida con ocasión del mencionado proceso judicial quedó ejecutoriada sin que la accionada solicitara adición o aclaración. Así entonces, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º, del artículo 136 del C.C.A., no era viable que las entidades accionadas procedieran a efectuar descuento alguno.

Agregó: “(..) es el mimos Estado, representado en este caso específico por el Ministerio de Defensa Nacional y por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, quienes han querido consolidar a través de los actos acusados la desnaturalización de este Estado Social de Derecho, del cumplimiento de los principios y derechos que le asisten a mi representado y se han olvidado u omitido que su función como autoridad que son es la de respetar al demandante en su vida, honra,

bienes y decretos, dentro de los cuales está la de percibir la asignación de retiro por el periodo que se está ordenando descontar, sin causa legal, (...)”.

2. Quebrantaron el artículo 25 de la Constitución Política en la medida en que desconocieron que la asignación de retiro derivó de muchos años de servicios laborados en la Armada Nacional.

3. Violaron el artículo 29 de la Carta Fundamental, pues efectuaron un descuento sin desvirtuar la legalidad, mediante un proceso administrativo o judicial, del acto de reconocimiento de la asignación de retiro. Afirmó: “(..) si no se ha formalizado un procedimiento judicial en donde se imponga la deducción de las mesadas pensionales o de asignación de retiro de mi poderdante, sino que existe sólo la voluntad unilateral, ilegal e inconstitucional de la parte demandada, tal proceder indica por sí solo la violación a la norma constitucional que consagra el derecho fundamental al debido proceso.”.

4. Lesionaron los derechos establecidos en los artículos 48 y 58 de la Constitución Política en tanto desconocieron su derecho a la seguridad social, el cual fue adquirido con arreglo a las normas aplicables.

5. Vulneraron el artículo 128 ibídem, en tanto la prohibición de percibir dos asignaciones del erario tiene excepciones legales, una de las cuales es, precisamente, la establecida en el numeral 2º, artículo 136 del C.C.A.

6. Aplicaron indebidamente el artículo 234 del Decreto Ley 1211 de 1990, pues dicha norma no faculta a la extinción de la asignación de retiro y al descuento de lo percibido por tal concepto.

7. Violaron el numeral segundo del artículo 136 del C.C.A. ya que:

“(...) al existir omisión en la presentación de la demanda y además, prohibición legal para proceder a efectuar descuentos de estas mesadas pensionales o de asignación de retiro, tal proceder de la administración contenido en los actos objeto de demanda, permiten afirmar sin lugar a equívoco que se violentó las previsiones del numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., fuera de que lo consignado en el acto complejo demandado, es una típica vía de hecho y además la demandada está incurriendo en abuso de autoridad y ejercicio arbitrario de sus propias razones.”.

8. Quebrantaron los artículos 174, 175 y 176 del C.C.A., en la medida en que, desconociendo los efectos de cosa juzgada de la sentencia de nulidad y restablecimiento del derecho contra el acto que lo retiró del servicio, derivaron unas consecuencias que no fueron objeto de debate, perjudicando de esta forma a quien resultó vencedor en dicha contienda judicial.

9. Vulneraron el artículo 45 del Decreto 111 de 1996, pues la devolución ordenada no derivó de un crédito judicialmente reconocido, o de un laudo arbitral o de una conciliación. 10 Finalmente es de anotar que los actos demandados: a) fueron expedidos por funcionarios que no tenían la competencia para ordenar la devolución de lo recibido por concepto de asignación de retiro; b) vulneraron el derecho de defensa y, c) incurrieron en falsa motivación; es decir, están viciados por todas las causales establecidas en el artículo 84 del C.C.A.

LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia de 29 de marzo de 2007, negó las pretensiones de la demanda, con base en los siguientes argumentos: (fls. 250 a 272): Frente a la excepción de caducidad propuesta por la parte accionada, sostuvo: Si bien los actos administrativos no conforman lo que doctrinalmente se conoce como acto complejo, la ejecución de las Resoluciones Nos. 433 y 1504 de 2004, proferidas por la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares, se dió con la expedición del Acto Administrativo No. 1589 de 2004, expedido por el Ministerio de Defensa Nacional. Teniendo en cuenta lo anterior, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., que dispone que el término de caducidad se contabiliza a partir del día siguiente al de la “ejecución del acto”, en el presente asunto la caducidad empezó a correr el 20 de diciembre de 2004, fecha de expedición de la Resolución No. 1589 de 2004 y, en consecuencia, hasta el 20 de abril de 2005 tenía plazo para incoar la acción. En razón a que el accionante ejercitó el derecho de acción el 19 de abril de 2005, se concluye que en el presente asunto no operó el fenómeno de la caducidad. En cuanto al fondo del asunto, consideró: Los artículos 128 de la Constitución Política y 19 de la Ley 4ª de 1992, consagran la prohibición de percibir dos asignaciones del tesoro público.

La excepción consagrada en el literal b) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992 no cobija la situación del accionante, pues en este caso se trata de que el “suboficial ha percibido asignación de retiro y sueldos en actividad (..)”. Como consecuencia del reintegro al servicio el accionante perdió su condición de retirado, y en consecuencia, los requisitos para ser beneficiario de la asignación de retiro. La calidad de Suboficial en servicio activo nunca la perdió por los efectos del fallo del Tribunal Administrativo de Sucre. A pesar de que en esta última sentencia no se ordenó el reintegro de suma alguna por concepto de lo percibido por el accionante por asignación de retiro, la Resolución No. 0433 de 2004, en cuanto declaró la extinción de la asignación de retiro, no fue cuestionada por este aspecto, razón por la cual goza de presunción de legalidad. Agregó: “La extinción de dicha asignación, por su parte, la retira del mundo jurídico y crea una situación administrativa que coincide con el cumplimiento de la sentencia porque deja al Suboficial, en servicio activo.”. La situación de actividad y retiro son excluyentes entre si; cada una de dichas calidades otorga beneficios especiales, en el primer caso, el pago de salarios y prestaciones sociales, en el segundo, el reconocimiento y pago de la asignación de retiro. La incompatibilidad entre los salarios y prestaciones, por un lado, y la asignación de retiro, por el otro, es incuestionable, de conformidad con lo establecido en los artículos 128 Constitucional y 164 del Decreto Ley 1211 de 1990, razón por la

cual, se encuentra ajustado a derecho la decisión de las entidades accionadas de efectuar el descuento mencionado. La disposición normativa contenida en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. no constituye una excepción a la prohibición establecida en el artículo 128 de la Constitución Política, pues dicho tópico es abordado por la Ley 4ª de 1992 y el citado numeral regula el tema referente a la recuperación de prestaciones pagadas de buena fe cuando se demanda en acción de lesividad el reconocimiento de una prestación. Puntualizó el Tribunal: “Y nótese que la orden en este caso, fue oportuna, porque cuando se conoció la condena judicial, la Caja, teniendo en cuenta que en el mismo periodo se pagó asignación de retiro, la extinguió y ordenó el descuento, y propició que el Ministerio retenga el monto pagado a ese título, precisamente del valor de los salarios que por el mismo periodo se pagarían, y además, el pago aún no se había surtido. Advertida la incompatibilidad, se imponía el cumplimiento de la orden de la Caja que dicho sea de paso, el monto de asignación (sic) de retiro, sin laborar, fue inferior al monto que percibirá por salarios y prestaciones, sociales, mismas que se incrementan por la no solución de continuidad en el servicio y por los ascensos que en la sentencia le fueron ordenados, de donde se deduce que contrario a la causación de un perjuicio, el suboficial, resultó arto (sic) beneficiado, y por ello la orden de descuento, aparece no solo jurídicamente sustentada, sino

además justa, en cumplimiento de los principios constitucionales.”. EL RECURSO DE APELACIÓN El actor sustentó el recurso de apelación contra la anterior providencia, pidiendo su revocatoria, con base en los siguientes argumentos (Fls. 283 a 289): Las razones esgrimidas por el A quo para denegar las súplicas de la demanda debieron ser objeto de discusión en el proceso contencioso administrativo que culminó con la orden de reintegro al servicio. La asignación de retiro fue reconocida en virtud de que acreditaba los requisitos legales para ello, así que la decisión del reintegro de lo percibido por tal concepto vulnera los derechos adquiridos. Si las entidades públicas no pueden efectuar pagos no ordenados en sentencias ejecutoriadas, tampoco pueden efectuar descuentos. Las mesadas recibidas por concepto de asignación de retiro fueron prestaciones periódicas percibidas de buena fe, situación que no fue desvirtuada en el curso del proceso, razón por la cual, de conformidad con lo establecido en el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A., no pueden ser recuperadas por la Administración. Teniendo en cuenta que la asignación de retiro la percibió en virtud del tiempo de servicio laborado en la Armada Nacional, en el presente asunto se configura la excepción establecida en el literal b) del artículo 19 de la Ley 4ª de 1992.

Finalizó: “Nótese que el Tribunal en la sentencia recurrida deduce la incompatibilidad de las prestaciones de los artículos 128 y 164 del decreto 1211 de 1990, pero no tuvo en cuenta que estas disposiciones están derogadas, subrogadas o modificadas por la Ley

4ª de 1992, en las partes ya transcritas y que esta última disposición es posterior al Decreto 1211/90, por lo que en conclusión la incompatibilidad para situaciones como la presente no existe a la fecha.”. CONSIDERACIONES DE LA SALA Previamente a definir el problema jurídico de fondo por resolver, la Sala debe precisar si en el presente asunto la demanda fue presentada en tiempo o si, por el contrario, se presenta el fenómeno jurídico de la caducidad. Para el efecto abordará el estudio en el siguiente orden: (I) De la caducidad de la acción; (II) De la ejecución del acto como parámetro para contabilizar la caducidad; (III) Del acto complejo – características; y, (IV) Del caso en concreto. (I) De la caducidad de la acción La fijación de un término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción se constituye en un instrumento que salvaguarda la seguridad jurídica y la estabilidad de las relaciones entre individuos, y entre estos y el Estado. El derecho al acceso a la administración de justicia, garantizado con el establecimiento de diversos procesos y jurisdicciones, conlleva el deber de un ejercicio oportuno, razón por la cual, se han establecido legalmente términos de caducidad para racionalizar el ejercicio del derecho de acción, so pena de que las situaciones adquieran firmeza y no puedan ser ventiladas en vía judicial. La caducidad ha sido entendida como el fenómeno jurídico procesal a través del cual: “(…) el legislador, en uso de su potestad de configuración normativa, limita en el tiempo el derecho que tiene toda persona de acceder a la jurisdicción con el

fin de obtener pronta y cumplida justicia. Su fundamento se haya en la necesidad por parte del conglomerado social de obtener seguridad jurídica, para evitar la paralización del tráfico jurídico. En esta medida, la caducidad no concede derechos subjetivos, sino que por el contrario apunta a la protección de un interés general. La caducidad impide el ejercicio de la acción, por lo cual, cuando se ha configurado no puede iniciarse válidamente el proceso. Esta es una figura de orden público lo que explica su carácter irrenunciable, y la posibilidad de ser declarada de oficio por parte del juez, cuando se verifique su ocurrencia.”1. Específicamente en cuanto a la acción contenciosa administrativa de nulidad y restablecimiento del derecho, el numeral 2 del artículo 136 del C.C.A., dispone: “Artículo 136. Caducidad de las acciones: (…)

2. La de restablecimiento del derecho caducará al cabo de cuatro (4) meses, contados a partir del día siguiente al de la publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso. Sin embargo, los actos que reconocen prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas de buena fe.”.

Por su parte, la providencia ya mencionada expresó, en cuanto al establecimiento de un término para la interposición de este tipo de acciones, que: “ La justificación de la aplicación de la figura de la caducidad en las acciones contencioso administrativas, tiene como fundamento evitar la incertidumbre que podría generarse ya sea por la eventual anulación de un acto administrativo, o el deber que podría recaer sobre el Estado de

reparar el patrimonio del particular afectado por una acción u omisión suya. Así, en esta materia, se han establecido plazos breves y 1 Sentencia C-832 de 8 de agosto de 2001, M.P. Dr. Rodrigo Escobar Gil. perentorios para el ejercicio de estas acciones, transcurridos los cuales el derecho del particular no podrá reclamarse en consideración del interés general.”. La ocurrencia de la caducidad, de no observarse al momento de la admisión de la demanda2, debe ser declarada en la sentencia y conllevará a la declaratoria de falta de uno de los requisitos de procedibilidad de la acción. (II) De la ejecución del acto como parámetro para contabilizar el término de caducidad Dispone el artículo 136, numeral 2º del C.C.A. que la acción de restablecimiento del derecho caducará al cabo de 4 meses contados a partir del día siguiente al de la “publicación, notificación, comunicación o ejecución del acto, según el caso.” Resaltas fuera de texto. Sobre la posibilidad de que el término de caducidad se cuente a partir de la ejecución del acto administrativo, sostuvo la Subsección A, Sección Segunda de esta Corporación, en sentencia de 5 de marzo de 1998, que: “En el sub judice, como lo señaló el a quo, la caducidad de la acción debe contarse a partir de la ejecución del acto de nombramiento del Notario de Pailitas, que los fue el día 7 de noviembre de 1995, fecha en que se posesionó el funcionario que reemplazó al actor. En este punto, estima la Sala importante traer a consideración la jurisprudencia de esta Corporación plasmada en sentencia del 3 de

septiembre de 1996, Expediente No. S-636, actor Hernán Vega Vargas, en la que con ponencia del señor Consejero Dr. Carlos Betancur Jaramillo, en lo pertinente se precisó: “…no todos los actos administrativos susceptibles de la acción de nulidad y restablecimiento se harán conocer de la misma forma, o sea indistintamente a través de la publicación, notificación y ejecución, porque estos fenómenos no sólo no son sinónimos, sino porque existen actos que sólo se publican, otros que se notifican y algunos que simplemente se ejecutan”. Determinó dicho fallo que existen normas legales que prevén que dadas ciertas situaciones excepcionales, la decisión administrativa deberá tomarse de inmediato o bien por razones de orden público o en ejercicio de la potestad discrecional, como las decisiones que tienen que ver con el ejercicio de la facultad de libre nombramiento y remoción de servidores públicos, situación presentada en el caso sub lite. También indicó que frente a los actos de insubsistencia dictados en ejercicio de la potestad discrecional de libre nombramiento y 2 De conformidad con lo establecido en el inciso tercero del artículo 143 del C.C.A. la caducidad es causal de rechazo de la demanda. remoción, ni se publican ni se notifican, sino que simplemente se ejecutan.3”. Así entonces, en determinados casos y bajo precisas circunstancias, las cuales se refieren a la forma como se da a conocer la decisión de la Administración, el término para acudir ante la jurisdicción corre a partir de la ejecución del acto administrativo. (III) Del acto complejo La Jurisprudencia de esta Corporación ha entendido que el acto complejo es

aquel que requiere para su formación la reunión de varias voluntades de la Administración, ya sea de una misma entidad o de varias entidades, caracterizadas por la unidad de contenido y fin, de tal forma que los actos individualmente considerados no tienen vida jurídica propia. Al respecto, en sentencia de esta Subsección, de 31 de julio de 1996, C. P. doctor Javier Díaz Bueno, radicado interno No. 9485, actor: Yuber Ramón Buitrago C., se consideró: “El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades de una misma entidad o entidades distintas que se unen en una sola. Es necesario para que se conforme, que haya unidad en el contenido y unidad de fin, la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente.”. Más recientemente, en sentencia de 15 de febrero de 2007, con ponencia del doctor Alejandro Ordóñez Maldonado4, esta Subsección manifestó: “El acto administrativo complejo es el que resulta del concurso de voluntades de una misma entidad o de entidades distintas que se unen en una sola. Para que se conforme es indispensable que haya unidad de contenido y unidad de fin en las diversas voluntades y que la serie de actos que lo integran no tengan existencia jurídica separada e independiente.”. 3 C. P. doctora Dolly Pedraza de Arenas, radicado interno No. 1537.

4 Radicado interno No. 2256-05; actor: Angelina Álvarez Yusunguaira. Por su parte, el profesor José Antonio García – Trevijano Fos, en su obra “Los actos administrativos”5, se refirió al acto complejo en los siguientes términos: “Es el que resulta del concurso de varios órganos o de varios entes. La característica es que las voluntades tienen un único contenido y una única finalidad, y se funden para formar un acto único. Puede ser complejidad interna, cuando son órganos del mismo ente público los que concurren, o externa, cuando son varias personas jurídicas.”. La consecuencia procesal que emana de la definición del acto