CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2009-00456-01(1831-13)-2019

REVOCATORIA DIRECTA - De los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular / REVOCATORIA DIRECTA - De los actos administrativos que reconocen indebidamente pensiones / COSTAS PROCESALES - Buena fe y lealtad procesales [L]a administración, debe someter sus actuaciones a procesos reglados y respetar sus propios actos, ello como garantía del debido proceso de los ciudadanos y como límite en el ejercicio del poder público. Por tanto, la regla general es que no puede revocar los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica particular a su arbitrio, debiendo velar por la protección del principio de la buena fe y de la seguridad jurídica, lo que logra, con la solicitud y obtención de la autorización del particular para revocar el acto administrativo que lo afecta. […] [E]n la medida en que los actos administrativos impliquen la creación, modificación o el reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, la administración pública debe sujetarse a la manifestación de voluntad que ha plasmado en ellos, a no ser que de manera inequívoca el administrado a cuyo favor ha operado tal reconocimiento autorice la pérdida de vigencia del acto administrativo. En caso contrario, el Estado deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. […] [L]a administración pública puede disponer la revocatoria directa del acto administrativo sin el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho cuando advierta una circunstancia de ostensible ilegalidad, esto es, cuando verifique que el incumplimiento de los requisitos o el uso de documentación falsa puede tipificar un delito. […] [D]ado que la administración no contaba con la

aquiescencia del beneficiario de la prestación, si quería dejar sin efectos o suspender su reconocimiento para que el asunto fuese puesto en conocimiento de la autoridad judicial competente, debió ser ella quien acudiera a la jurisdicción de lo contencioso administrativo para demandar su propio acto. […] [N]o habrá lugar a condena en costas por cuanto la actividad de las partes se ciñó a los parámetros de buena fe y lealtad procesales, sin que por lo mismo se observe actuación temeraria ni maniobras dilatorias del proceso.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-25-000-2009-00456-01(1831-13)

Actor: HERNANDO ARDILA TRILLOS

Demandado: INSTITUTO DE SEGUROS SOCIALES - ISS Referencia: ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO; DECRETO 01 DE 1984.

ASUNTO La Sala conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 30 de abril de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES En ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, el señor Hernando Ardila Trillos, por

conducto de apoderado, demandó al entonces Instituto de Seguros Sociales, ISS. Pretensiones

1. Que se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. La Resolución 3324 del 28 de noviembre de 2006 suscrita por la gerente seccional de Cundinamarca del Instituto de Seguros Sociales, mediante la cual se denegó la solicitud de reactivación del pago de la mesada pensional por sustitución a favor del demandante. 1.2. La Resolución 1245 del 5 de mayo de 2007, que confirmó la anterior decisión.

2. A título de restablecimiento del derecho, formuló las siguientes solicitudes: 2.1. Se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a su favor la sustitución pensional en calidad de cónyuge de la pensionada fallecida señora Hilda Ruíz Jiménez, prestación que deprecó indexada y con retroactividad a la fecha en que le fue suspendida, esto es, noviembre de 2001. 2.2. Que se declare que el Instituto de Seguros Sociales, ISS, se encuentra obligado a pagar los reajustes y demás beneficios legales consagrados a favor de los pensionados. 2.3. Que se dé cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 176 y 177 del CCA.

Fundamentos fácticos En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. La señora Hilda Ruíz Jiménez falleció el 7 de julio de 2000, fecha para la cual disfrutaba de la pensión de jubilación con cargo al Instituto de Seguros

Sociales, ISS.

2. Mediante Resolución 01301 del 23 de noviembre de 2001, la entidad

demandada sustituyó la pensión de jubilación a favor del demandante, en calidad de cónyuge sobreviviente.

3. Los señores Juan Carlos Muñoz Ruíz y Jorge Fernando Ardila Ruíz, hijos de la causante, le exigieron participación en la mesada pensional y, ante su negativa, decidieron presentarle a la entidad demandada declaraciones extrajuicio en las que manifestaron que el señor Hernando Ardila Trillos no ostentaba la calidad de beneficiario de la señora Hilda Ruíz Jiménez.

4. A raíz de dicha situación, la Fiscalía Seccional 298 dispuso la suspensión del pago de las mesadas pensionales e inició en su contra investigación por los delitos de fraude procesal y falso testimonio, sin embargo esta se declaró precluida por haber operado el fenómeno de la prescripción.

5. Por medio de las Resoluciones 3324 del 28 de noviembre de 2006 y 1245 del 5 de mayo de 2007, la entidad demandada resolvió negativamente la solicitud que elevó el actor para que le fuera restablecido el pago de las mesadas pensionales, arguyendo con tal fin que las circunstancias que condujeron a que se suspendiera su pago no habían variado, por lo que este no se reanudaría hasta que se profiriese una decisión por autoridad judicial competente que reconociera el derecho del demandante.

6. El señor Hernando Ardila Trillos convivió con su esposa a lo largo de toda su vida matrimonial.

7. Al considerar que los actos acusados constituían una vía de hecho, el demandante interpuso una acción de tutela contra el Instituto de Seguros

Sociales, ISS, la cual fue fallada a su favor en segunda instancia mediante la concesión transitoria del amparo rogado. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas violadas las Leyes 33 de 1973 y 12 de 1975 en sus artículos 1 y 2; el artículo 47 del Decreto 777 de 1978 y el 1 de la Ley 44 de 1997. De igual forma, se consideró vulnerado el artículo 1 del Decreto 960 de 1964, el 54 del Decreto 1045 de 1978, el 47 de la Ley 100 de 1993 y el 6 del Decreto 1160 de 1989. Como concepto de violación, sostuvo que dichas normas consagran la sustitución pensional como «[…] el beneficio de la extensión del derecho pensional en forma vitalicia al cónyuge supérstite o a la compañera permanente del empleado público y a los hijos del causante, con las excepciones que llevan a la pérdida de la prestación social […]». En armonía con ello, señaló que la entidad demandada se amparó en la interpretación errada de estas disposiciones para negar la prestación pensional. Indicó que la denuncia penal no tenía como propósito establecer si el demandante había convivido con la señora Hilda Ruíz Jiménez, de manera que lo ocurrido en dicho trámite no podía aducirse como argumento para denegar el derecho pretendido. Seguidamente, arguyó que el propósito de la sustitución pensional es la protección de la familia pero el acceso a tal derecho se encuentra sometido al cumplimiento de los requisitos legales, los cuales acreditó satisfacer el actor, por lo que no podía

la entidad demandada desconocer que la pérdida de aquella prestación únicamente se encuentra justificada cuando por culpa del cónyuge sobreviviente, este no viviere unido al otro al momento de su fallecimiento, cuando contraiga nuevas nupcias o haga vida marital, o cuando con anterioridad al deceso se hubiere disuelto la sociedad conyugal. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA El Instituto de Seguros Sociales, ISS, asumió una actitud contumaz con la que se abstuvo de contestar la demanda y de adelantar cualquier otro acto procesal en el presente trámite judicial.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Demandante1 Luego de realizar un recuento de las actuaciones procesales surtidas, la parte actora reiteró la solicitud de declaratoria de nulidad de los actos demandados y sostuvo que la negativa de la entidad demandada a dar alcance a los oficios debía tenerse como un indicio grave en su contra. Demandado No hizo uso de esta oportunidad procesal.

MINISTERIO PÚBLICO 1 Ff. 104-106.

El organismo de control se abstuvo de emitir concepto en esta instancia.

SENTENCIA APELADA2

Mediante sentencia del 30 de abril de 2012, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F en Descongestión denegó las pretensiones de la demanda con fundamento en las siguientes consideraciones. En primer lugar, el a quo destacó lo confuso e impreciso del concepto de violación de la demanda, cuyo contenido lleva a pensar que se formuló con base en hechos distintos a los que son objeto de controversia en esta litis. Sin embargo, expuso que, a pesar de tal yerro, procedería a resolver de fondo el asunto en aras de

garantizar el acceso a la administración de justicia. Con tal fin, sostuvo que el proceso tenía una falencia probatoria toda vez que no se aportó el acto administrativo mediante el cual se suspendió la prestación al demandante ni el cuaderno administrativo pensional de la causante, no obstante haberse decretado la prueba para que el Instituto de Seguros Sociales, ISS, allegara dichos documentos. Precisó que la omisión de la entidad demandada, consistente en no dar respuesta a los sendos oficios remitidos, no puede tenerse como un indicio grave en su contra puesto que cuando se controvierte el derecho a la sustitución pensional, la parte demandante tiene la carga probatoria para desvirtuar la presunción de legalidad del acto administrativo cuya nulidad pretende. Seguidamente, indicó que resolvería el fondo del asunto con la escasa información obrante en el expediente dado que un auto de mejor proveer no permitiría el acceso a las pruebas faltantes pues los requerimientos ya efectuados demostraron ser infructuosos y la parte actora tampoco prestó su colaboración en aras de recaudarlas. 2 Ff. 109-126. Establecido lo anterior, adujo que la suspensión del reconocimiento y pago de las mesadas pensionales a favor del demandante se encuentra justificada en las declaraciones que bajo la gravedad de juramento realizaron los hijos de la señora Hilda Ruíz Jiménez, quienes afirmaron que en sus últimos dieciséis años de vida, esta no hizo vida marital con nadie. Así mismo, afirmó que el fundamento jurídico de aquella decisión estaba dado por el artículo 34 del Acuerdo 049 de 1990, que consagraba la suspensión de las prestaciones como herramienta legítima para

salvaguardar los intereses de la administración, en aquellos eventos en que se presentaban conflictos entre quienes decían ser beneficiarios, precisando que si bien este no era el caso, sí había controversia en cuanto a la acreditación de los requisitos para obtener la pensión y que esta debía dirimirse a través de una decisión judicial. En tal virtud, estimó que la suspensión del pago de las mesadas al señor Hernando Ardila Trillos se ajustaba a los principios de transparencia y legalidad, sin que hiciera falta que la administración iniciara una acción de lesividad, como lo consideró el juez de tutela que le concedió el amparo transitorio, ya que lo que se buscaba no era quitarle de plano el derecho pensional como sí darle la posibilidad de que, ante la jurisdicción, acreditara su calidad de beneficiario. En tal sentido, recordó que este procedimiento es adoptado normalmente por las entidades encargadas de reconocer derechos pensionales y que no vulnera el debido proceso. De otro lado, consideró que la actuación surtida en materia penal no podía determinar si el demandante tenía o no derecho a la pensión e insistió en que dicha competencia radicaba en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. A continuación, sostuvo que el señor Hernando Ardila Trillos omitió demandar la legalidad del acto que suspendió el pago de su mesada pensional y atacó únicamente aquellos que negaron su solicitud de reanudación sin ofrecer argumentos válidos para tal efecto como tampoco acreditó el cumplimiento de los requisitos para acceder a la prestación. Sobre el particular, expuso que no se probó el vínculo matrimonial con la causante ni se desvirtuaron las

manifestaciones de sus hijos que negaban la existencia de vida marital. Por el contrario, en criterio del juzgador, los testimonios practicados en el plenario no ofrecieron elementos sólidos para acreditar la convivencia efectiva del actor con la causante antes de su fallecimiento. Con base en ello, el a quo aseveró que los actos acusados no adolecen de nulidad y, por ende, denegó la prosperidad de las pretensiones de la demanda.

ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN3

El apoderado del demandante presentó oportunamente recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, el que sustentó en los siguientes argumentos. Señaló que el a quo incurrió en una violación a la ley sustancial por aplicar e interpretar indebidamente lo establecido en el artículo 34 del Acuerdo 049 de 1990, aprobado por el Decreto 758 de 1990. Al respecto, sostuvo que la sentencia impugnada dio por sentado que los hijos de la causante eran beneficiarios de la sustitución pensional, circunstancia que al no ser cierta determina que la disposición en comento, cuyo presupuesto es la controversia entre beneficiarios, no tenga cabida en el presente caso. Precisó que al aplicarse dicha norma, se desconoció que el demandante estuvo casado y que el vínculo matrimonial no fue disuelto, circunstancia que quedó suficientemente acreditada con los testimonios rendidos tanto en el trámite pensional ante el Instituto de Seguros Sociales, ISS, como en este proceso judicial. Adujo que no se desvirtuó en modo alguno la información que sirvió de fundamento para que la entidad demandada le hubiera reconocido la pensión de

sobrevivientes al actor en primer lugar. Con base en ello, aseguró que se violaron principios de valoración de la prueba al dársele mayor peso a los indicios no demostrados ni alegados por la entidad demandada, que a las pruebas documentales y testimoniales que obran en el expediente. De otro lado, denunció el recurrente la configuración de una vía de hecho por considerar que se tomó una decisión extra petita al haber indicado la sentencia que lo resuelto por la Fiscalía no afecta las decisiones administrativas de la entidad demandada. Manifestó que este aspecto nunca fue expuesto o 3 Ff. 128 y 133-138. excepcionado por el Instituto de Seguros Sociales - ISS y, por ende, no le era dable al a quo hacer concesiones no solicitadas ni probadas en el proceso.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN

Demandante4 En sus alegatos de conclusión, la parte actora hizo un recuento de las actuaciones procesales surtidas, de los hechos objeto del litigio y del concepto de violación, además reiteró los argumentos esbozados en la sustentación del recurso de alzada. Demandada La entidad demandada no presentó alegatos de conclusión en segunda instancia. MINISTERIO PÚBLICO Se abstuvo de rendir concepto. VINCULACIÓN DE LA UGPP Mediante auto del 1.º de marzo de 20185 y en virtud del interés que le asiste dentro del presente proceso, este despacho resolvió vincular a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP6, concediéndole la oportunidad procesal para presentar 4 Ff. 149-157.

5? F. 254. 6 Por medio de Oficio de 24 de noviembre de 2017, radicado 201711103449621, el subdirector de Defensa Judicial Pensional de la UGPP aseveró que dicha entidad «[…] asumió las obligaciones derivadas de la pensión de jubilación reconocida por la extinta entidad [ISS] a favor de la señora HILDA RUIZ JIMÉNEZ, a escrito de intervención y solicitar pruebas dentro de un término de 10 días, vencido el cual no hubo pronunciamiento alguno de su parte. CONSIDERACIONES Problema jurídico 1. ¿El Instituto de Seguros Sociales estaba facultado para, motu proprio, ordenar la suspensión del pago de la pensión por sustitución reconocida al señor Hernando Ardila Trillos por medio de la Resolución 1301 del 23 de noviembre de 2001? En caso afirmativo, 2. ¿El señor Hernando Ardila Trillos reúne los requisitos legales para ser beneficiario de la pensión de sobrevivientes y, en consecuencia, tiene derecho a que se le restablezca el reconocimiento y pago de dicha prestación? Primer problema jurídico. ¿El Instituto de Seguros Sociales estaba facultado para, motu proprio, ordenar la suspensión del pago de la pensión por sustitución reconocida al señor Hernando Ardila Trillos por medio de la Resolución 1301 del 23 de noviembre de 2001? 1.1. Revocatoria de los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica de carácter particular Los actos administrativos constituyen la expresión unilateral de la voluntad de la Administración dirigida a crear, modificar o extinguir situaciones jurídicas

quien se le reconoció el derecho mediante la resolución 01301 del 23 de noviembre de 2001, la cual a la (sic) fue sustituida con la resolución 13324 del 28 de noviembre del 2006, al señor HERNANDO ARDILA TRUJILLOS (sic) […]». generales de carácter abstracto e impersonal y de carácter particular y concreto respecto de una o varias personas determinadas o determinables. Se ha dicho por parte de la jurisprudencia7 que la administración, debe someter sus actuaciones a procesos reglados y respetar sus propios actos, ello como garantía del debido proceso de los ciudadanos y como límite en el ejercicio del poder público. Por tanto, la regla general es que no puede revocar los actos administrativos que crean o modifican una situación jurídica particular a su arbitrio, debiendo velar por la protección del principio de la buena fe y de la seguridad jurídica, lo que logra, con la solicitud y obtención de la autorización del particular para revocar el acto administrativo que lo afecta8. A través de la figura de la revocación directa de actos administrativos, el Código Contencioso Administrativo incorpora algunas excepciones a la regla general del principio de respeto al acto propio, las cuales están contenidas en el artículo 93 que al tenor literal prevé: «[…] ARTICULO 69. CAUSALES DE REVOCACION. Los actos administrativos deberán ser revocados por los mismos funcionarios que los hayan expedido o por sus inmediatos superiores, de oficio o a solicitud de parte, en cualquiera de los siguientes casos:

1. Cuando sea manifiesta su oposición a la Constitución Política o a la ley.

2. Cuando no estén conformes con el interés público o social, o atenten contra él.

3. Cuando con ellos se cause agravio injustificado a una persona.

[…]». No obstante lo anterior, tratándose de actos administrativos de contenido particular y concreto, la misma codificación prevé en su artículo 73 la siguiente regulación a efectos de que sea factible la aplicación de la figura en comento: «[…] ARTICULO 73. REVOCACION DE ACTOS DE CARACTER PARTICULAR Y CONCRETO. Cuando un acto administrativo haya creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y 7 Consejo de Estado, Sección Segunda. Subsección B. Sentencia del 6 de agosto de 2015. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Radicación número: 76001-23-31-000-2004-03824-02 (0376-07). 8 Sentencia T-338 del 11 de mayo de 2010. Magistrado ponente: Juan Carlos Henao Pérez. concreto o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular. Pero habrá lugar a la revocación de esos actos, cuando resulten de la aplicación del silencio administrativo positivo, si se dan las causales previstas en el artículo 69, o si fuere evidente que el acto ocurrió por medios ilegales. Además, siempre podrán revocarse parcialmente los actos administrativos en cuanto sea necesario para corregir simples errores aritméticos, o de hecho que no incidan en el sentido de la decisión […]». (Subraya la Sala). De la anterior norma, resulta claro que la revocación de los actos administrativos

de carácter particular y concreto está prohibida cuando se echa de menos el consentimiento previo, expreso y escrito del titular del derecho o de la situación jurídica que emana de aquel. Respecto de la figura de la revocatoria directa, en reiterada jurisprudencia esta Corporación ha sostenido9: «[…] Finalmente, el artículo 97 de la Ley 1437 de 2011, en punto de la revocatoria de un acto administrativo particular aclara, en primer lugar, que la denominación acto administrativo comprende no sólo los actos expresos sino también a los fictos, categoría esta última que no se advertía de manera expresa en el artículo 73 del Decreto 01 de 1984. En este mismo sentido, se mantiene la prohibición de revocar actos administrativos que: “hayan creado o modificado una situación jurídica de carácter particular y concreto o reconocido un derecho de igual categoría” salvo que de manera previa, expresa y escrita medie el consentimiento del titular del respectivo derecho. 9 Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 6 de agosto de 2015. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Expediente: 760012331000200403824 02. Referencia: 0376-2007. Advierte la Sala que, en lo que respecta a la posibilidad con que contaba la administración para revocar actos administrativos de carácter particular, en los eventos en los que concurría alguna de las causales de revocatoria ya citadas, para el caso de los actos fictos positivos, o si fuere evidente la ilegalidad en su expedición, la misma desaparece del nuevo estatuto de Procedimiento Administrativo y de lo

Contencioso Administrativo. En efecto, los dos incisos finales del artículo 97 de la Ley 1437 de 2011 preceptúan que en los casos en que la administración considere la inconstitucionalidad o ilegalidad de un acto administrativo, o que su expedición tuvo lugar por medios ilegales o fraudulentos, deberá acudir ante esta jurisdicción, para demandarlos, siempre que no cuente con el consentimiento, previo, expreso y escrito del titular de los derechos reconocidos en el respectivo acto administrativo. […]» Conforme a la normativa y jurisprudencia en cita, se concluye que, en la medida en que los actos administrativos impliquen la creación, modificación o el reconocimiento de derechos de naturaleza individual y determinada, la administración pública debe sujetarse a la manifestación de voluntad que ha plasmado en ellos, a no ser que de manera inequívoca el administrado a cuyo favor ha operado tal reconocimiento autorice la pérdida de vigencia del acto administrativo. En caso contrario, el Estado deberá cuestionar su constitucionalidad o legalidad a través del respectivo medio de control. 1.2. De la revocatoria directa de los actos administrativos que reconocen indebidamente pensiones, conforme a la Ley 797 de 2003 En desarrollo de los principios de objetividad, transparencia, moralidad, eficacia y economía que gobiernan la función administrativa, así como el de la protección especial que demanda el erario, el legislador consagró en la Ley 797 de 200310 una modalidad especial de revocatoria directa de actos administrativos de 10 «Por la cual se reforman algunas disposiciones del sistema general de pensiones previsto en la Ley 100 de

1993 y se adoptan disposiciones sobre los Regímenes Pensionales exceptuados y especiales». contenido particular y concreto a través de los cuales se dispone el reconocimiento de una prestación económica. Tal y como se expuso en precedencia, en los actos administrativos de carácter particular y concreto se exige para la procedencia de la figura de revocación, que el titular del acto administrativo manifieste previamente su consentimiento de manera expresa y por escrito. Sin embargo, el artículo 19 de la mencionada ley faculta a los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social a fin de que, en forma oficiosa, verifiquen (i) el cumplimiento de los requisitos exigidos por la ley para el reconocimiento de un derecho prestacional, entre ellos los de naturaleza pensional y (ii) la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para acreditar la totalidad de aquellos requisitos; de manera que en caso de encontrar alguna irregularidad revoquen el acto de reconocimiento aún sin la aquiescencia del titular de la prestación. En este sentido, la citada normativa preceptuó: «[…] ARTÍCULO 19. REVOCATORIA DE PENSIONES RECONOCIDAS IRREGULARMENTE: Los representantes legales de las instituciones de Seguridad Social o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas, deberán verificar de oficio el cumplimiento de los requisitos para la adquisición del derecho y la legalidad de los documentos que sirvieron de soporte para obtener el reconocimiento y pago de la suma o prestación fija o periódica a cargo del tesoro público, cuando quiera que exista motivos en razón de los cuales pueda suponer que se reconoció

indebidamente una pensión o una prestación económica. En caso de comprobar el incumplimiento de los requisitos o que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa, debe el funcionario proceder a la revocatoria directa del acto administrativo aun sin el consentimiento del particular y compulsar copias a las autoridades competentes. […]» (Subrayas fuera del texto). Esta disposición fue sometida a estudio de la Corte Constitucional, quien en sentencia C-835 de 2003 efectuó las siguientes consideraciones relevantes en relación con el tema objeto de estudio:  Se trata entonces de una actuación administrativa oficiosa que debe fundarse en motivos serios, objetivos y reales, que le hagan suponer a la administración que el derecho prestacional de que se trate ha sido reconocido sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el legislador para tal efecto, o mediante la utilización de documentos apócrifos que induzcan en error a quien quiera que tuviere a cargo el reconocimiento o pago de determinada prestación.  Al no ser una actuación sujeta al capricho de la administración y tener que fundarse en hechos que hagan razonable y necesaria la verificación, no toda irregularidad puede dar lugar a la aplicación de la figura, quedando excluidas de ella las falencias meramente formales que puedan ser saneadas a través de medidas institucionales como el requerimiento de información a terceros o al mismo titular de la prestación.  La decisión de revocatoria directa que se funde en el artículo 19 de la Ley 797 de 2003 debe ser fruto del agotamiento del debido proceso, razón por la cual es preciso adelantar el procedimiento administrativo que con tal fin establece el CCA o la norma especial, en caso de que la haya. Hasta tanto

no se profiera la decisión en firme, la administración, a quien corresponde probar la irregularidad respectiva, ha de continuar pagando la prestación económica de que se trate.  La norma fue declarada exequible condicionalmente en el entendido de que, para que la administración pueda acudir a la revocatoria directa, las conductas desplegadas para acreditar el cumplimiento de los requisitos o el uso de documentación falsa para acceder a la prestación debe tipificarse como delito por la ley penal. Sobre el particular, el Alto Tribunal Constitucional sostuvo11: «[…] [B]asta con la tipificación de la conducta como delito, para que la administración pueda revocar, aunque no se den los otros elementos de la responsabilidad penal, de tal manera que en el evento de que el reconocimiento se hizo con base en documentación falsa o se halla comprobado el incumplimiento de los requisitos, basta con que sean constitutivos de 11 Ibidem. conductas tipificadas por la ley penal, hipótesis en la cual se inscribe la utilización de documentación falsa, en conexidad o no con conductas tipificadas por la ley penal tales como el cohecho, el peculado, etc. Como que se trata de una circunstancia de ostensible ilegalidad, respecto de la cual, “(...) la aplicación del principio de buena fe deberá operar es en beneficio de la administración para proteger el interés público, pues en este caso la actuación fraudulenta con la que se dio origen o desarrollo a la actuación de la administración rompe la confianza legítima que sustenta la presunción de legalidad del acto expedido bajo tales circunstancias […]»  En este sentido, la revocatoria con la autorización previa, escrita y expresa

del administrado se exige en todos los casos en que no se satisfagan los presupuestos del referido artículo 19. Según la sentencia estudiada, en aquellos eventos, […] [d]e no lograrse este consentimiento, la entidad emisora del acto en cuestión deberá demandarlo ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Pues: “razones de seguridad jurídica y de respeto a los derechos adquiridos o de las situaciones jurídicas subjetivas que han quedado consolidadas en cabeza de una persona, como también la presunción de legalidad de las decisiones administrativas en firme, avalan el principio de la inmutabilidad o intangibilidad de los derechos subjetivos reconocidos por la administración a través de un acto administrativo”. (Cfr. Corte Constitucional. Sala Segunda de Revisión. Sentencia T-347 del 3 de agosto de 1994. M.P. Antonio Barrera Carbonell) […]  Como consecuencia de lo anunciado, advirtió que la figura no tiene cabida cuando la controversia surge de problemas de interpretación del derecho pensional, verbigracia, «[…] el régimen jurídico aplicable, la aplicación de un régimen de transición o la aplicación de un régimen especial frente a uno general […]», eventos en los cuales deberá acudirse al beneplácito o autorización del ciudadano y, de no ser así, adelantarse ante los jueces competentes