CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-25-000-2012-00122-01(4370-16)-2019

RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL DELOS FUNCIONARIOS DEL

SERVICIO EXTERIOR - Regulación legal / FIJACIÓN DEL RÉGIMEN

SALARIAL Y PRESTACIONAL DE LOS FUNCIONARIOS DEL SERVICIO EXTERIORCompetencia / SALARIOS Y DE FUNCONARIOS DEL SERIVICIO EXTERIOR – Pago en moneda extranjera / MOVILIDAD DEL SALARIO / REAJUSTE DE SALARIO DE FUNCIONARIO DEL SERVICIO EXTERIORAplicación del índice de precios al consumidor de Colombia De este precepto es factible concluir [artículo 5 Ley 4 de 1992] en primer lugar, que La fijación de los salarios del personal del servicio externo colombiano es de carácter especial y por ello difiere de aquella que realiza el Gobierno Nacional respecto de los demás empleos públicos. En efecto, los decretos en los que este ha determinado el incremento salarial anual y, por ende, fijado las escalas de asignación básica de los empleos de la rama ejecutiva, corporaciones autónomas regionales y de desarrollo sostenible, empresas sociales del estado, del orden nacional, han exceptuado expresamente su aplicación para los funcionarios del Ministerio de Relaciones Exteriores que prestan servicio en la planta externa(…) el ejercicio de la competencia en cuestión no puede ser ajeno a la situación económica global ni a la de los países involucrados pues, como señala su parágrafo, en los casos en que se presenten condiciones especiales, previamente acreditadas mediante concepto emitido por el Consejo Nacional de Política Económica y Social, CONPES, es factible que el gobierno determine que los salarios de personal del servicio externo se debe pagar en una divisa diferente al

dólar. (…)no es posible pretender, como lo hace la demandante, que se aplique la inflación reportada año a año en Colombia pues si lo que se busca es evitar la pérdida del poder adquisitivo como consecuencia del alza generalizada de precios que provoca la inflación, esta tendrá que analizarse dentro del contexto social y económico en el que se mueve el trabajador, lo que en consecuencia implica remitirse a la realidad del país receptor de la delegación diplomática. De esta forma, cuando las condiciones macroeconómicas de aquel reflejen fluctuaciones que impidan conservar sustancialmente el valor del salario, el Gobierno Nacional debe, como mínimo, incrementar la remuneración en la misma proporción en que se ha generado el alza en el costo de vida.(…) En tales condiciones, la Sala considera que no hay lugar a acceder a las súplicas de la demanda, en primer lugar, porque tratándose de una funcionaria de la planta externa que, además residía en el país receptor, las cifras de inflación colombiana resultan ajenas al contexto en el que esta se desenvolvía y, por ende, no permiten acreditar que su remuneración laboral haya sufrido una pérdida de poder adquisitivo, última que, por consiguiente, debió demostrarse de cara a la realidad económica belga.

FUENTE FORMAL: LEY 573 DE 2000 / DECRETO LEY 274 DE 2000 / DECRETO 87 DE 1994/ DECRETO 92 DE 1995 / DECRETO 53 DE 1996

DECRETO 62 DE 1997/ DECRETO 42 DE 1998 / DECRETO 60 DE 1999 / DECRETO 1484 DE 2001 / DECRETO 856 DE 2002 / DECRETO 3547 DE 2003 /

DECRETO 2078 DE 2004 / DECRETO 3357 DE 2009 / DECRETO 2348 DE

2014/ CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 150 NUMERAL 19 ORDINAL E

FUENTE FORMAL : CONSTITUCIÓN POLÍTICAARTÍCULO 53

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Consejero ponente: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ

Bogotá, D.C., treinta (30) de enero de dos mil veinte (2020).

Radicación número: 25000-23-25-000-2012-00122-01(4370-16)

Actor: GLORIA ELENA CASTAÑO VALENCIA

Demandado: MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Tema: Reajuste salarial y prestacional de funcionario administrativo del servicio exterior de Colombia

SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA SE. 006

ASUNTO La Subsección conoce del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia proferida el 11 de agosto de 2016, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que denegó las pretensiones de la demanda.

DEMANDA1

La señora Gloria Elena Castaño Valencia, mediante apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del Decreto 01 de 1984, demandó a la Nación, Ministerio de Relaciones Exteriores. Pretensiones

1. Se declare la nulidad de los siguientes actos administrativos: 1.1. Oficio DITH 34902 del 9 de mayo de 2011, suscrito por el director de

Talento Humano del Ministerio de Relaciones Exteriores, que denegó la solicitud de reconocimiento y pago de incrementos salariales anuales y, conforme a estos, el de las cesantías, aportes a pensiones, vacaciones, primas y bonificaciones en favor de la hoy demandante. 1 Ff. 24-31. 1.2. Oficio DITH 52020 del 11 de julio de 2011, a través del cual la entidad demandada resolvió rechazar de plano el recurso de reposición interpuesto en contra del anterior acto administrativo por considerar que este es un simple acto de trámite que carece de los recursos de la vía gubernativa.

2. Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, se condene a la entidad demandada a reconocer y pagar a la señora Gloria Elena Castaño Valencia los aumentos salariales anuales según el porcentaje de inflación, desde 1996, cuando se le dejó de aumentar el sueldo.

3. Igualmente, se condene al Ministerio de Relaciones Exteriores a reconocer y pagar, teniendo como base el reajuste salarial deprecado, las cesantías, intereses a las cesantías, prima de vacaciones, prima de servicios, prima de navidad y bonificación por servicios prestados, desde 1996 hasta el 30 de septiembre de

2011.

4. Que se declare la excepción de inconstitucionalidad de los decretos que omitieron aumentar el sueldo para el cargo que ocupaba la hoy demandante y de las demás normas que excluyeron a los funcionarios de la cancillería de las prestaciones a que tienen derecho los servidores públicos del sector central.

Fundamentos fácticos En resumen, los siguientes son los fundamentos fácticos de las pretensiones:

1. La señora Gloria Elena Castaño Valencia trabajó en el Ministerio de Relaciones Exteriores entre el 11 de marzo de 1985 y el 30 de septiembre de 2011.

2. A partir de 1996, el sueldo percibido por la demandante fue el mismo, sin que se decretara algún tipo de aumento salarial anual a pesar de la inflación registrada en la economía colombiana.

3. La señora Gloria Elena Castaño Valencia le solicitó a la entidad demandada el reconocimiento de tales aumentos al igual que el pago de las prestaciones a que habría lugar de acuerdo con tal reajuste, a lo que aquella respondió en forma negativa a través de los actos administrativos demandados.

Normas vulneradas y concepto de la violación En la demanda se invocaron como vulnerados los artículos 13 y 53 de la Constitución Política; así como el 4 de la Ley 4.ª de 1992 y la jurisprudencia constitucional, dentro de la cual se aludió a la sentencia C-1433 de 2000. Como concepto de vulneración de las normas invocadas, expresó que los actos administrativos acusados desconocen que la movilidad salarial constituye un derecho fundamental de todo trabajador, sin que la Carta Política consagre algún tipo de distinción. Aunado a lo anterior, adujo que la Ley 4ª de 1992 le impuso al gobierno nacional la obligación de aumentar anualmente los salarios de los servidores públicos, sin que pueda excluirse de tal concepto a los funcionarios del Ministerio de

Relaciones Exteriores pues de esta forma se está infringiendo el derecho a la igualdad sin justificación alguna. Seguidamente, precisó que la validez de los actos administrativos demandados no quedaba a salvo por el hecho de que el salario pagado a la señora Gloria Elena Castaño Valencia se hubiese basado en los decretos que desarrollaron la referida ley marco pues tales normas resultan inconstitucionales y violatorias de los artículos 13 y 53 de la Constitución Política, de manera que debe declararse la excepción de inconstitucionalidad. De otro lado, explicó que los funcionarios administrativos que laboran para el Estado colombiano en el servicio exterior pueden clasificarse como puros y locales. Mientras que los primeros se encuentran sometidos al régimen laboral y de seguridad social colombiano, los segundos se rigen por las leyes del país receptor. En línea con ello, precisó que a pesar de que la hoy demandante tiene nacionalidad belga, reside en ese país y el acto de nombramiento la cataloga como funcionaria local, la realidad, que debe prevalecer, enseña que fue una funcionaria administrativa pura por dos razones: (i) el salario que devengó durante su permanencia en la planta externa fue el fijado por el gobierno colombiano y (ii) la señora Gloria Elena Castaño Valencia es pensionada de la Caja Nacional de Previsión Social, en virtud de las cotizaciones efectuadas por aquella y por el Ministerio de Relaciones Exteriores, en calidad de empleador.

CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA2

La autoridad demandada se opuso a las pretensiones de la demanda por considerar que la señora Gloria Elena Castaño Valencia tenía el carácter de

funcionaria local por disposición del respectivo acto de nombramiento y de conformidad con los artículos 5 del Decreto 2078 de 2004 y 88 del Decreto 274 de 2000, según los cuales el personal de apoyo en el exterior que sea nacional o residente del país receptor de la misión diplomática colombiana ostentará tal condición. Sobre el particular, adujo que el hecho de que la demandante ostente doble nacionalidad, siendo una de ellas la colombiana, no desdice de su condición de funcionaria local. 2 Ff. 38-52. En relación con el incremento salarial de los funcionarios administrativos locales precisó que el Ministerio siempre ha realizado los aumentos de las remuneraciones de conformidad con las normas especiales que rigen la materia, dentro de las cuales destacó el artículo 5 de la Ley 4ª de 1992, relativo a la remuneración de los funcionarios del servicio exterior. Tal precepto fue desarrollado a través de los Decretos 92 de 1995, 2373 de 1996, 2767 de 1997, 62 de 1997, 42 de 1998, 2354 de 1998, 2686 de 1999, 62 de 1999, 2790 de 2000, 2888 de 2001, 1484 de 2001, 3200 de 2002, 856 de 2002, 3547 de 2003, 3787 de 2003, 2078 de 2004, 4565 de 2004 y 3355 de 2009, los cuales contienen el régimen salarial y prestacional aplicable al personal local. En línea con ello, indicó que la prima de costo de vida es asignable al personal diplomático, consular y administrativo del servicio exterior de Colombia que no

tenga la calidad de funcionario local, por disposición de los Decretos 92 de 1995 y 2078 de 2004. Con base en el acatamiento de estas normas, desestimó la posibilidad de entender vulnerados los artículos 13 y 53 de la Constitución Política y señaló que, en todo caso, la demanda no es clara en la argumentación de la alegada nulidad por desconocimiento del principio de igualdad. Finalmente, propuso como excepciones las que denominó: «Buena fe – Inexistencia de la obligación de pagar». Adujo que no existe fundamento legal para realizar el pago de lo pretendido por la demandante debido a que los reconocimientos laborales efectuados en su favor estuvieron acordes a la normatividad aplicable. «Ineptitud sustantiva de la demanda». Precisó que los actos demandados son de simple trámite pues no contienen una manifestación de voluntad capaz de crear, modificar o extinguir una situación jurídica de contenido particular y, en esa medida, no son enjuiciables ante la jurisdicción. «Indebida escogencia de la acción». En virtud de lo anterior, si lo que pretende la señora Gloria Elena Castaño Valencia es modificar su situación salarial y prestacional, debió instaurar la acción de nulidad simple en contra de los actos administrativos de contenido general que la regulan. «Estricto cumplimiento de un deber legal». Reiteró que los aumentos salariales de los funcionarios de la planta externa de la entidad se realizan con estricta sujeción a la normatividad vigente en la materia. «Falta de legitimación en la causa por pasiva», la cual sustentó en que, al estar cumpliendo con las obligaciones legales que le corresponden, al Ministerio no le

cabe responsabilidad alguna. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante3 En esta oportunidad procesal, destacó que en el expediente se encontraba probado e incluso había sido reconocido por la demandada que la vinculación de la señora Gloria Elena Castaño Valencia tuvo lugar entre el 11 de marzo de 1985 y el 30 de marzo de 2011, al igual que el hecho de que, en ese periodo, el salario percibido por aquella permaneció congelado, lo que desconoce el artículo 53 superior y la Ley 4 de 1992. También reiteró que la relación de la demandante con el Ministerio de Relaciones Exteriores fue de naturaleza legal y reglamentaria y que el régimen jurídico que se le aplicó fue de derecho administrativo laboral colombiano, nunca el del país sede, tanto así que el gobierno nacional, año a año, expidió decretos para definir cuál sería el salario del cargo administrativo 9 PA que desempeñó, de manera que aunque a su cargo se le dio la calidad de local, la realidad enseñó que era distinta. En todo caso, señaló que la denominación de funcionario local otorgada al empleo que ejerció la señora Gloria Elena Castaño Valencia no es fundamento para soslayar la obligación constitucional y legal de aumentarle el salario pues el artículo 4 de la Ley 4 de 1992 alude a los empleados públicos de la rama ejecutiva nacional, cualquiera sea su sector, denominación o régimen jurídico. De otro lado, aludió a la sentencia C-1433 de 2000 en la que la Corte Constitucional precisó que la omisión en que incurrió el legislador en el artículo 2 de la Ley 547 de 2000, al no ordenar el ajuste salarial de los servidores públicos,

es inconstitucional. En ese sentido, afirmó que lo propio sucede con los decretos que, en desarrollo de la Ley 4 de 1992, dejaron inmóvil el salario de la demandante de manera que respecto de ellos debe predicarse la excepción de inconstitucionalidad con efectos inter partes. Finalmente, se opuso a la prosperidad de las excepciones que formuló la entidad demandada y aclaró que, en caso de inaplicarse los decretos anuales que congelaron el sueldo de la señora Gloria Elena Castaño Valencia, el restablecimiento del derecho debía efectuarse aumentando, año a año, el salario devengado en el porcentaje respectivo de inflación. Ministerio de Relaciones Exteriores4 En sus alegatos de conclusión reprodujo los argumentos de defensa que expresó en la contestación de la demanda.

MINISTERIO PÚBLICO5 3 Ff. 83-87. 4 Ff. 88-97. 5 Ff. 99-114.

La Procuraduría 125 Judicial II para Asuntos Administrativos emitió concepto en el que solicitó acceder a las pretensiones de la demanda y, consecuentemente, ordenar el incremento salarial, prestacional y de seguridad social solicitado con efectos fiscales a partir del 22 de febrero de 2009 por haber operado el fenómeno prescriptivo. Como sustento de su posición, adujo que aunque la demandante prestó sus servicios en un país extranjero, durante su vinculación no le fueron aplicadas las leyes del país receptor sino las colombianas, lo que a juicio de la vista fiscal debe conducir a excluir la calidad de funcionario administrativo local y a concluir la violación del derecho fundamental al salario móvil.

SENTENCIA APELADA6

Mediante sentencia proferida el 11 de agosto de 2016, el Tribunal Administrativo

de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, denegó las súplicas de la demanda. Luego de considerar que no se configuraron las excepciones de indebida escogencia de la acción, ineptitud sustantiva de la demanda y falta de legitimación en la causa por pasiva, el a quo pasó a estudiar el fondo del asunto. Al respecto, explicó que a pesar de que la demandante siempre fue catalogada como funcionaria administrativa local, no se le aplicó el régimen laboral del país sede de la misión pues su asignación básica se estableció en atención a los decretos que expidió el Gobierno Nacional y su situación pensional se reguló por la normatividad interna. Sobre esa base, la sentencia de primera instancia consideró que debía estudiarse si procede ordenar el reajuste anual deprecado, a lo que respondió negativamente tras comprobar que, para fijar la asignación básica de la actora en los años reclamados, el Gobierno Nacional se basó en las condiciones económicas del país en el que la señora Gloria Elena Castaño Valencia prestó sus servicios, según las recomendaciones que en su momento emitió el CONPES, quien afirmó que en dicho tiempo no se presentaron variaciones que justificaran el incremento salarial. En ese sentido destacó que la belga y la colombiana son economías diferentes y que la demandante no podía pretender obtener provecho de cada una de ellas. En línea con ello, concluyó que esta no tiene derecho al reajuste salarial ni al de las cesantías, intereses sobre las cesantías, vacaciones y prima de navidad y mucho menos al de la prima de vacaciones, prima de servicio y bonificación por servicios prestados, últimos emolumentos cuyo reconocimiento fue excluido

expresamente para los funcionarios del servicio exterior. 6 Ff. 142-152. Finalmente, negó que fuera viable la inaplicación de los decretos que omitieron aumentar el salario de la demandante, en primer lugar, porque esta no expuso de manera clara, suficiente, cierta, específica y pertinente las razones por las cuales aquellos resultan violatorios del artículo 13 constitucional. Sin embargo, más allá de ello, estimó que las situaciones de hecho y de derecho de la generalidad de empleados públicos que prestan servicio en el territorio colombiano y aquellos que laboral en el exterior son distintas, lo que impide predicar un trato igualitario entre unos y otros.

RECURSO DE APELACIÓN7

La parte demandante manifestó debida y oportunamente su inconformidad con la decisión de primera instancia, para lo cual ofreció una serie de argumentos que se pueden sintetizar de la siguiente manera: El recurso parte de la base que la sentencia acepta que a pesar de la denominación de «local» del cargo en cuestión, la realidad fáctica y jurídica demuestra que el régimen salarial y prestacional de la señora Gloria Elena Valencia Castaño se rige por la ley colombiana y a la luz de la cual la movilidad salarial es un derecho. Sobre esta última, afirmó que la Ley 4 de 1992 la consagra como un principio que debe operar sin excepción alguna para todos los empleados de la rama ejecutiva nacional pues así lo dispone su artículo 1, cuando define el ámbito de aplicación. No obstante lo anterior, los decretos que año a año fijaron el salario del cargo desempeñado por la señora Gloria Elena Castaño Valencia desconocieron tal

mandato, lo que justifica su inaplicación en los términos del artículo 148 del CPACA. Al respecto, criticó que la decisión apelada hubiese omitido atender el precedente que fijó la Corte Constitucional en la sentencia C-1433 de 2000, en la que calificó de inexequible la omisión legislativa en que incurrió el artículo 2 de la Ley 547 de 1999 al no disponer la apropiación de la partida correspondiente para hacer efectivo el aumento salarial de los empleados públicos. Aunado a ello, sostuvo que el hecho de que las economías colombiana y belga sean diferentes, que la demandante sea residente en el exterior o que percibiera su pago en moneda extranjera no justifica la congelación del salario. Si bien en algunos momentos la tasa de cambio benefició a la demandante, como bien anotó el a quo, en muchos otros esta permaneció estable o incluso le fue desfavorable, pero ello no fue advertido por aquel. 7 Ff. 154-160. Asimismo, alegó que en virtud del principio de la extraterritorialidad de las delegaciones diplomáticas y consulares es factible sostener que la demandante prestó sus servicios en el territorio colombiano. Reprochó que el a quo no hubiese ahondado en la naturaleza jurídica de los documentos CONPES para definir cuál es su alcance y fuerza vinculante. Al respecto, precisó que dicha entidad es un organismo asesor del Gobierno Nacional que produce recomendaciones en materia económica y social, las cuales, al no poderse catalogar como actos administrativos ni como alguna otra norma jurídica, no podían ser usadas como fundamento de la sentencia, en

desconocimiento de lo previsto en la Constitución Política y la Ley 4 de 1992. En armonía con ello, arguyó que en un sistema de competencias regladas, «[…] todas las normas deben tener un soporte jurídico, de rango constitucional, legal o reglamentario […]», lo que no se respetó en la decisión judicial controvertida en primer lugar porque aquellas recomendaciones no tienen el carácter de tal y, en segunda medida, porque de la citada Ley 4 no se desprende una autorización para congelar los salarios. En cualquier caso, adujo que el CONPES 3601 de 2009, lejos de ofrecer un argumento para negar las pretensiones, contiene una crítica a la congelación salarial, al punto que recomienda que se pague en pesos a los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores en aras de mejorar la inequidad salarial de la que son objeto.

ALEGATOS DE CONCLUSIÓN EN SEGUNDA INSTANCIA Parte demandante8

En esta oportunidad procesal, sintetizó las razones por las que se debe acceder a las pretensiones de la demanda, así: - La relación jurídico laboral de la demandante y el Estado se rigió en su totalidad por la ley colombiana lo que se refleja en que (i) su salario le fue cancelado con base en decretos que desarrollan la Ley 4 de 1992; (ii) a lo largo de esta relación, las partes realizaron cotizaciones a la seguridad encontrándose la actora afiliada a CAJANAL y, hoy en día, pensionada en virtud de resolución expedida por la UGPP; (iii) las demás prestaciones sociales fueron reconocidas también con base en la normatividad interna;

(iv) así lo consideró la sentencia de primera instancia. - Siendo aplicable la ley colombiana, el operador jurídico cometió un yerro al omitir acatar el artículo 53 superior y el 4 de la Ley 4 de 1992 en cuanto prevén la movilidad salarial y, en ausencia de aplicación de tales normas, no ofreció como sustento normativo ninguna otra, lo que atenta contra el principio de legalidad. 8 Ff. 169-171. - La sentencia recurrida obró en contra de la cosa juzgada constitucional configurada en virtud de la sentencia C-1433 de 2000. Aunque el artículo 143 superior le impide a todas las autoridades reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, los decretos que congelaron el salario de la demandante hicieron lo mismo que el artículo 2 de la Ley 547 de 2000, al igual que lo hizo el a quo con su decisión. - Los decretos que expidió el gobierno nacional para fijar el salario de los funcionarios de la planta externa del Ministerio de Relaciones Exteriores están viciados de falsa motivación. Parte demandada9 En sus alegatos de conclusión, señaló que la actuación del Ministerio de cara al reconocimiento salarial y prestacional de sus empleados siempre ha estado precedida de la buena fe. Además, negó que el fallo de primera instancia hubiese elevado los documentos CONPES a fuente formal del derecho, sino que los tomó como base para explicar que el cambio de moneda obedeció a la necesidad de garantizar que los funcionarios de la planta externa de la entidad no vieran afectados sus ingresos por la devaluación del dólar estadounidense frente a la

moneda del país en el que desempeñaban sus funciones. De otro lado, destacó las condiciones especiales que se presentan en materia de relaciones internacionales e insistió en la calidad de funcionaria administrativa local que tuvo la señora Gloria Elena Castaño Valencia para, con base en ello, afirmar que la normativa aplicable era la del país receptor, es decir, la de Bélgica. De otro lado, señaló que la asignación básica mensual de la demandante correspondió a lo reglado en los decretos expedidos con tal fin por el Gobierno Nacional, los que establecieron la forma de remuneración teniendo en cuenta la economía del país respectivo y, en particular, los índices de costo de vida certificados por la Organización de las Naciones Unidas. Finalmente, aplaudió las razones por las cuales la sentencia de primera instancia negó la prosperidad de las pretensiones, concluyendo que aquellas obedecieron a un examen juicioso.

MINISTERIO PÚBLICO10

La Procuraduría Tercera Delegada ante el Consejo de Estado rindió concepto en el que solicitó confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda por considerar que el Gobierno Nacional sí se 9 Ff. 173-175. 10 Ff. 177-190. preocupó porque el personal en misión percibiera una asignación conforme con la realidad del país de prestación de los servicios, lo que se evidencia en los cambios que efectuó aquel en relación con la divisa utilizada en las remuneraciones. Aunado a lo anterior, adujo que el salario que recibió la señora Gloria Elena Castaño Valencia era mayor al que se le pagaba al personal de planta interna del Ministerio de Relaciones Exteriores y que no era viable su incremento conforme al

IPC como quiera que este mecanismo está previsto sólo para el personal de planta interna de la entidad que devenga su pago en pesos colombianos. En ese orden de ideas, precisó que si en el criterio de aquella se le afectó la movilidad salarial, debió acreditarlo conforme a las condiciones económicas del país receptor, lo cual tendría relación con la naturaleza especial del servicio y con su condición de funcionaria local. En relación con el reconocimiento de las prestaciones sociales que reciben los empleados que integran la planta interna de la entidad, indicó que la legislación colombiana excluyó expresamente como beneficiarios de tales emolumentos a quienes prestan servicios en el exterior, toda vez que estos últimos gozan de otros beneficios especiales.

CONSIDERACIONES

(i) Cuestión preliminar. Competencia funcional del ad quem En los casos en que el recurso de alzada lo interpone una sola de las partes, el juez de segunda instancia tiene limitada su competencia funcional en virtud del principio de la non reformatio in pejus y de los motivos de inconformidad expresados por el recurrente respecto de la decisión objeto de censura. Por ello no basta con la mera interposición del recurso, se hace necesaria también la sustentación con el objeto de definir las cuestiones sobre las cuales ha de conocer el juez de la apelación, puesto que los aspectos de la providencia que no sean recurridos adquieren firmeza y, por ende, son ajenos a la competencia del ad quem. No obstante lo anterior, cuando ambas partes apelan o cuando habiéndolo hecho una sola de ellas la otra adhiere al recurso, el superior tiene facultad y competencia para revisar íntegramente la decisión sometida a su conocimiento,

pudiendo modificarla en cualquier sentido, sin que los efectos favorables o desfavorables que puedan generarse para los intereses de los recurrentes le represente restricción alguna. A contrario sensu, la interposición del recurso por una sola de las partes restringe la facultad del ad quem, quien además de limitarse a los argumentos que expuso el recurrente, deberá abstenerse de tomar cualquier determinación que pueda resultar en desmedro de los intereses del apelante único. Sobre el particular, el Código General del Proceso, en su artículo 320, precisa que la finalidad del recurso de apelación es que el «[…] superior examine la cuestión decidida, únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión […]». En armonía con ello, el artículo 328, inciso 1.°, del Código General del Proceso11 dispone que «[…] El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley […]» (Negrillas fuera del texto original) En el caso concreto, el recurso de apelación que interpuso la señora Gloria Elena Castaño Valencia se enfocó en las razones por las cuales, a su juicio, resulta procedente el reajuste, en una cuantía equivalente a la inflación reportada año a año, de los salarios que devengó mientras que estuvo laborando al servicio de la entidad demandada, argumentos que de salir avante conllevarían a estudiar, consecuencialmente, la procedencia de reliquidar en la misma proporción las

prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que aquella percibió en tal periodo. No obstante lo anterior, es importante destacar que la sentencia de primera instancia también se ocupó de analizar si había lugar al pago de la prima de vacaciones, prima de servicio y bonificación por servicios prestados, otorgando una respuesta negativa bajo el entendido de que el reconocimiento de tales beneficios fue excluido expresamente para los funcionarios del servicio exterior. Frente a este asunto la demandante no manifestó inconformidad alguna en el recurso de alzada, por consiguiente, será excluido del estudio que corresponde adelantar a esta Sala en segunda instancia. (ii) Problema jurídico El problema jurídico a resolver en esta instancia se puede resumir en la siguiente pregunta: ¿La señora Gloria Elena Valencia Castaño tiene derecho a que los salarios que devengó durante su vinculación al Ministerio de Relaciones Exteriores, entre 1996 y 2011, se reajusten anualmente en la proporción del respectivo porcentaje de inflación y, en consecuencia, a que, en la misma medida, se efectúe la reliquidación de las prestaciones sociales y demás emolumentos laborales que le fueron reconocidos en tal periodo? En aras de resolver este interrogante, la Sala se ocupará del estudio de los siguientes ítems a) La especialidad del servicio exterior colombiano y algunas de sus implicaciones; b) Competencia para la fijación de los salarios del personal del servicio exterior colombiano; c) el derecho fundamental a la movilidad salarial y su