CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2005-08503-01(1848-08)-2009

COMPATIBILIDAD DE PENSIONES - Pensión gracia y pensión de invalidez. Antecedentes jurisprudenciales / PENSION DE INVALIDEZ Y PENSION GRACIA - Compatibilidad. Antecedente jurisprudencial / PENSION DE INVALIDEZ - Finalidad / PENSION GRACIA - Finalidad Esta Corporación, ha reconocido la compatibilidad de la pensión de invalidez y la pensión gracia, dado que ambas prestaciones poseen una naturaleza y finalidad distintas, no existe ninguna norma que establezca la incompatibilidad expresa entre ellas y por el contrario la ley autoriza percibir al mismo tiempo una pensión especial (la gracia) y una pensión ordinaria (de jubilación). La pensión de invalidez se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral, lo cual no exige, como es lógico, ni tiempo de servicio determinado ni edad preestablecida, ya que tiene su origen en los percances que puede sufrir el trabajador en el ejercicio de sus labores o en circunstancias de cualquier otra naturaleza que le resten capacidad de trabajo; por ello, su finalidad es la de proteger a quien se halle en esta situación, garantizándole la protección de su derecho a la vida, permitiéndole sufragar sus necesidades a pesar de la disminución de su capacidad laboral. La pensión de invalidez está considerada como una pensión ordinaria, tanto así que las pensiones de invalidez, jubilación y retiro por vejez, son incompatibles entre sí y en caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario debe optar por la que más le convenga económicamente (Decreto 1848 de 1969, artículo 88). Por su parte, la pensión gracia es una prestación especial que se rige por su propia

normativa, esto es, por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Constituye una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que su normativa da lugar a un régimen pensional especial.

NOTA DE RELATORIA: Cita sentencia 4029-2753/00. Actor: Ana Gertrudis

García de Zabala, Ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA. PENSION DE INVALIDEZ Y PENSION GRACIA - Compatibilidad / COMPATIBILIDAD DE PENSIONES - Pensión gracia y pensión de invalidez / DOCENTE - Compatibilidad de la pensión de invalidez y la pensión gracia / DOBLE ASIGNACION DEL TESORO - Excepción a esta prohibición. Compatibilidad entre las pensiones gracia y de invalidez La prohibición de recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, hoy se encuentra constitucionalmente consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política, pero al mismo tiempo, al igual que la Carta anterior, se estableció la posibilidad de que la ley señalara excepciones. Para la Sala es claro que la citada preceptiva permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez, jubilación e invalidez). En efecto, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el

régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones. Así pues, es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso. PENSION GRACIA - Normatividad. Requisitos. Beneficiarios / PENSION GRACIA - Liquidación / PENSION GRACIA - Se liquida teniendo en cuenta los factores devengados durante el año anterior a la adquisición del status La pensión gracia es una prestación especial que se rige por su propia normativa, esto es, por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Constituye una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que su normativa da lugar a un régimen pensional especial. Los beneficiarios de la pensión gracia, de conformidad con la Ley 114 de 1913, son los maestros territoriales de las

escuelas oficiales que cuenten con 20 años de servicio y 50 de edad; además, dicha prestación se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir sin que se requiera de aportes a ésta. La regla de que el monto de las pensiones se calcula sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, contenida en la Ley 33 de 1985, no rige para la pensión gracia como quiera que la misma norma exceptuó en forma expresa a los empleados que por ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. Así pues, el carácter especial que rige a la pensión gracia la excluye de la aplicación de la Ley 33 de 1985. Como lo precisó el Tribunal, deben de liquidarse en la cuantía de la pensión gracia de jubilación reconocida a la parte demandante el sueldo y los demás factores certificados que se devengaron durante el año anterior al momento en que se obtuvo el estatus, por lo que en tal sentido la decisión del Aquo debe confirmarse.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GUSTAVO EDUARDO GOMEZ ARANGUREN

Bogotá, D.C., veintitrés (23) de abril de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 25000-23-25-000-2005-08503-01(1848-08)

Actor: MELBA INES ABRIL PEÑA Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL - CAJANAL Se decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad

demandada, contra la sentencia proferida el 28 de febrero de 2008 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda de la referencia.

ANTECEDENTES

1. Por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el Artículo 85 del C.C.A., el actor solicitó a esta jurisdicción que se declarara la nulidad de la Resolución No. 014029 de 13 de mayo de 2005, expedida por el Asesor de la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsión Social, mediante la cual se le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia.

A título de restablecimiento del derecho pidió que se condenara a la entidad a reconocer y pagar una pensión gracia a partir del 24 de mayo de 2002, por haber reunido el requisito de incapacidad establecido en el numeral 6º del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, incluyendo en la liquidación de la cuantía pensional la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, sin perjuicio del derecho a los posteriores incrementos anuales de la Ley 71 de 1988 y de la Ley 100 de 1993; que si no se accede al reconocimiento de la pensión gracia por incapacidad, subsidiariamente, se disponga reconocer y pagar una pensión gracia a partir del 28 de abril de 2003, por haber reunido el requisito de edad establecido en el numeral 6º de la Ley 114 de 1913, incluyendo en la liquidación de la cuantía la totalidad de los factores salariales devengados

durante el último año de servicios, sin perjuicio del derecho a los posteriores incrementos anuales de la Ley 71 de 1988 y de la Ley 100 de 1993; que a través del Fondo de Pensiones Públicas del nivel Nacional se le pague el valor de las mesadas pensionales dejadas de cancelar, con el correspondiente ajuste monetario o indexación; y que se de cumplimiento a lo dispuesto en los artículos 174,176, y 177 del C.C.A. El apoderado de la parte actora manifestó que la señora Melba Inés Abril Peña nació el 28 de abril de 1953 y prestó sus servicios como docente nacionalizada en el sector oficial, desde el 1 de febrero de 1975, hasta el 24 de mayo de 2002. Que perdió el 98% de su capacidad laboral, y por tal razón fue retirada del servicio, mediante Resolución No. 1664 de 27 de mayo de 2002. Como tenía más de 20 años de servicios, solicitó el reconocimiento y pago de una pensión gracia, a partir del 24 de mayo de 2002, solicitud que fue negada por Cajanal, mediante Resolución 10375 de 5 de junio de 2003, argumentando la incompatibilidad entre la pensión gracia y la pensión de invalidez. Contra esta decisión interpuso recurso de reposición, el cual fue resuelto por medio de la Resolución No. 12658 de 8 de julio de 2003, que confirmó la decisión impugnada. Presentando nuevos argumentos, solicitó nuevamente el reconocimiento y pago de la pensión gracia, pero igualmente la entidad la volvió a negar. Invocó como normas violadas el inciso 2º del artículo 1º de la Ley 33

de 1985, artículo 2º de la Ley 114 de 1913, artículo 4º de la Ley 4ª de 1966, la Ley 65 de 1946, el parágrafo del artículo 6º del Decreto 1160 de 1947, el numeral 2º del literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 y el artículo 127 del C.S.T.

2. La Caja Nacional de Previsión Social, contestó en la oportunidad procesal la demanda y se opuso a las pretensiones. Negó la existencia de la obligación pensional, en razón a que a la demandante se le reconoció una pensión por invalidez y ésta es incompatible con la pensión gracia. En todo caso propuso las excepciones de prescripción de las mesadas y la genérica e innominada.

LA SENTENCIA El Tribunal ACCEDIÓ a las pretensiones de la demanda. Declaró la nulidad el acto acusado y ordenó a la entidad demandada reconocer y pagar la pensión gracia a partir del 28 de abril de 2003, fecha en la cual cumplió el requisito de la edad, advirtiendo que dicha prestación debía liquidarse, teniendo en cuenta el sueldo, la prima de habitación, la prima de vacaciones y la prima de navidad, factores que devengó durante el año anterior a la adquisición del status pensional. Dijo que se pueden reconocer y pagar al mismo tiempo las pensiones de invalidez y gracia, sin incurrir en la prohibición constitucional contemplada en el artículo 128 de la Constitución Política, porque si bien es cierto el Legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las dos pensiones, ambas prestaciones sí son compatibles, de conformidad con el numeral 2º del artículo 15

de la Ley 91 de 1989 y el artículo 279 de la Ley 100 de 1993. Trajo a colación dos sentencias del Consejo de Estado, en las cuales se ha reconocido la compatibilidad entre las dos prestaciones. LA APELACIÓN La entidad demandada presentó oportunamente recurso de apelación. Solicita que se revoque la sentencia y se desestimen las súplicas de la demanda. Asegura que la pensión de invalidez y la pensión gracia no son compatibles, porque la ley únicamente reconoce la compatibilidad entre ésta y la pensión ordinaria de jubilación. Como si fuera poco, el Tribunal concedió la prestación, ordenando incluir factores con todo tipo de prestaciones sociales, que no constituyen salario y que no sirvieron de base para calcular aportes, en contravía de la Ley 33 de 1985 y 62 del mismo año o de la ley 100 de 1993, según el caso. CONSIDERACIONES El asunto se contrae a dilucidar la legalidad de la Resolución No. 014029 de 13 de mayo de 2005, por medio de la cual la Caja Nacional de Previsión Social le negó al actor el reconocimiento y pago de una pensión gracia. La entidad de previsión social adujo “incompatibilidad” entre la pensión de invalidez reconocida por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio y la pensión gracia. Este argumento lo reitera la demandada en el recurso de apelación. Esta Corporación, ha reconocido1 la compatibilidad de la pensión de invalidez y la pensión gracia, dado que ambas prestaciones poseen una naturaleza y finalidad distintas, no existe ninguna norma que establezca la incompatibilidad expresa entre ellas y por el contrario la ley autoriza percibir al

1 Entre otras, la Sentencia del 17 de mayo de 2001. Radicación número 4029-2753/00. Actor: Ana Gertrudis García de Zabala. C.P. Dr. Alberto Arango Mantilla. mismo tiempo una pensión especial (la gracia) y una pensión ordinaria (de jubilación). Básicamente las razones que sustentan las anteriores conclusiones, son las siguientes: La pensión de invalidez se reconoce por la pérdida de la capacidad laboral, lo cual no exige, como es lógico, ni tiempo de servicio determinado ni edad preestablecida, ya que tiene su origen en los percances que puede sufrir el trabajador en el ejercicio de sus labores o en circunstancias de cualquier otra naturaleza que le resten capacidad de trabajo; por ello, su finalidad es la de proteger a quien se halle en esta situación, garantizándole la protección de su derecho a la vida, permitiéndole sufragar sus necesidades a pesar de la disminución de su capacidad laboral. La pensión de invalidez está considerada como una pensión ordinaria, tanto así que las pensiones de invalidez, jubilación y retiro por vejez, son incompatibles entre sí y en caso de concurrencia del derecho a ellas, el beneficiario debe optar por la que más le convenga económicamente (Decreto 1848 de 1969, artículo 88). Por su parte, la pensión gracia es una prestación especial que se rige por su propia normativa, esto es, por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de

1933. Constituye una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y

tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que su normativa da lugar a un régimen pensional especial. La prohibición de recibir más de una asignación que provenga del Tesoro Público, hoy se encuentra constitucionalmente consagrada en el artículo 128 de la Constitución Política, pero al mismo tiempo, al igual que la Carta anterior, se estableció la posibilidad de que la ley señalara excepciones. La Ley 91 de 1989, artículo 15, numeral 2º, estableció: “A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación” (se destaca) Para la Sala es claro que la citada preceptiva permite expresamente la compatibilidad entre dos tipos de prestaciones sociales: las de carácter ordinario y la especial, esto es, entre la pensión gracia y las demás pensiones consideradas como ordinarias (vejez, jubilación e invalidez). En efecto, aunque el legislador de 1913 no previó de manera expresa la coexistencia entre las pensiones gracia y de invalidez, al ser el régimen pensional de los docentes de carácter especial, significa que si en el mismo no se

prohibió la compatibilidad de la pensión ordinaria con la gracia, no hay razón para concluir que respecto de ellos exista incompatibilidad para percibir la pensión gracia y la de invalidez, cuando por regla general están habilitados para devengar las dos pensiones. Así pues, es evidente que las normas que gobiernan la pensión gracia contemplan una excepción a la prohibición establecida en la Constitución Política de recibir dos asignaciones del tesoro público, pues permiten percibir dos pensiones a la vez, la gracia y la ordinaria, e incluso, otorgan la posibilidad de que los beneficiarios puedan seguir devengando un salario en razón a los servicios docentes, mientras continúen laborando hasta la edad de retiro forzoso. Ahora bien, la inconformidad subsidiaria a la incompatibilidad, que expone el recurrente, tiene que ver con la aplicación o no de las Leyes 33 de 1985 y 62 del mismo año, para efectos de liquidar la pensión gracia, pues el Tribunal ordenó incluir aportes que no sirvieron de base para calcular aportes. En primer término, se debe repetir lo siguiente: la pensión gracia es una prestación especial que se rige por su propia normativa, esto es, por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933. Constituye una prerrogativa gratuita otorgada por la Nación a un grupo de docentes que no estuvieron vinculados a ella y se otorga con requisitos de edad y tiempo independientes a los que rigen a los empleados públicos, por lo que su normativa da lugar a un régimen pensional especial. Los beneficiarios de la pensión gracia, de conformidad con la Ley

114 de 1913, son los maestros territoriales de las escuelas oficiales que cuenten con 20 años de servicio y 50 de edad; además, dicha prestación se causa sin estar afiliado a la Caja Nacional de Previsión Social, es decir sin que se requiera de aportes a ésta. La regla de que el monto de las pensiones se calcula sobre el 75% del salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, contenida en la Ley 33 de 1985, no rige para la pensión gracia como quiera que la misma norma exceptuó en forma expresa a los empleados que por ley disfrutaran de un régimen especial de pensiones. En efecto, el parágrafo 1o. del artículo 1o. de la Ley 33 de 1985 estableció: "... No quedan sujetos a esta regla general los empleados oficiales que trabajan en actividades que por su naturaleza justifiquen la excepción que la ley haya determinado expresamente, ni aquéllos que por ley disfruten de un régimen especial de pensiones.". Así pues, el carácter especial que rige a la pensión gracia la excluye de la aplicación de la Ley 33 de 1985. Como lo precisó el Tribunal, deben de liquidarse en la cuantía de la pensión gracia de jubilación reconocida a la parte demandante el sueldo y los demás factores certificados que se devengaron durante el año anterior al momento en que se obtuvo el estatus, por lo que en tal sentido la decisión del Aquo debe confirmarse. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Sub Sección “A”, administrando

justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley. F A L L A CONFÍRMASE la sentencia proferida el 28 de febrero de 2008 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que accedió a las pretensiones de la demanda de la referencia. Devuélvase el expediente al Tribunal de origen. COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.

GUSTAVO EDUARDO GÓMEZ ARANGUREN ALFONSO VARGAS RINCÓN

LUIS RAFAEL VERGARA QUINTERO

Impedido