CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14)-2017

CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DE EJECUCIÓN – Procedencia Es importante señalar que la jurisprudencia ha establecido que procede el estudio judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración: i) excede lo ordenado por el juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 6 de marzo de 2014, rad.: 3689-13.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 50

CONTROL JUDICIAL DE ACTOS ADMINISTRATIVOS PROFERIDOS EN CUMPLIMIENTO DE ÓRDENES DE TUTELA Frente a los actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una acción de tutela, es importante recordar que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales, lo cual no impide que el juez natural conozca de las demandas contra de actos administrativos de ejecución expedidos por virtud de dicha acción. (…).La Resolución 41302 de 2006 expedida por Cajanal EICE (hoy UGPP) es un acto administrativo susceptible de control jurisdiccional, que pese haberse proferido en cumplimiento de una orden judicial de amparo, ello por sí solo no impide que el juez natural, esto es, el contencioso administrativo, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho defina su legalidad por solicitud de la administración. Proceso que conforme a las disposiciones contenidas en los artículos 128, 129 y 132 del CCA es de competencia de los

Tribunales Administrativos y no del Consejo de Estado. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 4 de mayo de 2016, rad.: 3709-14.

FUENTE FORMAL: DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 128 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 129 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 132

COSA JUZGADA – Noción La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de inmutables, vinculantes y definitivas, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias, en aras de buscar la seguridad jurídica. En términos de esta corporación es un fenómeno jurídico de « […] carácter imperativo e inmutable de las decisiones que han adquirido firmeza, lo cual implica de suyo la imposibilidad de volver sobre asuntos ya juzgados, para introducir en ellos variaciones o modificaciones mediante la adopción de una nueva providencia […]». NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 24 de marzo de 2011, rad.: 34396. COSA JUZGADA – Configuración Sobre el particular, el artículo 332 del Código de Procedimiento Civil, actualmente 303 del Código General del Proceso, establece que, para que la citada figura procesal opere deben concurrir tres elementos, a saber: a) Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron

vinculados y obligados; b) Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada deben tener los mismos fundamentos y/o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos; c) Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión. PENSIÓN GRACIA – Beneficiarios / PENSIÓN GRACIA – Reconocimiento. Requisitos La pensión de jubilación gracia fue consagrada mediante el artículo 1º de la Ley 114 de 1913, en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años; 2. Posteriormente el artículo 6º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública. De manera que autorizó la suma de los servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión; 3. Más adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensión gracia de jubilación se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria. (…). Dentro del sub lite no se configuró el fenómeno jurídico de la cosa juzgada, razón por la cual le era dable al juez contencioso analizar la legalidad de la Resolución 41302 de 2006, de la que

se mantendrá la nulidad decretada por el a quo, ya que Ana Sofía Matiz de Hernández no reúne la totalidad de los requisitos establecidos legalmente para tener derecho a la pensión gracia, pues no acreditó el tiempo de servicios exigido, esto es, 20 años de servicios de vinculación como docente departamental o municipal. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sala Plena de lo contencioso administrativo, sentencia de 26 de agosto de 1997, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda, rad.: S-699.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1928 / LEY 37 DE 1933 / DECRETO 2277 DE 1979 – ARTÍCULO 2 / LEY 91 DE 1989 – ARTÍCULO 15

DEVOLUCIÓN DE SUMAS PAGADAS POR FUERA DE LA LEY – Actuación de mala fe Le asiste razón a la entidad cuando en su recurso afirma que la demandada actuó de mala fe, siendo improcedente la aplicación de la disposición prevista en el ordinal 2.º del artículo 136 del CCA, como quiera que está acreditado que la aquí demandada de forma intencional y aun cuando había tramitado ya una acción contenciosa en contra de las Resoluciones 25626 de 2000 y 5948 de 2001 que inicialmente denegaron la pensión, presentó acción de tutela y, en un lugar diferente al domicilio y sin el lleno de los requisitos que prevé la ley, esto es, 20 años de servicio.(…). En ese orden, procede la devolución por parte de Ana Sofía Matiz de Hernández de las sumas que le han sido canceladas por concepto del

reconocimiento pensional. Para el efecto, la UGPP deberá suscribir con la demandada un acuerdo de reembolso, que preste mérito ejecutivo, «en condiciones tales que los montos y plazos acordados para tal efecto no pongan en condiciones de indignidad al obligado, para lo cual deberá tenerse en cuenta sus condiciones socio económicas». Adicionalmente, y según las circunstancias en que se encuentre aquella, la entidad podrá establecer qué garantías serán procedentes. NOTA DE RELATORÍA: Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 1 de septiembre de 2014, rad.: 3130-13.

FUENTE FORMAL: CONSTITUCIÓN POLÍTICA – ARTÍCULO 83 / CÓDIGO CIVIL –ARTÍCULO 768 / DECRETO 01 DE 1984 – ARTÍCULO 136

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá D.C., treinta (30) de noviembre de dos mil diecisiete (2017).

Radicación número: 25000-23-25-000-2010-01147-01(1365-14)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, UGPP Demandado: ANA SOFÍA MATIZ DE HERNÁNDEZ Acción de nulidad y Restablecimiento del Derecho, Decreto 01 de 1984 La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por la parte demandante y

demandada contra la sentencia proferida el 26 de septiembre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que accedió a las pretensiones de la demanda, presentada por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, en adelante UGPP contra la señora Ana Sofía Matiz de Hernández. ANTECEDENTES La UGPP, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la señora Ana Sofía Matiz de Hernández. Pretensiones

1. Se declare la nulidad de la Resolución 41302 del 18 de agosto de 2006, expedida por la Caja Nacional de Previsión Social EICE, mediante la cual se reconoció pensión gracia a favor de la señora Ana Sofía Matiz de Hernández.

2. Así mismo, se declaren los efectos de cosa juzgada de los que goza el fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca de fecha 20 de mayo de 2005 dentro del proceso 2002-05245-01, a través del que se negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia a Ana Sofía Matiz de Hernández.

3. A título de restablecimiento del derecho, ordenar a la Caja Nacional de Previsión Social EICE en Liquidación se abstenga de pagar a la demandada la pensión gracia establecida en el acto administrativo cuya nulidad se demanda.

4. Se condene a Ana Sofía Matiz de Hernández a reintegrar a Canajal EICE

en Liquidación las mesadas pensionales percibidas desde el 12 de julio de 1995 cuando se hizo efectivo su reconocimiento, cuya cuantía debidamente indexada asciende a la suma de $232.292.105,91. FUNDAMENTOS FÁCTICOS En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. Ana Sofía Matiz de Hernández el 8 de junio de 2000 solicitó a la Caja Nacional de Previsión Social EICE reconocer y pagar a su favor pensión gracia de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, la cual fue denegada a través de las Resoluciones 25626 del 7 de noviembre de 2000 y 5948 del 12 de diciembre de 2001, porque no acreditó 20 años de servicio como docente oficial del orden departamental, municipal o distrital.

2. La accionada demandó del Tribunal Administrativo de Cundinamarca la nulidad de los actos administrativos descritos en el numeral anterior en proceso radicado bajo el número 2002-05245-02 y surtido el trámite procesal respectivo, el 20 de mayo de 2005 profirió decisión por medio de la cual denegó las pretensiones de la demanda.

3. Posteriormente, Ana Sofía Matiz Hernández promovió acción de tutela en contra de la Caja Nacional de Previsión Social EICE, correspondiéndole su conocimiento al Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénega, Magdalena; despacho que mediante sentencia del 7 de abril de 2006 bajo el radicado 0063 reconoció y ordenó el pago de la pensión gracia a favor de aquella.

4. El 18 de agosto de 2006, en cumplimiento de la aludida acción constitucional Cajanal EICE en Liquidación emitió la Resolución 41302 reconociéndole a la demandada pensión gracia de jubilación con efectos a partir del 12 de julio de 1995.

NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE VIOLACIÓN En la demanda se invocaron como normas violadas los artículos 2.º, 4.º, 6.º, 29, 48, 85, 86, 95-7, 121, 228, 230 y 243 de la Constitución Política; 9.º y 11 de la Ley 270 de 1996; 174 y 175 del CCA; 5.º, 6.º, 8.º, 37 y 38 del Decreto 2591 de 1991; Ley 114 de 1913; Ley 116 de 1928; Ley 37 de 1933 y Ley 91 de 1989. Como concepto de violación, la actora expuso:  Acción de tutela vs acción de nulidad y restablecimiento del derecho: Señaló que la Resolución 41302 de 2006 cuya nulidad se demanda se emitió en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado 1.º Laboral del Circuito de Ciénega, Magdalena, quien no tuvo en cuenta que previamente, el reconocimiento de la pensión gracia reclamada había sido denegado por la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, al estudiar la legalidad de la Resoluciones 25626 del 7 de noviembre de 2000 y 5948 del 12 de diciembre de

2001; decisión en firme y con efectos de cosa juzgada. Destacó que en virtud del artículo 86 de la Constitución Política en concordancia con el Decreto 2591 de 1991 por regla general la acción de tutela es improcedente como mecanismo principal para la protección de derechos fundamentales que resulten amenazados o vulnerados con ocasión de la expedición de actos administrativos, como quiera que existen otros medios tanto administrativos como judiciales para su defensa, es decir, que excepcionalmente, procederá como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable; en otras palabras esta acción de amparo no ha sido concebida para sustituir otros instrumentos de defensa. Luego entonces, el fallo proferido por el citado juzgado es susceptible de revisión por parte del juez natural a quien corresponda definir el derecho. En esa misma línea argumentativa, afirmó que el acto acusado adolece de nulidad por violación de la ley, por cuanto fue proferido con fundamento en una acción de tutela dentro de la cual no se atendió que existía otro mecanismo judicial para obtener la pensión deprecada, así como tampoco se probó la configuración de un perjuicio irremediable.  Derecho a la pensión gracia: Indicó que son beneficiarios de la pensión gracia los docentes territoriales o nacionalizados que cumplieron los requisitos previstos en las Leyes 117 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, antes de la entrada en vigencia de la Ley 91 de 1989, esto es, el 29 de diciembre de la misma anualidad o aquellos que teniendo la citada calidad se hubieran vinculado hasta antes del 31 de diciembre de 1980. Así entonces, tal y como lo sostuvo la Corte

Constitucional y el Consejo de Estado la pensión gracia no cobija a los docentes del orden nacional. Con fundamento en las disposiciones contenidas en la referida normativa, afirmó que si bien la demandante acreditó 50 años de edad y 20 años de servicio, lo cierto es que, de ese tiempo solo demostró que 7 meses y 18 días fueron laborados para el departamento de Cundinamarca.  Estado de cosas inconstitucional en Cajanal EICE en Liquidación: Recordó que la entidad ha atravesado por distintas etapas dentro de las cuales han surgido problemas que han tenido impacto de carácter estructural, al punto que la Corte Constitucional desde 1998 en el fallo de tutela T-068 resolvió decretar la existencia de un estado de cosas inconstitucional, y posteriormente, reiterado en la sentencia T-1234 de 2008, el cual consiste en la incapacidad de Cajanal EICE para atender de manera oportuna la multiplicidad de trámites que le demandan los peticionarios, jueces de tutela, autoridades de control y disciplinarias, generándose un represamiento en la atención y decisión de las mismas en razón de una realidad que registra un atraso de los distintos tipos de solicitudes, luego entonces la demora no puede tenerse como injustificada y arbitraria. Estimó que en el sub judice el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénega, Magdalena, al proferir la acción de tutela mediante la cual ordenó el reconocimiento pensional a Ana Sofía Matiz de Hernández, desconoció aquel estado inconstitucional de cosas, pues de lo contrario hubiera concedido a Cajanal EICE periodos adicionales y razonables para atender las ordenes impuestas.

SUSPENSIÓN PROVISIONAL Adujo que el acto demandado viola de manera clara, ostensible y directa el ordenamiento constitucional y legal, toda vez que para reconocer el derecho a la pensión gracia contabilizó los 20 años de servicio exigidos por la Ley 114 de 1913 teniendo en cuenta los tiempos servidos por la demandada en el sector oficial en entidades del orden nacional y territorial, pese a que dicho derecho pensional es atribuible solo a quienes hayan laborado en colegios departamentales, distritales o municipales. CONTESTACIÓN Ana Sofía Matiz de Hernández contestó la demanda vencido el término de fijación en lista (ff. 221-232).

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Y CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO EN

PRIMERA INSTANCIA Solo intervino la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP, quien reiteró los argumentos expuestos en el escrito introductorio e insistió en que el derecho pensional de la señora Ana Sofía Matiz de Hernández fue denegado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante sentencia del 20 de mayo de 2005, con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento que promovió aquella contra los actos que le negaron la pensión gracia (ff. 334-345). En ese mismo sentido, reiteró que el acto acusado deviene ilegal, toda vez que se emitió en virtud de un fallo de tutela que para efectos de reconocer el derecho a la pensión gracia contabilizó el tiempo servido en colegios de orden nacional, aun cuando la normativa y jurisprudencia aplicable es clara en determinar que los 20

años de servicio deben haberse prestado en colegios del orden territorial. Finalmente, solicitó reintegrar las sumas pagadas, como quiera que se encuentra demostrada la mala fe de la pensionada, en tanto promovió acción de tutela en un despacho judicial con competencia en un municipio diferente al de su residencia y al del último lugar donde prestó sus servicios. Ministerio Público (ff. 318-333) El procurador 56 judicial II en asuntos administrativos, se pronunció sobre las excepciones propuestas por la parte demandada y las estimó no probadas. Luego expuso brevemente la normativa y jurisprudencia tanto constitucional como contenciosa que regula la pensión gracia de los docentes e indicó que la misma fue concebida como una compensación en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de los departamentos o municipios. Así mismo, afirmó que en el sub lite no es idóneo señalar que el tiempo acreditado como docente del orden nacional sirve para acceder a la pensión gracia so pretexto de proteger el derecho a la igualdad como lo hizo Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénega para tutelar el derecho deprecado por Ana Sofía Matiz de Hernández, pues ello contraria la normativa aplicable para el reconocimiento de este derecho pensional, razón por la que debe ser anulado el acto objeto de demanda. Finalmente, advirtió que aun cuando la Resolución 41302 de 2006 fue proferida en cumplimiento de un fallo de tutela, ello no es óbice para que la Jurisdicción de lo

Contencioso Administrativo efectúe un análisis de legalidad sobre ella, máxime cuando se está frente a una situación abiertamente ilegal, esto es, la carencia de los requisitos para su obtención.

SENTENCIA APELADA

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en sentencia del 26 de septiembre de 2013, dispuso: a) Declaró la nulidad de la Resolución 41302 del 18 de agosto de 2006 proferida por Cajanal EICE en Liquidación, mediante la cual se reconoció pensión gracia a la señora Ana Sofía Matiz de Hernández. b) Dejó sin efectos la sentencia del 7 de abril de 2006 proferida por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénega, Magdalena. Los fundamentos de dicha decisión son los siguientes: Pronunciamiento de las excepciones: Estimó que la excepción de inepta demanda no tiene vocación de prosperidad, dado que el artículo 136 del CCA señala que los actos administrativos como el que se discute en el sub examine al reconocer prestaciones periódicas puede ser demandado en cualquier tiempo.

Fondo del asunto: Revisadas las Leyes 114 de 1913, 24 de 1947, 33 de 1985 y el Decreto 1743 de 1966 en armonía con las probanzas allegadas al expediente encontró que la señora Ana Sofía Matiz de Hernández no cumple con los requisitos para acceder al derecho a la pensión gracia, en tanto prestó sus servicios como docente en planteles del orden nacional, como lo señaló Cajanal EICE a través de la Resolución 25626 del 7 de noviembre de 2000. Luego

entonces, el fallo de tutela proferido por el Juzgado Primero Laboral del Circuito de Ciénega, Magdalena, dentro del cual se ordenó el amparo de los derechos deprecados por la pensionada, deviene contrario al ordenamiento jurídico y por ello debe dejarse sin efectos. Enfatizó que en el sub lite se efectúo el reconocimiento pensional en favor de la demandada pese a que previamente la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo en acción de nulidad y restablecimiento denegó el derecho. De igual manera insistió en que Ana Sofía Matiz de Hernández en su calidad de docente tenía una vinculación con instituciones del orden nacional; personal al que no se reconocía la aludida pensión. Subsiguientemente, sobre la cosa juzgada realizó un análisis somero para concluir que en el particular se ataca la sentencia de tutela y no la decisión proferida el 20 de mayo de 2005 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. Finalmente, respecto al reintegro de las sumas percibidas por la accionada señaló que no era procedente toda vez que no se demostró la mala fe de está. ARGUMENTOS DE LA APELACIÓN Ana Sofía Matiz de Hernández (ff. 386-393) El apoderado de la demandante presentó recurso de apelación en los siguientes términos: - El acto demandado es de ejecución por lo que no tiene control de legalidad: Afirmó que en virtud del artículo 135 del CCA y tal como lo ha sostenido el Consejo de Estado el control jurisdiccional se encuentra circunscrito a los actos definitivos, condición que no cumple la Resolución 41302 de 2006, puesto que

esta fue expedida por la entidad accionante en cumplimiento del fallo de tutela del 7 de abril de 2006, es decir, que con ella no se puso fin a una actuación administrativa sino que se ejecutó la orden dada por el juez constitucional, lo que hace improcedente su estudio de legalidad. - Cosa juzgada: Consideró que la excepción de cosa juzgada se consolidó ya que el juez de tutela para efectos del reconocimiento pensional se pronunció sobre los mismos hechos, pretensiones y respecto de las mismas partes que se plantean en la presente acción de nulidad y restablecimiento del derecho, además de definir la situación de Ana Sofía Matiz de Hernández de forma definitiva y no transitoria. - Nulidad por falta de competencia: Sostuvo que existe falta de competencia funcional pues la acción debió ser promovida ante el Consejo de Estado, como lo prescribe la Ley 797 de 2003. - Buena fe de la demandada: Mencionó que las mesadas pensionales fueron recibidas de buena fe, debido a que Cajanal EICE le adeudaba unas sumas de dinero por concepto de retroactividad pensional, cuyo pago se obtuvo por orden de una acción de amparo. - Prescripción: Pidió decretar la prescripción porque han transcurrido más de 6 años desde que se emitió la resolución objeto de demanda. UGPP (FF. 394-396) La entidad estimó que contrario a lo expuesto por el a quo es procedente el reintegro por parte de Ana Sofía Matiz de Hernández de las sumas recibidas por concepto de pensión gracia, en atención a que incoó acción de tutela para efectos de su reconocimiento aun cuando sobre el tema el Tribunal Administrativo de

Cundinamarca emitió fallo de fecha 20 de mayo de 2005 con ocasión de la acción de nulidad y restablecimiento instaurada por la misma demandada contra los actos que denegaron el derecho, comportamiento que se encuadra en el concepto de mala fe. Subsiguientemente, enfatizó que el juez constitucional no es la autoridad competente para desatar el debate planteado en relación con el reconocimiento de una pensión gracia, sino que ello le corresponde a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo. Para terminar, señaló que la mala fe se probó por dos razones: i) por vulnerar las reglas de procedibilidad de la acción de tutela en la medida que existía otro mecanismo de protección judicial eficaz para elevar la reclamación prestacional y ii) por trasgredir las reglas de competencia, ya que acudió al amparo constitucional en un sitio diferente a su domicilio y lugar de trabajo, sin razón. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Solo intervino la UGPP (ff. 406-413), quien reiteró los argumentos expuestos en su recurso y manifestó que la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de anular la Resolución 41302 de 2006 se encuentra ajustada a derecho, pues el reconocimiento pensional por orden del juez constitucional se hizo de forma ilegal, dado que contabilizó los 20 años de servicio teniendo en consideración el tiempo prestado en los planteles educativos del orden nacional. En esa misma línea argumentativa, recordó que el Consejo de Estado determinó que en casos como el sub judice es procedente estudiar la legalidad del acto a través del cual se reconoce un derecho pensional en cumplimiento de un fallo de

tutela, en razón a que el mecanismo constitucional del que se hace uso está dirigido a proteger derechos de rango fundamental y la acción ordinaria, a saber, nulidad y restablecimiento del derecho, a estudiar la legalidad del acto administrativo. CONCEPTO DEL MINISTERIO PÚBLICO La procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado solicitó confirmar la sentencia proferida en primera instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, con fundamento en lo siguiente: Luego de hacer un recuento de los hechos y exponer la normativa que regula la pensión gracia en concordancia con pronunciamientos de la Corte Constitucional sobre el particular, precisó que para acceder a ella el docente debe acreditar: i) 50 años de edad; ii) 20 años de servicio y iii) una conducta acorde al cargo desempeñado. Por lo anterior y conforme a las pruebas aportadas en el expediente, concluyó que la señora Ana Sofía Matiz de Hernández no es destinataria de la pensión gracia porque el tiempo laborado obedeció a una vinculación de orden nacional y en consecuencia, este es argumento suficiente para negar el reconocimiento a la demandada. CONSIDERACIONES Problema jurídico El problema jurídico a resolver en esta sentencia se resume en las siguientes preguntas: 1. ¿Es susceptible de control jurisdiccional la Resolución 41302 de 2006 expedida por Cajanal EICE para el cumplimiento de una sentencia de tutela? De ser afirmativa la respuesta, 2. ¿El Tribunal Administrativo es el competente para conocer el asunto? Resueltos los problemas jurídicos planteados, la Sala deberá responder:

3. ¿En el sub examine se configuró la cosa juzgada?

En caso negativo, 4. ¿La señora Ana Sofía Matiz de Hernández debe reintegrar las mesadas pensionales? Primer y segundo problema jurídico ¿Es susceptible de control jurisdiccional la Resolución 41302 de 2006 expedida por Cajanal EICE para el cumplimiento de una sentencia de tutela? ¿El Tribunal Administrativo es el competente para conocer el asunto? Para efectos de resolver el problema jurídico planteado la Subsección abordará los siguientes temas: i) actos de ejecución susceptibles de control judicial; ii) competencia de los Tribunales Administrativos y iii) asunto a resolver.

1. Actos de ejecución susceptibles de control judicial De conformidad con el artículo 50 del CCA « Son actos definitivos, que ponen fin a una actuación administrativa, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto; los actos de trámite pondrán fin a una actuación cuando hagan imposible continuarla». Luego entonces, el acto administrativo definitivo produce efectos jurídicos al crear, reconocer, modificar o extinguir situaciones jurídicas, en tanto que el de ejecución da cumplimiento a una decisión judicial o administrativa,1 sin que pueda afirmarse que de este surgen situaciones jurídicas diferentes a las ordenadas en la sentencia. 1 Consejo de Estado, Sección Cuarta. Providencia del 30 de marzo de 2006, expediente: 25000-2327-000-2005-01131-01(15784).

Empero, sobre este punto es importante señalar que la jurisprudencia2 ha establecido que procede el estudio judicial de los actos de ejecución, en forma excepcional, cuando la decisión de la administración: i) excede lo ordenado por el

juez, y ii) crea, modifica o extingue una determinada relación jurídica entre el Estado y el particular que no fue objeto de debate judicial3. Ahora bien, frente a los actos de ejecución expedidos en cumplimiento de una acción de tutela, es importante recordar que la acción constitucional está dirigida a proteger derechos fundamentales, lo cual no impide que el juez natural conozca de las demandas contra de actos administrativos de ejecución expedidos por virtud de dicha acción. Al respecto, esta subsección,4 manifestó: «[…] Es cierto que la resolución de reconocimiento de la pensión fue expedida en cumplimiento de la sentencia que definió una acción de tutela, en un proceso en que se encontró amenaza o vulneración de derechos fundamentales, no obstante, es importante recordar que la acción de tutela está dirigida a proteger derechos fundamentales, sin que nada obste que el juez competente conozca de las demandas en contra de actos administrativos y decida si estos se ajustan a la legalidad o no. De allí que si bien la resolución en cuestión tiene la connotación de acto de ejecución, al ser cumplimiento de una sentencia, lo cierto es que la orden fue impartida dentro de una acción de tutela que es de naturaleza distinta a la de la acción ordinaria, motivo por el cual es probable su estudio a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. En esas condiciones, la Entidad solamente contaba con la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para controvertir la legalidad del acto que ella misma expidió, y al haber rechazado la demanda con el argumento de que el acto administrativo no es demandable, vulneró los derechos de la entidad demandante, cercenándole la oportunidad de controvertir en sede judicial

la legalidad del acto que ella misma expidió […]» En igual sentido, se pronunció la Subsección B5, así: «[…] Aunque resulta probado que la resolución objeto de controversia tiene la connotación de un acto de ejecución, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trámite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acción ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicción contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos.”. 2 Corte Constitucional. Sentencia T923 de 7 de diciembre de 2011. Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de marzo de 2014, expediente: 410012333000201200103-01 (3986-2013), demandante: Universidad Surcolombiana. 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 6 de marzo de 2014, expediente: 18001-23-33-000-2013-00054-01(2529-13) 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A. Senten