CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2006-04498-01(0016-08)-2009

PENSION GRACIA – Reconocimiento post mortem. Requisitos / SUSTITUCION DE PENSION GRACIA – Improcedencia De conformidad con la norma precitada, artículo 7 del decreto 224 de 1972, y con el objetivo de efectivizar el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, es posible reconocer la sustitución pensional cuando el causante laboró por lo menos durante 18 años en el magisterio oficial sin importar que al momento del fallecimiento no contara con la edad que exige la Ley para el reconocimiento de la prestación periódica. Sin embargo, del acervo probatorio obrante en el expediente se infiere que el actor no se encuentra dentro de los supuestos fácticos de la Ley 114 de 1913, pues esta exige 20 años de servicio docente en entidades del orden territorial, además, en caso de aplicar el artículo 224 de 1972 tampoco es posible acceder a las pretensiones de la demanda, pues la causante no laboró durante 18 años, por lo cual, el tiempo efectivamente prestado no es suficiente para el reconocimiento y sustitución del beneficio pensional deprecado bajo el amparo de ninguna de las referidas disposiciones.

FUENTE FORMAL: DECRETO 224 DE 1972 – ARTICULO 7 / LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 91 DE 1989

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejero ponente: VICTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA

Bogotá D.C., treinta (30) de julio de dos mil nueve (2009).

Radicación número: 25000-23-25-000-2006-04498-01(0016-08)

Actor: HERNANDO ALFONSO OLAYA MARTIN

Demandado: CAJA NACIONAL DE PREVISION SOCIAL AUTORIDADES NACIONALES.- Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el demandante contra la sentencia de 13 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las súplicas de la demanda incoada por HERNANDO ALFONSO OLAYA MARTÍN contra la Caja

Nacional de Previsión Social, CAJANAL. LA DEMANDA HERNANDO ALFONSO OLAYA MARTÍN, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad del siguiente acto (Fls. 5 a 12): - Resolución No. 44015 de 16 de diciembre de 2005, proferida por el Asesor de la Gerencia General de CAJANAL, que le negó al actor el reconocimiento post-mortem, y sustitución de la Pensión Gracia en su condición de cónyuge supérstite de la señora PAULINA ASCENETH

GARZÓN DE OLAYA.

Como consecuencia de la anterior declaración, a título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad accionada a: - Sustituirle la pensión gracia como consecuencia del fallecimiento de su esposa, la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA, en cuantía del 75% de todos los factores salariales devengados durante el año anterior a la adquisición del status pensional y teniendo en cuenta los

incrementos porcentuales establecidos por el Gobierno Nacional. - Ajustar el valor de las condenas con base en el Índice de Precios al Consumidor y al por mayor como lo autoriza el artículo 178 del Código Contencioso Administrativo. - Reconocer los intereses moratorios, a partir de la ejecutoria del fallo, en caso de no cumplir el mismo en el término establecido por el artículo 176 ibidem. - Dar cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 176 del C.C.A. - Pagar la condena en costas que se le imponga. Sustentó sus pretensiones en los siguientes hechos: La señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA trabajó al servicio de la docencia oficial. Por haber cumplido los requisitos de ley, el actor solicitó ante la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento, liquidación y pago de la sustitución de la pensión gracia. Mediante Resolución No. 44015 de 16 de diciembre de 2005, la entidad demandada negó el reconocimiento de la prestación. LAS NORMAS VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACIÓN - Constitución Política: artículos 4, 25, 48 y 58. - Ley 114 de 1913. - Ley 116 de 1928. - Ley 37 de 1933. El demandante consideró que el acto acusado estaba viciado de nulidad, por las siguientes razones: Para acceder a la pensión gracia no es necesario que el docente haya trabajado en primaria, sino que pueden acreditarse tiempos al servicio de escuelas normales, en el nivel de secundaria e inspección.

Además, el referido beneficio pensional puede reconocerse a quienes hayan prestado sus servicios en establecimientos educativos del orden Nacional. LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante sentencia de 13 de septiembre de 2007, denegó las súplicas de la demanda con los siguientes argumentos (Fls. 132 a 148): La Ley 114 de 1913 creó la pensión gracia a favor de los maestros de escuelas primarias oficiales que prestaran sus servicios durante más de 20 años. Posteriormente, este beneficio se extendió a otros sectores de la educación a través de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933. En el sub júdice debe verificarse si a la causante le asistía el derecho al reconocimiento de la pensión gracia post-mortem, y en consecuencia, determinar si el actor tiene derecho a la sustitución de dicha prestación. La pensión post-mortem tiene como finalidad proteger al núcleo familiar de la persona que fallece con derecho al reconocimiento pensional. La pensión gracia ostenta un régimen especial en cuanto a sus titulares y requisitos para su reconocimiento, pero no previó lo relativo a la sustitución pensional, por lo cual, le son aplicables las normas generales. Así entonces, de conformidad con el artículo 7 del Decreto 224 de 1972, cuando el docente fallece sin cumplir la edad para acceder a la pensión, pero se desempeñó durante 18 años como profesor en planteles nacionales, su cónyuge e hijos menores tendrán derecho al reconocimiento de la pensión en cuantía del

75% de lo devengado por el causante al momento de la muerte. Mediante las pruebas allegadas al expediente y las afirmaciones del demandante se acreditó que la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA trabajó al servicio de la docencia oficial durante 14 años, 3 meses y 24 días. En consecuencia, las pretensiones del demandante no están llamadas a prosperar porque su cónyuge no laboró durante el término fijado por la Ley para el reconocimiento pensional cuya sustitución pretende. EL RECURSO DE APELACIÓN El demandante interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, con base en los siguientes argumentos (Fls. 159 a 161): La señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA trabajó al servicio de la docencia oficial desde el 28 de febrero de 1968 al 20 de junio de 1982. Si bien es cierto, el tiempo laborado por la causante al servicio de la docencia oficial fue de 14 años, 3 meses y 23 días, también lo es que, en caso de no haber ocurrido su fallecimiento hubiera laborado durante los 20 años que exige la Ley para el reconocimiento de la pensión gracia. Por otra parte, las leyes que crearon y desarrollaron la pensión gracia no determinaron si eran o no válidos los tiempos laborados en la Nación. Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes CONSIDERACIONES El problema jurídico se contrae a determinar si el señor HERNANDO ALFONSO OLAYA MARTÍN tiene derecho a que CAJANAL le sustituya la Pensión Gracia a

que pudiera tener derecho la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA, en aplicación del régimen especial consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación; teniendo en cuenta su condición de cónyuge supérstite de la causante. Mediante el recurso de alzada, el demandante solicitó revocar la sentencia del A quo por considerar que tiene derecho al reconocimiento del beneficio pensional que reclama, pues aunque la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA laboró durante 14 años, 3 meses y 23 días, debe observarse que si no hubiera ocurrido su fallecimiento ella se hubiera desempeñado como docente durante los 20 años que exige la ley para el reconocimiento de la pensión gracia. Con el objeto de resolver el problema expuesto, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: - El 28 de diciembre de 1967 contrajeron matrimonio los señores HERNANDO ALFONSO OLAYA MARTÍN y PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA (Fl.51). - De conformidad con el cerificado de defunción, la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA falleció el 21 de junio de 1982 (Fl. 52). - El 20 de marzo de 2005 el actor solicitó la sustitución de la pensión gracia (Fl. 48). - El 16 de diciembre de 2005, a través de la Resolución No. 44015, el Asesor de la Gerencia General de CAJANAL negó la solicitud de sustitución pensional indicando que la causante no laboró durante más de 20 años al servicio del Estado, por lo cual, no es posible reconocerle post-mortem la pensión gracia y, en

consecuencia, no existía prestación alguna para sustituirle al peticionario (Fls. 2 a 4). De conformidad con el anterior acervo probatorio, procede la Sala a analizar la naturaleza de la pensión gracia y el marco jurídico que le dio origen y desarrollo, para así determinar si el demandante tiene derecho al reconocimiento de esta prestación, teniendo en cuenta las siguientes consideraciones: Aspectos generales de la Pensión Gracia La Ley 114 de 1913 consagró en favor de los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales el derecho a devengar una pensión vitalicia de jubilación, previo cumplimiento de los requisitos de edad, tiempo de servicios y calidades personales previstos en la misma. Entre los aspectos regulados por esta disposición se encuentran los relativos a la prestación del servicio por un término no menor de 20 años, las condiciones especiales en materia pensional sobre la cuantía y la posibilidad de acumular servicios prestados en diversas épocas. Este beneficio tuvo como fundamento para su consagración las precarias circunstancias salariales en las que se encontraban los educadores de las referidas instituciones educativas, por cuanto sus salarios y prestaciones sociales estaban a cargo de entidades territoriales que no disponían de los recursos suficientes para sufragar la deuda laboral adquirida. Es decir, que la pensión gracia se constituyó en un beneficio a cargo de la Nación encaminado a aminorar la desigualdad existente entre sus destinatarios, cuya remuneración tenía un bajo poder adquisitivo, y los educadores con nombramiento del Ministerio de Educación Nacional, que devengaban salarios superiores. Posteriormente se expidió la Ley 116 de 1928, que en su artículo 6º estableció lo

siguiente: “Los empleados y profesores de las escuelas normales y los inspectores de instrucción pública tienen derecho a la pensión de jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a esta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas tanto en el campo de la enseñanza primaria como normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección.”. Por su parte la Ley 37 de 1933, en su artículo 3º, inciso segundo, dispuso: “Hácense extensivas estas pensiones a los maestros que hayan completado los años de servicio señalados en la ley, en establecimientos de enseñanza secundaria.”. Por último, el literal a) del numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 preceptúa: “Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubiere desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aun en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”. De los antecedentes normativos precitados se infiere que la pensión gracia no puede limitarse a los maestros de escuelas primarias oficiales, como se concibió

en un principio, sino que ella cobija a aquellos que hubieren prestado servicios como empleados y profesores de escuela normal, o inspectores de instrucción pública o profesores de establecimientos de enseñanza secundaria, siempre que la vinculación sea de carácter municipal, departamental o regional. En sentencia proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de esta Corporación, con ponencia del Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, se fijaron algunos lineamientos sobre la pensión gracia en los siguientes términos1: 1 Sentencia de 29 de agosto de 1997, Expediente No. S-699, Actor: Wilberto Theran Mogollon. “El numeral 3º. Del artículo 4º. Ib. prescribe que para gozar de la gracia de la pensión es preciso que el interesado, entre otras cosas, compruebe “Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional…”. (En este aparte de la providencia se está haciendo referencia a la Ley 114 de 1913). Despréndese de la precisión anterior, de manera inequívoca, que la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella. Por lo tanto, los únicos beneficiarios de tal prerrogativa eran los educadores locales o regionales.”. De conformidad con la normatividad que dio origen a la pensión gracia, y la interpretación jurisprudencial efectuada en la materia, es posible concluir que esta prestación se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de

servicio en Colegios del orden Departamental, Distrital o Municipal, sin que sea posible acumular tiempos del orden Nacional. Del caso concreto El Asesor de la Gerencia General de CAJANAL, mediante la Resolución No. 44015 de 16 de diciembre de 2005, expresó: “como se ha visto la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN no recibió ni ha sido pensionada por esta Entidad bajo ninguna prestación, razón por la cual no es procedente solicitar la sustitución pensional, por cuanto no obra previamente pensión reconocida.”. En consideración a lo anterior, en el sub júdice se presenta la figura del reconocimiento pensional post-mortem y la eventual sustitución de la prestación en cabeza del cónyuge supérstite, toda vez que la causante no había sido pensionada por la entidad accionada. Ahora bien, es oportuno hacer referencia a las pruebas allegadas al expediente relativas al tiempo de servicio laborado por la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA en la educación oficial con vinculación en entidades territoriales, puesto que estos aspectos son indispensable para determinar la viabilidad del reconocimiento de la pensión gracia deprecada. Se observa, que la parte demandante no aportó certificado de tiempo de servicio, como tampoco los actos administrativos de nombramiento, ni los factores salariales devengados por la causante; no obstante, la entidad accionada al negar las peticiones del actor indicó que la señora GARZÓN DE OLAYA prestó sus servicios al Departamento de Cundinamarca desde el 28 de febrero de 1968 al 21 de junio de 1982. De igual forma, el actor en las diferentes etapas procesales coincidió con el

anterior tiempo laborado2, por lo cual, la Sala tomará este tiempo de servicio como el efectivamente prestado por la causante en la docencia oficial, pues la controversia no se centró en este extremo de la litis sino en la posibilidad de que dicha vinculación sea suficiente, o no, para acceder a la pensión gracia. Para desatar la controversia el A quo acudió a disposiciones del Decreto 224 de 1972, vigente al momento de fallecimiento de la causante, el cual en su artículo 7 dispone: “En caso de muerte de un docente que aún no haya cumplido el requisito de edad exigido para la obtención de la pensión, pero que hubiere trabajado como profesor en planteles oficiales por lo menos en dieciocho (18) años continuos o discontinuos, el cónyuge y los hijos menores tendrán derecho a que por la respectiva entidad de previsión se pague una pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al tiempo de la muerte mientras aquel no contraiga nuevas nupcias o el hijo menor cumpla la mayoría de edad y por un tiempo máximo de cinco (5) años”. En un caso anterior, en el cual se debatió la sustitución de una pensión ordinaria de jubilación esta Corporación en sentencia de 15 de junio de 2006, con ponencia del Dr. Alberto Arango Mantilla, indicó lo siguiente3: “El problema jurídico en el presente caso se contrae a establecer si, de conformidad con las disposiciones que le sirven de fundamento, la parte demandante en su condición de beneficiarios, tienen derecho 2 En efecto, en el escrito de alegatos de conclusión ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, al sustentar el recurso de apelación y en los alegatos de conclusión ante esta

instancia el actor indicó que la causante había laborado al servicio de la docencia oficial desde el 28 de febrero de 1968 hasta el 20 de junio de 1982, es decir, durante 14 años, 3 meses y 23 días (Fls. 128 a 130, 159 a 161 y 116 a 169). 3 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, Radicación número: 05001-23-31-000-1999-00627-01(4100-05), Actor: Fabio De Jesus Arango Gómez. al reconocimiento y pago del derecho pensional en los términos previstos en el decreto 224 de 1972. De la pensión post mortem La pensión post mortem fue creada por el Gobierno Nacional como una compensación a la labor de los docentes que se encuentran en las siguientes condiciones: o Que al momento de su muerte no hayan completado la edad para ser beneficiarios de la pensión. o Que se hubiesen desempeñado como profesores en planteles oficiales, por lo menos 18 años, continuos o discontinuos. o Que le sobrevivan su cónyuge, o los hijos menores, mientras no cumplan la mayoría de edad. El monto de esta prestación equivale al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba el docente al momento de su muerte. (…) La demandante laboró al servicio de planteles educativos oficiales un total de 17 años, 9 meses, 23 días, hasta la fecha de su fallecimiento (fl. 8); y en este orden, de acuerdo con lo probado en el expediente, no alcanzó el tiempo exigido por el artículo 7 del decreto 224 de 1972

para que la parte actora, en su condición de beneficiarios, gozaran del derecho a la pensión equivalente al 75% de la asignación mensual fijada para el cargo que desempeñaba la docente al tiempo de su muerte, pues aún cuando en estos eventos la edad cronológica no es relevante para exigir el derecho a la pensión, por cuanto el derecho a la prestación por parte de sus beneficiarios se otorga una vez ocurra el fallecimiento del cónyuge, siempre y cuando se acredite el tiempo de servicios o las cotizaciones exigidas por el legislador, en el caso concreto, este último supuesto normativo no se acreditó, toda vez que la causante no alcanzó a laborar 18 años en planteles oficiales, sin que sea necesario entrar a estudiar los restantes supuestos que prevé la norma, pues al no haber laborado el mínimo exigido, no les asiste el derecho que reclaman los beneficiaros.”. En consecuencia, de conformidad con la norma precitada y con el objetivo de efectivizar el principio constitucional de favorabilidad en materia laboral, es posible reconocer la sustitución pensional cuando el causante laboró por lo menos durante 18 años en el magisterio oficial sin importar que al momento del fallecimiento no contara con la edad que exige la Ley para el reconocimiento de la prestación periódica4. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda - Subsección A, Consejera ponente: Dra. Ana Margarita Olaya Forero, sentencia de 13 de julio de 2006, Radicación número: 05001-23-31-000-1998-00705-01(0510-05), Actora: Luz Elena Correa Restrepo.

Sin embargo, del acervo probatorio obrante en el expediente se infiere que el actor no se encuentra dentro de los supuestos fácticos de la Ley 114 de 1913, pues esta exige 20 años de servicio docente en entidades del orden territorial, además, en caso de aplicar el artículo 224 de 1972 tampoco es posible acceder a las pretensiones de la demanda, pues la causante no laboró durante 18 años, por lo cual, el tiempo efectivamente prestado no es suficiente para el reconocimiento y sustitución del beneficio pensional deprecado bajo el amparo de ninguna de las referidas disposiciones. En consecuencia, las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar porque la señora PAULINA ASCENETH GARZÓN DE OLAYA únicamente laboró durante 14 años, 3 meses y 23 días. Así las cosas, el proveído impugnado, que denegó las súplicas de la demanda, merece ser confirmado. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Confírmase la sentencia de 13 de septiembre de 2007, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que denegó las súplicas de la demanda incoada por HERNANDO ALFONSO OLAYA MARTÍN contra la Caja Nacional de Previsión Social, CAJANAL. Reconócese personería a la abogada MARÍA ROCÍO TRUJILLO GARCÍA,

identificada con cédula de ciudadanía No. 21.069.360 y tarjeta profesional No. 23.361 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada de la entidad demandada, en los términos y para los efectos del poder conferido, visible de folios 171 a 173 del expediente. Cópiese, notifíquese y devuélvase el expediente al Tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión.

BERTHA LUCÍA RAMÍREZ DE PÁEZ GERARDO ARENAS MONSALVE

VÍCTOR HERNANDO ALVARADO ARDILA