CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2012-00108-01(3396-14)-2016

ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO - Nulidad de los actos administrativos / ACTOS ADMINISTRATIVOS - Causales de nulidad / CONCEPTO DE VIOLACION - Carga probatoria Se colige que quien demanda un acto administrativo tiene la carga de demostrar cuÆl de las causales a las que se hizo referencia previamente es la que da lugar a la nulidad y de quØ manera, y solamente en casos excepcionales en los se demuestre fehacientemente que mediante la aplicaci(cid:243)n de las mismas se vulner(cid:243) la Constituci(cid:243)n, puede el juez llegar a declarar la excepci(cid:243)n de inconstitucionalidad pese a que se encuentren vigentes al momento de fallar. Lo anterior resulta acorde con el fin de garantizar el principio de legalidad propio de este tipo de acciones. En efecto, esta Corporaci(cid:243)n ha seæalado la necesidad de enmarcar debidamente la nulidad que se alega.

FUENTE FORMAL: CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 84 / CODIGO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - ARTICULO 85

DEMANDA - No seæala causal de nulidad del acto administrativo / ACTO ADMINISTRATIVO - La demanda no pretende la nulidad del acto sino la inaplicaci(cid:243)n del Decreto 1091 de 1995 y del Decreto 4433 de 2004 / SENTENCIA INHIBITORIA - Debe evitarse Al analizar los argumentos, no se observa que se estØ atacando de ninguna manera la legalidad del Oficio No. 1877621/ADSAL-GRUNO-6.6.6.2-22 del 30 de

agosto de 2011 suscrito por la Jefe `rea Administraci(cid:243)n Salarial de la Polic(cid:237)a Nacional, por alguna de las causales a las que se hizo referencia previamente, esto es: haber sido expedido con infracci(cid:243)n de las normas en que deber(cid:237)an fundarse; sin competencia; en forma irregular; con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa; mediante falsa motivaci(cid:243)n; o con desviaci(cid:243)n de las atribuciones propias de quien los profiri(cid:243), pues no se le endilga alguno de los anteriores defectos al mismo. Por el contrario, lo que se observa a partir de la demanda, es que con la misma se busca que se inapliquen los Decretos 1091 de 1995 y 4433 de 2004, pues se considera que son contrarios a las disposiciones constitucionales y legales citadas en el acÆpite relativo a las normas violadas y al concepto de la violaci(cid:243)n, pero tal como se advirti(cid:243) previamente y es preciso reiterar, no se le endilga un defecto que afecte la legalidad al Oficio No.1877621/ADSAL-GRUNO-6.6.6.2-22 del 30 de agosto de 2011, el cual resulta acorde con las normas en que deb(cid:237)a fundarse. NIVEL EJECUTIVO - Homologaci(cid:243)n de agente a subintendente / REGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DEL NIVEL EJECUTIVO - Aplicaci(cid:243)n a los miembros de la polic(cid:237)a nacional que homologaron / NIVEL EJECUTIVO - MÆs

beneficioso a los agentes / DECRETO 1091 DE 1995 Y DECRETO 4433 DE 2004 - No es posible la inaplicaci(cid:243)n parcial Como se desprende, no hay lugar a que se apliquen de manera fragmentaria normativas distintas. Lo anterior, no significa que se estØ desconociendo la protecci(cid:243)n dada a los Agentes y Suboficiales que se incorporaron voluntariamente al Nivel Ejecutivo de la Polic(cid:237)a Nacional, pues no es posible adelantarse un estudio de este asunto al margen del principio de inescindibilidad ni del principio de favorabilidad. Al respecto esta Sala se permite resaltar que el demandante, qued(cid:243) sujeto a las nuevas regulaciones salariales y prestacionales expedidas por el Gobierno Nacional para el personal del Nivel Ejecutivo, en desarrollo de las facultades constitucionales (art(cid:237)culo 150 numeral 19 Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica) y legales (Ley 4 de 1992), a partir del 1 de agosto de 1994. De acuerdo con lo anterior, es necesario tener en cuenta las particularidades de la normativa que se le aplica al actor, para no aplicar de manera fragmentaria la misma, pues, tal como se mencion(cid:243), ello atenta contra el principio de inescindibilidad de la norma. Adicionalmente, debe seæalarse que el rØgimen del nivel ejecutivo en su integridad, es mÆs beneficioso que el de los Agentes. En efecto, en el Decreto 1091 de 1995, no se consagr(cid:243) la prima de antig(cid:252)edad, la prima de actividad y la bonificaci(cid:243)n por buena conducta; se modific(cid:243) el sistema de liquidaci(cid:243)n de

cesant(cid:237)as y el subsidio familiar; sin embargo, se crearon nuevas asignaciones y primas, tales como: la prima del nivel ejecutivo, la prima de retorno a la experiencia; ademÆs se mantuvieron el subsidio familiar (modificando la cobertura solo para hijos, hermanos y padres), la prima de servicios (con equivalente tasaci(cid:243)n al rØgimen anterior), la prima de navidad, la prima de vacaciones y el subsidio de alimentaci(cid:243)n. Por œltimo, y esto es un aspecto fundamental, la asignaci(cid:243)n mensual en este œltimo rØgimen es superior a la que exist(cid:237)a anteriormente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: GABRIEL VALBUENA HERNANDEZ

BogotÆ, D.C., diecinueve (19) de mayo de dos mil diecisØis (2016). Radicaci(cid:243)n nœmero: 25000-23-25-000-2012-00108-01(3396-14)

Actor: MARCO FIDEL BARRIOS GONZALEZ Y OTROS

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL Referencia: ACCION DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO DECRETO 01 DE 1984

Decide la Sala de Subsecci(cid:243)n el recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 21 de febrero de 2014, proferida por la Secci(cid:243)n

Segunda - Subsección “F” en Descongestión del Tribunal Contencioso Administrativo de Cundinamarca, que neg(cid:243) las sœplicas de la demanda incoada por el seæor MARCO FIDEL BARRIOS GONZ`LEZ contra la NACI(cid:211)NMINISTERIO DE DESFENSA NACIONAL - POLIC˝A NACIONAL.

I. PRELIMINAR Previo al anÆlisis de los argumentos esgrimidos por las partes, observa esta Sala de Subsecci(cid:243)n que la parte demandada en escrito visible a folios 293 A 299 del cuaderno principal, otorg(cid:243) poder al doctor ARBEY CLAVIJO RODR˝GUEZ.

Toda vez que el poder allegado cumple con los requisitos establecidos en el art(cid:237)culo 74 del C(cid:243)digo General del Proceso, se reconocerÆ personer(cid:237)a al abogado ARBEY CLAVIJO RODR˝GUEZ con tarjeta profesional No. 149.457 del Consejo Superior de la Judicatura como apoderado de la parte demandada, en los tØrminos y para los fines conferidos en el poder, tal como se establecerÆ en la parte resolutiva de la presente sentencia.

II. ANTECEDENTES

1. PRETENSIONES.

MARCO FIDEL BARRIOS GONZ`LEZ por intermedio de apoderado y en ejercicio de la acci(cid:243)n consagrada en el art(cid:237)culo 85 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, demand(cid:243) la nulidad del acto administrativo contenido en el Oficio No.

1877621/ADSAL-GRUNO-6.6.6.2-22 de 20 de agosto de 2011 suscrito por la Jefe de `rea Administraci(cid:243)n Salarial de la Polic(cid:237)a Nacional, por medio del cual neg(cid:243) la liquidaci(cid:243)n y el pago de las primas, bonificaciones y subsidios que se le ven(cid:237)an pagando, por los siguientes conceptos: primas de navidad en un porcentaje del 33% hasta julio de 2007 y de all(cid:237) hasta el 31 de diciembre de 2010 en un 50%; prima de antig(cid:252)edad en un porcentaje del 25%; distintivo por buena conducta en un porcentaje del 5%; subsidio familiar en un porcentaje del 67%; as(cid:237) como el auxilio de cesant(cid:237)as retroactivas. Como consecuencia de la declaraci(cid:243)n anterior y a t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho, pretende se condene al Ministerio de Defensa Nacional - Polic(cid:237)a Nacional, al reconocimiento y pago de lo siguiente:  Prima de actividad en un porcentaje del 50%; la prima de antig(cid:252)edad; subsidio familiar en un porcentaje del 67%; bonificaci(cid:243)n por buena conducta teniendo en cuenta el grado y salario bÆsico de un intendente jefe, desde el 28 de julio de 1994, con sus respectivos reajustes anuales e incluyØndolo en n(cid:243)mina hasta el momento en que se dicte sentencia.  Auxilio de cesant(cid:237)as retroactivas con base en el grado y salario bÆsico de un intendente y los factores salariales del art(cid:237)culo 100 del Decreto 1213 de 1990.

 Que se ordene adicionar o modificar la hoja de servicios del actor con base en el sueldo bÆsico devengado a la fecha del retiro del servicio activo y los factores tanto salariales como prestacionales establecidos en el Decreto 1212 de 1990 y demÆs normas que lo modifiquen o adicionen, teniendo en cuenta ademÆs, que al momento del ingreso a la carrera del nivel ejecutivo (28 de julio de 1994) el estatuto o rØgimen prestacional vigente para los Agentes de la Polic(cid:237)a Nacional era el Decreto 1212 de 1990 respecto del cual no puede existir desmejora alguna, ni desconocerse situaciones consolidadas.  Que se condene a la entidad demandada al pago de los perjuicios morales estimados en 100 salarios m(cid:237)nimos mensuales vigentes y la actualizaci(cid:243)n de las condenas impuestas en los tØrminos de los art(cid:237)culos 176, 177 y 178 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo.

2. HECHOS.

Como fundamentos de hecho en los que se sustentan las pretensiones narr(cid:243) los que a continuaci(cid:243)n se resumen: 2.1. MARCO FIDEL BARRIOS GONZ`LEZ, fue dado de alta como Agente en la Polic(cid:237)a Nacional mediante Resoluci(cid:243)n No. 008619 del 1 de junio de 1988; realiz(cid:243) el curso de suboficial siendo nombrado en el grado de Cabo Segundo en el mes de junio de 1993; fue homologado al nivel ejecutivo de dicha instituci(cid:243)n en el

Grado de Subintendente el 28 de julio de 1994, con vigencia fiscal a partir del 1 de agosto de 1994. 2.2. A partir de la fecha de la homologaci(cid:243)n, la entidad demandada dej(cid:243) de pagarle las primas, subsidios, bonificaciones y auxilio de cesant(cid:237)as retroactivas que ven(cid:237)a devengando. 2.3. El actor, al momento de presentaci(cid:243)n de la demanda se encontraba activo en la Polic(cid:237)a Metropolitana de BogotÆ y devengaba un sueldo bÆsico mensual de $ 1’748.660. 2.4. El 19 de agosto de 2011 solicit(cid:243) la liquidaci(cid:243)n y pago de las prestaciones laborales (primas de actividad, antig(cid:252)edad, especialista o tØcnica, bonificaci(cid:243)n por buena conducta, subsidio familiar y auxilio de cesant(cid:237)as restrictivas), por pertenecer al escalaf(cid:243)n de Suboficiales con anterioridad al ingreso del nivel ejecutivo de la Polic(cid:237)a Nacional. 2.5. Mediante el Oficio No. 1877621/ADSAL-GRUNO-6.6.6.2-22 del 30 de agosto de 2011 suscrito por la Jefe `rea Administraci(cid:243)n Salarial de la Polic(cid:237)a Nacional, se neg(cid:243) el reconocimiento, liquidaci(cid:243)n y pago de las mencionadas prestaciones por considerar que el rØgimen aplicable es el contenido en el

Decreto 1091 de 1995.

3. NORMAS VIOLADAS Y CONCEPTO DE LA VIOLACI(cid:211)N.  Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, art(cid:237)culos 1, 2, 4, 6, 13, 29, 48, 53, 83, 84, 121 y 220.  Ley 4а de 1992: artículos 1, 2 y 10.  Ley 180 de 1995: art(cid:237)culo 7 parÆgrafo.  Decreto 132 de 1995: art(cid:237)culo 82.  Ley 734 de 2002: art(cid:237)culo 33 numerales 9 y 10.  Decreto 1212 de 1990: art(cid:237)culos 68, 71, 82, 89, 143, 214  Ley 923 de 2004: art(cid:237)culo 2.  Decreto 4433 de 2004: art(cid:237)culos 2 y 23.  Decreto 2863 de 2007: art(cid:237)culos 2 y 4.  Ley 244 de 1995: art(cid:237)culos 1, 2, 3, 4 y 5.  C(cid:243)digo Sustantivo del Trabajo: art(cid:237)culo 127.

El seæor apoderado de la parte actora manifest(cid:243) en el concepto de la violaci(cid:243)n que mediante el acto demandado se vulneraron las normas citadas, puesto que se desconoci(cid:243) que en las mismas qued(cid:243) establecido que los miembros de la Polic(cid:237)a que ingresaron por homologaci(cid:243)n al nivel ejecutivo, no pod(cid:237)an ser

desmejorados ni discriminados en ningœn aspecto. Por otra parte, afirm(cid:243) que con el mismo se vulneraron las disposiciones constitucionales que en materia laboral establecen la irrenunciabilidad de beneficios m(cid:237)nimos, as(cid:237) como los principios de buena fe y protecci(cid:243)n de la confianza leg(cid:237)tima. Por œltimo, de manera bastante confusa, sostiene que en el acto administrativo acusado se incurri(cid:243) en una falsa motivaci(cid:243)n.

4. CONTESTACI(cid:211)N DE LA DEMANDA El Ministerio de Defensa Nacional - Polic(cid:237)a Nacional, a travØs de apoderada judicial se opuso a las pretensiones de la demanda, de acuerdo con los

argumentos que se resumen a continuaci(cid:243)n: Advirti(cid:243) que fue el actor quien en forma voluntaria se homolog(cid:243) a la carrera del Nivel Ejecutivo, con pleno conocimiento de las normas que lo iban a regir y sin que existiera coacci(cid:243)n alguna para que procediera a cambiarse de rØgimen. Manifest(cid:243) que el actor, contrario a lo afirmado en la demanda, se benefici(cid:243) al haber cambiado del rango de Cabo Segundo al del Nivel Ejecutivo de la Polic(cid:237)a Nacional en materia salarial, pues en dicho rØgimen se superaron las condiciones m(cid:237)nimas que dispuso el legislador. As(cid:237) mismo, seæal(cid:243) que no es posible pretender que se le apliquen factores que corresponden al rØgimen de Agentes y Suboficiales pues los salarios y prestaciones sociales a que tiene derecho son los

previstos para quienes pertenecen al Nivel Ejecutivo de la Polic(cid:237)a Nacional. Adujo que en virtud del principio de inescindibilidad de la Ley, es preciso recordar que no es posible dividir las normas para tomar aspectos favorables de cada una y aplicarlas de manera c(cid:243)moda y conveniente a situaciones concretas. Seæal(cid:243) que al actor no se le han desconocido derechos adquiridos, pues el reconocimiento y pago de sus salarios y prestaciones sociales se enmarc(cid:243) en las disposiciones constitucionales y legales pertinentes; ademÆs, dichos conceptos son los que corresponden al rØgimen que Øste libremente escogi(cid:243). Por otra parte, formul(cid:243) las siguientes excepciones: insostenibilidad de la Polic(cid:237)a Nacional; Inexistencia del derecho y falta de fundamento jur(cid:237)dico para las pretensiones; ineptitud sustantiva de la demanda pues las pretensiones no guardan relaci(cid:243)n con las normas violadas y el concepto de la violaci(cid:243)n; y pago de lo no debido.

5. LA SENTENCIA APELADA.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia proferida el 21 de febrero de 2014 neg(cid:243) las pretensiones de la demanda con fundamento en los argumentos que se resumen a continuaci(cid:243)n: Para el momento de entrada en vigencia de la norma que permiti(cid:243) el ingreso de los Agentes al Nivel Ejecutivo, esto es, para el 11 de enero de 1994, el actor estaba vinculado con la entidad demandada en calidad de suboficial, de forma tal

que en virtud de lo dispuesto en los art(cid:237)culos 7 y 82 de la Ley 180 de 1995 y en el Decreto 132 de 1995, no se le pod(cid:237)a discriminar ni desmejorar su situaci(cid:243)n laboral. No obstante lo anterior, a partir de su ingreso al Nivel Ejecutivo, si bien existi(cid:243) una diferencia en materia prestacional respecto de su rØgimen anterior, no hubo una disminuci(cid:243)n en los beneficios salariales apreciados en su integridad. Por lo anterior, se encontr(cid:243) que no hubo un desconocimiento de los derechos a la igualdad, la no discriminaci(cid:243)n, o el debido proceso pues contrario a lo manifestado en la demanda, el acto acusado fue consecuente al negar la aplicaci(cid:243)n del rØgimen previsto para los Agentes, pues el actor con su decisi(cid:243)n asumi(cid:243) totalmente dicha reglamentaci(cid:243)n. A su vez, se indic(cid:243) que en virtud del principio de inescindibilidad, al demandante se le debe aplicar el rØgimen en su integridad y si bien el del Nivel Ejecutivo no contempla las primas que se reclaman en la demanda, contiene otras que en su conjunto le son mÆs favorables, as(cid:237) como una asignaci(cid:243)n mensual superior. As(cid:237) mismo, se manifest(cid:243) que con el material probatorio obrante en el proceso, se constat(cid:243) que lo dispuesto en el Decreto 1091 de 1995 es mÆs beneficioso para el

actor y que no se puede predicar la existencia de derechos adquiridos respecto del rØgimen anterior.

6. FUNDAMENTOS DE LA APELACI(cid:211)N Contra la decisi(cid:243)n anterior, el apoderado de la parte demandante interpuso oportunamente recurso de apelaci(cid:243)n, en el que argument(cid:243) en s(cid:237)ntesis lo siguiente: Con la sentencia motivo de inconformidad, se desconoci(cid:243) flagrantemente lo ordenado en las Leyes 4 de 1992, 180 de 1995 y el Decreto 132 de 1995 en relaci(cid:243)n con la protecci(cid:243)n de las garant(cid:237)as prestacionales, pues las desmejor(cid:243) en el sentido de no tener en cuenta los factores salariales que ven(cid:237)a percibiendo como Suboficial.

Adicionalmente, seæal(cid:243) que el actor estÆ amparado por los principios de la buena fe, confianza leg(cid:237)tima y seguridad jur(cid:237)dica, pues en cumplimiento de una norma superior la Polic(cid:237)a Nacional hace un llamado a algunos de sus miembros para que pasen de un escalaf(cid:243)n a otro en aras de mejorar el servicio y con la certeza de que sus condiciones laborales, salariales y prestacionales no ser(cid:237)an desmejoradas, es decir, que en estos funcionarios se crea una seguridad y confianza que no se puede desconocer.

7. ALEGATOS DE CONCLUSI(cid:211)N EN SEGUNDA INSTANCIA

a. Alegatos presentados por la parte actora El seæor apoderado de la parte actora, en escrito visible a folios 302 a 322 del

cuaderno principal, reiter(cid:243) los argumentos de la demanda y del recurso de apelaci(cid:243)n. b. Alegatos presentados por la demandada El seæor apoderado de la parte demandada, en escrito visible a folios 300 y 301 del cuaderno principal, solicit(cid:243) que se confirme la sentencia de primera instancia, pues considera que de los argumentos expuestos por la parte actora, no se logr(cid:243) desvirtuar la presunci(cid:243)n de legalidad del acto administrativo.

8. CONCEPTO DEL MINISTERIO P(cid:218)BLICO La Procuradora Tercera Delegada ante esta Corporaci(cid:243)n emiti(cid:243) concepto adverso a las pretensiones incoadas1. En su escrito, solicit(cid:243) que se confirmara la sentencia de primera instancia, pues en resumen, considera que si bien es cierto que en el Nivel Ejecutivo se suprimieron algunos beneficios que se encontraban en los Decretos 1212 de 1990 y 1213 de 1990, tambiØn lo es, que la asignaci(cid:243)n prevista en el rØgimen establecido en el Decreto 1091 de 1995 es mucho mayor, y por cuanto por el principio de inescindibilidad de la norma, no es posible aplicar de manera parcial el rØgimen anterior.

III. CONSIDERACIONES Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes consideraciones.

1. Cuesti(cid:243)n previa. 1 Escrito visible a folios 324 a 331, cuaderno principal.

Previo al anÆlisis de los argumentos de fondo respecto de la controversia planteada, esta Sala de Subsecci(cid:243)n realizarÆ unas consideraciones respecto de la

acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho y los requisitos de la demanda en el marco de la misma.

2. El marco de la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho.

La acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho estÆ consagrada en el art(cid:237)culo 85 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo en el que se estableci(cid:243) lo siguiente: “ARTÍCULO 85. - ACCI(cid:211)N DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jur(cid:237)dica, podrÆ pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; tambiØn podrÆ solicitar que se le repare el daæo. La misma acci(cid:243)n tendrÆ quien pretenda que le modifiquen una Obligaci(cid:243)n fiscal, o de otra clase, o la devoluci(cid:243)n de lo que pagó indebidamente”. Por su parte, en el art(cid:237)culo 84 de la misma normativa, se establecen las causas por las cuales se puede declarar nulo un acto administrativo, en los siguientes tØrminos: “ARTÍCULO 84. (…) ProcederÆ no s(cid:243)lo cuando los actos administrativos infrinjan las normas en que deber(cid:237)an fundarse, sino tambiØn cuando hayan sido expedidos por funcionarios u organismos incompetentes, o en forma irregular, o con desconocimiento del derecho de audiencias y defensa, o mediante falsa motivaci(cid:243)n, o con

desviaci(cid:243)n de las atribuciones propias del funcionario o corporaci(cid:243)n que los profiri(cid:243). (…)” De lo anterior se desprende que los actos administrativos se deben declarar nulos cuando hayan sido expedidos: a. Con infracci(cid:243)n de las normas en que deber(cid:237)an fundarse. b. Sin competencia. c. En forma irregular. d. Con desconocimiento del derecho de audiencia y defensa. e. Mediante falsa motivaci(cid:243)n. f. Con desviaci(cid:243)n de las atribuciones propias de quien los profiri(cid:243). Las anteriores causales de nulidad de los actos administrativos tienen que verse reflejadas en el concepto de violaci(cid:243)n de la demanda, pues la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho se enmarca dentro del concepto de jurisdicci(cid:243)n rogada. Respecto de las cargas que le corresponden al actor en el marco de la acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho, esta Corporaci(cid:243)n ha manifestado lo siguiente: “Al tenor del artículo 82 del Código Contencioso Administrativo, la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo estÆ instituida para juzgar las controversias y litigios originados en la actividad de las entidades pœblicas y de las personas privadas que desempeæen funciones propias de los distintos (cid:243)rganos del Estado. Los actos administrativos, como decisiones unilaterales de la Administraci(cid:243)n, encaminadas a producir efectos jur(cid:237)dicos, constituyen una de las formas que expresan dicha actividad y

son susceptibles de judicializaci(cid:243)n, a travØs de las acciones establecidas en los art(cid:237)culos 84 y 85 ib(cid:237)dem, dependiendo de la naturaleza que tengan (generales o particulares). Dichos actos se encuentran amparados por la presunci(cid:243)n de legalidad, derivada del sometimiento coercitivo de la actividad administrativa al ordenamiento jur(cid:237)dico, propio de los Estados Sociales de Derecho; por lo mismo, el legislador sujet(cid:243) el control judicial de aquØllos a una carga procesal de precisi(cid:243)n y alegaci(cid:243)n por parte de quien pretenda desvirtuar la presunci(cid:243)n, tanto en lo que se demanda como en la menci(cid:243)n de las normas violadas y la explicaci(cid:243)n del concepto de su violaci(cid:243)n, demarcando de esa forma tanto el terreno de defensa para el demandado como el Æmbito de anÆlisis para el juez y el alcance de su decisi(cid:243)n. Tales preceptos imponen limitaciones que le endilgan a esta jurisdicci(cid:243)n un carÆcter rogado, en cuanto administra justicia s(cid:243)lo respecto de lo que le piden quienes ejercen las acciones reservadas a su conocimiento, tomando como fundamento el ordenamiento legal cuya vulneraci(cid:243)n le invocan, y los argumentos en que justifican el dicho de vulneraci(cid:243)n. Lo anterior, sin perjuicio de los casos de flagrante violaci(cid:243)n de derechos fundamentales de aplicaci(cid:243)n inmediata o de incompatibilidad manifiesta entre la constituci(cid:243)n y una norma

jur(cid:237)dica, en los que el juez de la legalidad del acto administrativo puede abordar el anÆlisis mÆs allÆ del planteamiento rogado del actor, aunque se aparten de las normas que se seæalan como vulneradas . De esta manera se describe una causal genØrica de nulidad que opera por el simple estudio comparativo entre el acto acusado y las normas de superior jerarqu(cid:237)a a las que deben ajustarse, del cual se deduzca la violaci(cid:243)n del ordenamiento jur(cid:237)dico superior, por exceso o por defecto en la aplicaci(cid:243)n de aquØllas. Ahora bien, en concordancia con los requisitos de los numerales 2 y 4 del art(cid:237)culo 137 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo (lo que se demanda, la indicaci(cid:243)n de las normas violadas y la explicaci(cid:243)n del concepto de violaci(cid:243)n), y en orden a que el fallo se profiera dentro del marco de la litis que plantea la demanda, ya que, se repite, al demandante es a quien le corresponde desvirtuar la presunci(cid:243)n de legalidad de los actos administrativos, el art(cid:237)culo 170 ib(cid:237)dem dispuso: “La sentencia tiene que ser motivada. Debe analizar los hechos en que se funda la controversia, las pruebas, las normas jur(cid:237)dicas pertinentes, los argumentos de las partes y las excepciones con el objeto de resolver todas las peticiones…” Por su parte, el art(cid:237)culo 305 del C(cid:243)digo de Procedimiento Civil seæala: “La sentencia debe estar en consonancia con los hechos y las

pretensiones aducidos en la demanda y en las demÆs oportunidades que este c(cid:243)digo contempla, y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si as(cid:237) lo exige la Ley. No podrÆ condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda, ni por causa diferente a la invocada en ésta”.2 (Negrilla fuera de texto) De lo anterior se colige que quien demanda un acto administrativo tiene la carga de demostrar cuÆl de las causales a las que se hizo referencia previamente es la 22 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Secci(cid:243)n Cuarta, Sentencia de 28 de noviembre de 2013, Expediente No. 18.859, Magistrado Ponente: CARMEN TERESA ORT˝Z DE RODR˝GUEZ. que da lugar a la nulidad y de quØ manera, y solamente en casos excepcionales en los se demuestre fehacientemente que mediante la aplicaci(cid:243)n de las mismas se vulner(cid:243) la Constituci(cid:243)n, puede el juez llegar a declarar la excepci(cid:243)n de inconstitucionalidad pese a que se encuentren vigentes al momento de fallar. Lo anterior resulta acorde con el fin de garantizar el principio de legalidad propio de este tipo de acciones. En efecto, esta Corporaci(cid:243)n ha seæalado la necesidad de enmarcar debidamente la nulidad que se alega. Es as(cid:237) como en otro pronunciamiento afirm(cid:243): “(…) la acci(cid:243)n de nulidad busca garantizar el principio de

legalidad, asegurando la vigencia de la jerarqu(cid:237)a normativa y la integridad del orden jur(cid:237)dico a partir de la supremac(cid:237)a de la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica y en ella, el juez debe comparar el acto demandado con las normas superiores en las cuales debe fundarse. En relaci(cid:243)n con el requisito del numeral 4 del art(cid:237)culo 137 del C.C.A., antes transcrito, la Corte Constitucional al estudiar su exequibilidad, indic(cid:243): “Carece de toda racionalidad que presumiéndose la legalidad del acto tenga el juez administrativo que buscar oficiosamente las posibles causas de nulidad de los actos administrativos, mÆs aun cuando dicha bœsqueda no s(cid:243)lo dispendiosa sino en extremo dif(cid:237)cil y a veces imposible de concretar, frente al sinnœmero de disposiciones normativas que regulan la actividad de la administraci(cid:243)n. Por lo tanto, no resulta irrazonable, desproporcionado ni innecesario que el legislador haya impuesto al demandante la mencionada obligaci(cid:243)n, la cual contribuye ademÆs a la racional, eficiente y eficaz administraci(cid:243)n de justicia, si se tiene en cuenta que el contorno de la decisi(cid:243)n del juez administrativo aparece enmarcado dentro de la delimitaci(cid:243)n de la problemÆtica jur(cid:237)dica a considerar en la sentencia, mediante la determinaci(cid:243)n de las normas violadas y el concepto de la violación.” As(cid:237) pues, es claro que las normas violadas y el concepto de

violaci(cid:243)n que se desarrolla en la demanda, constituye el marco dentro del cual el juez en su sentencia debe pronunciarse para decidir la controversia, de manera que respete el principio de congruencia. En ese sentido, en atenci(cid:243)n al carÆcter de justicia o jurisdicci(cid:243)n rogada que reviste a la jurisdicci(cid:243)n de lo contencioso administrativo, el control de legalidad se contrae a los motivos de violaci(cid:243)n alegados por la parte actora y las normas que se seæalen como vulneradas, en la oportunidad legal, por ser el libelo demandatorio un marco de referencia para que el operador jur(cid:237)dico emita su pronunciamiento judicial. Entonces, es de la esencia del proceso contencioso en ejercicio de la acci(cid:243)n de nulidad, la confrontaci(cid:243)n de los actos acusados con las normas superiores que se predican como transgredidas, labor que no es posible realizar cuando lo que se dice violado y sus argumentos atacan actos distintos a los demandados, porque el juez no puede resolver sobre temas que no le han sido puestos a su consideración”.3 (Negrilla fuera de texto) Las anteriores consideraciones resultan relevantes para efectos de analizar la demanda y establecer si la misma se encuadr(cid:243) en alguna de las causales de nulidad de que trata el art(cid:237)culo 84 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo y por lo tanto si se debi(cid:243) darle trÆmite.

3. La demanda en el caso concreto.

En la presente controversia el actor pretende la nulidad del Oficio No.

1877621/ADSAL-GRUNO-6.6.6.2-22 del 30 de agosto de 2011 suscrito por la Jefe `rea Administraci(cid:243)n Salarial de la Polic(cid:237)a Nacional. Toda vez que el actor no seæala cuÆl es la causal que da lugar a la nulidad del mismo, le corresponde a la Sala determinar si, a partir del concepto de la violaci(cid:243)n, es posible establecer a quØ se refiere o si habr(cid:237)a raz(cid:243)n alguna para declarar la nulidad del mismo. En ese o