CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2012-02061-01(4779-13)-2016

PENSION GRACIA – Docente nacional / PENSION GRACIA – Marco normativo y jurisprudencial / INSTITUTO PEDAGOGICO NACIONAL –Hace parte de la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional / DOCENTE NACIONAL – El tiempo de servicio no puede ser computado para acceder a la pensi(cid:243)n gracia / TIEMPO DE SERVICIO – Insuficiente para ser beneficiario de la pensi(cid:243)n gracia [N]o hay duda que el Instituto Pedag(cid:243)gico Nacional: i) ostenta el carÆcter de unidad acadØmica administrativa de la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional; ii) en tal sentido se considera una dependencia administrativa del referido centro de educaci(cid:243)n superior; iii) carece de personer(cid:237)a jur(cid:237)dica ni autonom(cid:237)a patrimonial y iii) hace parte de una instituci(cid:243)n de educaci(cid:243)n superior de orden nacional. Respecto a este œltimo punto, la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional creada mediante Decreto Legislativo 197 de 1995 es un ente universitario aut(cid:243)nomo estatal con rØgimen especial, vinculado al Ministerio de Educaci(cid:243)n Nacional con carÆcter docente e investigativo, con personer(cid:237)a jur(cid:237)dica, auton(cid:243)mica acadØmica, administrativa y financiera y con patrimonio independiente. As(cid:237) las cosas, al hacer parte de la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional, el Instituto Pedag(cid:243)gico Nacional comparte su misma naturaleza, esto es, la de un ente del orden nacional adscrito al Ministerio de Educaci(cid:243)n Nacional. En estos tØrminos, tal y como lo

estim(cid:243) el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia apelada, el tiempo laborado por la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera no resulta apto para acreditar los 20 aæos de servicios exigidos por el legislador para efectos de reconocerle una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n dado que, como qued(cid:243) visto, su vinculaci(cid:243)n laboral se verific(cid:243) en una instituci(cid:243)n de educaci(cid:243)n superior nacional, adscrita al Ministerio de Educaci(cid:243)n Nacional, y no del orden territorial o nacionalizada como lo exig(cid:237)an las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989.

FUENTE FORMAL: LEY 114 DE 1913 / LEY 116 DE 1982 / LEY 37 DE 1933 / LEY 91 DE 1989 / DECRETO 2904 DE 1994 / DECRETO LEGISLATIVO 197 DE

1995

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCI(cid:211)N SEGUNDA

SUBSECCI(cid:211)N B

Consejero ponente: CESAR PALOMINO CORTES

BogotÆ, D.C., quince (15) de septiembre de dos mil diecisØis (2016) Radicaci(cid:243)n nœmero: 25000-23-42-000-2012-02061-01(4779-13)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTI(cid:211)N PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCI(cid:211)N SOCIAL - UGPP

Demandado: ISNELDA GARC˝A TAVERA Asunto : Pensi(cid:243)n gracia Segunda instancia – Ley 1437 de 2011 ========================================================== La Sala conoce del recurso de apelaci(cid:243)n interpuesto por la parte demandada contra la sentencia proferida el 17 de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n D, que accedi(cid:243) parcialmente a las pretensiones de la demanda formulada por la Unidad Administrativa Especial de Gesti(cid:243)n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci(cid:243)n Social, UGPP, contra la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera.

I. ANTECEDENTES

1. Demanda

1.1 Pretensiones La Unidad Administrativa Especial de Gesti(cid:243)n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci(cid:243)n Social, UGPP, mediante apoderado judicial, acudi(cid:243) a la jurisdicci(cid:243)n en ejercicio del medio de control previsto en el art(cid:237)culo 138 del C(cid:243)digo de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para solicitar la nulidad de los siguientes actos administrativos: - Resoluci(cid:243)n nœm. 6399 de 22 de septiembre de 1992, por medio de la cual la Subdirecci(cid:243)n General de Prestaciones Econ(cid:243)micas de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, le reconoci(cid:243) a la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera una pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n gracia, efectiva a partir del 2 de enero de 1991.

• Resoluci(cid:243)n nœm. 14749 de 11 de marzo de 1993 a travØs de la cual el Subdirector General de Prestaciones Econ(cid:243)micas de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, “modificó la Resolución núm. 6399 de 1992 en el sentido de reconocer personer(cid:237)a jur(cid:237)dica al apoderado de la pensionada.”. - Resoluci(cid:243)n nœm. 5759 de 4 de marzo de 2004 por medio de la cual la Subgerencia de Prestaciones Econ(cid:243)micas de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, dispuso la reliquidaci(cid:243)n de la prestaci(cid:243)n pensional reconocida a la hoy demandada. - Resoluci(cid:243)n nœm. 59921 de 20 de noviembre de 2012 mediante la cual la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, en cumplimiento de una sentencia de tutela, dispuso la reliquidaci(cid:243)n de la pensi(cid:243)n de la demandada, teniendo en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados por Østa en el aæo inmediatamente anterior a la adquisici(cid:243)n de su estatus pensional.

A t(cid:237)tulo de restablecimiento del derecho solicita condenar a la demandada al reintegro de las sumas que por concepto de pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n gracia le han sido canceladas a la fecha de ejecutoria de esta providencia. De igual forma se solicit(cid:243) que se declare que la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera no

tiene derecho al reconocimiento y pago de una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n.

2. De la controversia 2.1 Hechos La seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera solicit(cid:243) a la entonces Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, el reconocimiento y pago de una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n, adjuntando para tal efecto dos certificados de tiempo de servicios expedidos por la

Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional. La Subdirecci(cid:243)n de Prestaciones Econ(cid:243)micas de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, a travØs de la Resoluci(cid:243)n nœm. 6399 de 22 de septiembre de 1992 dispuso el reconocimiento y pago de una prestaci(cid:243)n pensional gracia de jubilaci(cid:243)n a favor de la demandada, en monto igual al 75% del salario promedio percibido en el aæo inmediatamente anterior a la adquisici(cid:243)n de su estatus pensional. El 11 de marzo de 1993 la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, mediante Resoluci(cid:243)n nœm. 14749 modific(cid:243) el numeral 5 de la Resoluci(cid:243)n nœm. 6399 de 1992 en el sentido de reconocer personer(cid:237)a jur(cid:237)dica al apoderado judicial de la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera. Mediante oficio nœm. 21296 de 2003 la hoy demandada solicit(cid:243) la reliquidaci(cid:243)n de su pensi(cid:243)n gracia; aduciendo nuevos tiempos de servicio y su retiro definitivo de la

actividad docente. La Subgerencia de Prestaciones Econ(cid:243)micas de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, a travØs de la Resoluci(cid:243)n nœm. 5759 de 4 de marzo de 2004 dispuso la reliquidaci(cid:243)n de la referida pensi(cid:243)n, incrementando su cuant(cid:237)a a $ 1.189.631 de pesos, efectiva a partir del 1 de enero de 2003. Con posterioridad, la demandada solicit(cid:243) nuevamente la reliquidaci(cid:243)n de su pensi(cid:243)n con la inclusi(cid:243)n de nuevos factores salariales. El 28 de febrero de 2005 la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, por Resoluci(cid:243)n nœm. 90061 neg(cid:243) la referida solicitud. La seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera a travØs de acci(cid:243)n de tutela solicit(cid:243) la reliquidaci(cid:243)n de la pensi(cid:243)n gracia que ven(cid:237)a percibiendo, al estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad y al m(cid:237)nimo vital y m(cid:243)vil. El Juzgado 23 Penal del Circuito de BogotÆ, D.C., mediante sentencia 20 de junio de 2005 ampar(cid:243) en forma transitoria los derechos fundamentales de la seæora Garc(cid:237)a Tavera y, en consecuencia, le orden(cid:243) a la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, reliquidara su pensi(cid:243)n gracia, conforme lo dispuesto en la Ley 4 de

1996. En cumplimiento a lo ordenado en el fallo de tutela, la Gerencia General de la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, expidi(cid:243) la Resoluci(cid:243)n nœm. 59921 de 20 1 Confirmada a travØs de Resoluci(cid:243)n nœm. 2631 de 16 de mayo de 2005. de noviembre de 2006, reliquidando la referida prestaci(cid:243)n pensional. Paralelo a lo anterior, la seæora Garc(cid:237)a Tavera acudi(cid:243) a esta misma jurisdicci(cid:243)n solicitando la nulidad de las Resoluciones nœms. 9006 de 28 de febrero y 2631 de 16 de mayo de 2005. El 1 de marzo de 2012 el juzgado 11 Administrativo del Circuito Judicial de Descongesti(cid:243)n de BogotÆ D.C., accedi(cid:243) a las pretensiones de la demanda2. Aduce la demandante que se hac(cid:237)a necesario solicitar la nulidad de las Resoluciones nœms. 6399 de 1992; 14749 de 1993; 5759 de 2004 y 59921 de 2006 toda vez que la seæora Garc(cid:237)a Tavera no con cumple con la totalidad de los requisitos exigidos legalmente para el reconocimiento de una prestaci(cid:243)n pensional gracia de jubilaci(cid:243)n. Explic(cid:243) que el tiempo acreditado por la demandada para efectos del reconocimiento laboral fue adquirido al servicio de la docencia nacional. Lo anterior, se explica en el hecho de haber laborado mÆs de 20 aæos al servicio de la

Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional. 2.2. Normas violadas y concepto de violaci(cid:243)n Como normas violadas se citan en la demanda las siguientes: De la Constituci(cid:243)n Pol(cid:237)tica, los art(cid:237)culos 1, 2, 6, 121, 122, 128 y 209. De la Ley 114 de 1913, los art(cid:237)culos 1, 2 y 3. De la Ley 116 de 1928, el art(cid:237)culo 6. De la Ley 37 de 1933, el art(cid:237)culo 3. De la Ley 43 de 1975, los art(cid:237)culos 1 y 2. 2 La anterior decisi(cid:243)n, segœn aduce la parte accionante, fue confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n A, a travØs de sentencia de 15 de abril de 2011. De la Ley 91 de 1989, el art(cid:237)culo 15. Del Decreto 224 de 1972, el art(cid:237)culo 2. Al explicar el concepto de violaci(cid:243)n la accionante expone los siguientes argumentos: Se sostiene que, el principio de legalidad constituye uno de los pilares fundamentales del Estado de Derecho toda vez que, a travØs de Øste se garantiza que el ejercicio del poder pœblico se sujete al cause trazado por el ordenamiento jur(cid:237)dico. Lo anterior, se explic(cid:243) en la demanda, con el fin de que todas las actuaciones de las autoridades legalmente constituidas sean proporcionales a las

normas que las autorizan, esto es, ajenas a la arbitrariedad y los excesos que en ocasiones supone el ejercicio de las potestades pœblicas. Se manifest(cid:243) que, con la expedici(cid:243)n de los actos administrativos acusados, a travØs de los cuales se le reconoci(cid:243) a la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera una prestaci(cid:243)n pensional gracia de jubilaci(cid:243)n, “sin justificación legal (…) [o] consideración de orden fáctico” no s(cid:243)lo se vulneraron los principios y derechos de los ciudadanos, sino que tambiØn se prohij(cid:243) el incumplimiento de los deberes sociales a cargo del Estado en claro detrimento del patrimonio pœblico. Se precis(cid:243) que, los actos administrativos acusados comprometieron recursos de naturaleza pœblica sin sustento constitucional o legal alguno, raz(cid:243)n por la cual los funcionarios que intervinieron en su expedici(cid:243)n pueden ver comprometida su responsabilidad disciplinaria, fiscal e incluso penal en lo que, se insiste, trajo consigo un menoscabo al tesoro pœblico. La pensi(cid:243)n gracia, se record(cid:243) en el escrito de la demanda, tuvo por finalidad reducir la diferencia prestacional existente entre los docentes nacionales y los territoriales, al reconocerles en forma exclusiva a estos œltimos la posibilidad de gozar de una prestaci(cid:243)n pensional adicional a la ordinaria de jubilaci(cid:243)n, siempre que acreditaran 20 aæos de servicios y 50 de edad.

Se sostuvo que, la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera nunca prest(cid:243) sus servicios a la docencia oficial territorial o nacionalizada. Por el contrario, segœn se observa de las pruebas allegadas con la demanda, su vinculaci(cid:243)n laboral siempre tuvo el carÆcter de nacional por lo que, de acuerdo con Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 91 de 1989 no era posible reconocerle una prestaci(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n. 2.3. Contestaci(cid:243)n de la demanda La seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera, a travØs de su apoderado judicial, se opuso a las pretensiones de la demanda con las siguientes consideraciones (fols. 49 a 57, cuaderno nœm. 1 del expediente): Sostuvo que, lo expuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gesti(cid:243)n Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protecci(cid:243)n Social, UGGP, en el escrito de la demanda carece de fundamento fÆctico y legal dado que, como estÆ demostrado, el reconocimiento de su prestaci(cid:243)n pensional gracia de jubilaci(cid:243)n encuentra sustento en la normatividad vigente al momento de la adquisici(cid:243)n de su estatus pensional. La Resoluci(cid:243)n nœm. 59921 de 20 de noviembre de 2012, a travØs de la cual se reliquid(cid:243) su pensi(cid:243)n gracia, fue expedida en cumplimiento de la decisi(cid:243)n judicial adoptada por el Juzgado VeintitrØs Penal del Circuito de BogotÆ D.C., raz(cid:243)n por la

cual la legalidad de la referida resoluci(cid:243)n no pod(cid:237)a ser objeto de discusi(cid:243)n en sede del contencioso administrativo. El hecho de que la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera se haya vinculado al servicio docente desde el 1 de febrero de 1964 le confer(cid:237)a sin duda el derecho a percibir una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n toda vez que, como lo sostuvo la Corte Constitucional en distintos pronunciamientos, la posibilidad de reconocer la pensi(cid:243)n gracia se mantuvo para aquellos docentes que iniciaron sus labores con anterioridad al 31 de diciembre de 1980.

3. La Sentencia de Primera Instancia.

A travØs de sentencia de 17 de octubre de 2013, ver CD a folio 155 del cuaderno nœm. 1 del expediente, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n D, accedi(cid:243) a las pretensiones de la demanda con los siguientes argumentos: Sostuvo, en primer lugar, que el problema jur(cid:237)dico en el caso particular se contra(cid:237)a a establecer si la pensi(cid:243)n gracia reconocida a la demandada se ajustaba a la legalidad, esto es, a las normas vigentes al momento de la adquisici(cid:243)n de su estatus pensional. Para tal efecto, consider(cid:243) que el art(cid:237)culo 4 de 1913 estableci(cid:243) que los requisitos para el reconocimiento de una pensi(cid:243)n gracia son: i) 50 aæos de edad; ii) 20 aæos

de servicios en planteles del orden territorial o nacionalizados y iii) observar buena conducta. Manifest(cid:243) el Tribunal que, visto los certificados laborales allegados al expediente no hab(cid:237)a duda de que la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera, contaba con mÆs de 20 aæos de servicios, al haber laborado en la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional desde el 1 de febrero de 1964, sin embargo, no pod(cid:237)a pasarse por alto que la misma era una entidad de educaci(cid:243)n del orden nacional raz(cid:243)n por la cual, el referido per(cid:237)odo de 20 aæos laborado por la accionante no era œtil para efectos del reconocimiento pensional gracia de jubilaci(cid:243)n. Consider(cid:243) el Tribunal necesario declarar la nulidad de la Resoluci(cid:243)n nœm. 6399 de 22 de septiembre de 1992 a travØs de la cual la Caja Nacional le reconoci(cid:243) a la demandada una prestaci(cid:243)n pensional gracia y, adicionalmente, de los actos que con posterioridad ordenaron su reliquidaci(cid:243)n. En relaci(cid:243)n con la Resoluci(cid:243)n No. 14749 de 11 de marzo de 1993, el Tribunal se declar(cid:243) inhibido para conocer de su legalidad toda vez que, con ella, la entidad demandante simplemente se limit(cid:243) a reconocerle personer(cid:237)a jur(cid:237)dica al apoderado de la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera. Finalmente, el Tribunal sostuvo que no era procedente ordenarle a la demandada

que reintegrara las sumas pagadas por concepto de mesadas pensionales toda vez que, en el caso concreto no se demostr(cid:243) que Østa haya actuado en forma fraudulenta o contraria a la ley, esto es, vulnerando el principio de la buena fe.

4. El recurso de apelaci(cid:243)n.

La seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera, a travØs de su apoderado judicial, formul(cid:243) recurso de apelaci(cid:243)n en contra de la sentencia de 17 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n D, bajo las siguientes consideraciones (fols. 156 a 161, del cuaderno nœm. del expediente): Adujo que, el Instituto Pedag(cid:243)gico Nacional deb(cid:237)a ser considerado como una escuela Normal Superior, en los tØrminos de la Ley 25 de 1917, en la que se educaban en las ciencias pedag(cid:243)gicas maestros de escuelas inferiores y superiores aptos para la enseæanza didÆctica y para la direcci(cid:243)n e inspecci(cid:243)n de la enseæanza pœblica nacional. En tal sentido, a juicio de la demandada, el Tribunal incurri(cid:243) en un yerro al considera que no contaba con mÆs de 20 aæos al servicio de la educaci(cid:243)n oficial territorial, dado que como lo establec(cid:237)a la Ley 114 de 1913 los docentes de las escuelas normales tambiØn ten(cid:237)an derecho al reconocimiento de la pensi(cid:243)n gracia

de jubilaci(cid:243)n. Finalmente, seæal(cid:243) que el Tribunal pas(cid:243) por alto el hecho de que algunos de los actos demandados hab(cid:237)an sido expedidos en cumplimiento de decisiones judiciales, esto, con ocasi(cid:243)n de la acci(cid:243)n de tutela que en su momento formul(cid:243) como mecanismo transitorio para obtener la reliquidaci(cid:243)n de su prestaci(cid:243)n pensional gracia.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Del problema jur(cid:237)dico.

El problema jur(cid:237)dico que se debe resolverse en esta sentencia se resume en la siguiente pregunta: ¿Para efectos del reconocimiento de una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n, resulta apta la vinculaci(cid:243)n de la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera en el Instituto Pedag(cid:243)gico Nacional de la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional a partir del 1 de febrero de 1964?

2. De la naturaleza de la Resoluci(cid:243)n No. 59921 de 20 de noviembre de 20063.

El 22 de septiembre de 1992 la entonces Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, a travØs de Resoluci(cid:243)n nœm. 006399, orden(cid:243) el reconocimiento y pago de una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n a favor de la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera teniendo en cuenta para ello 27 aæos, 3 meses y 7 d(cid:237)as de servicios prestados a la Universidad Pedag(cid:243)gica Nacional (fols. 196 a 199 del cuaderno nœm. 3 del

expediente). Con posterioridad, la hoy demandada solicit(cid:243) a la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, la reliquidaci(cid:243)n de su pensi(cid:243)n gracia argumentado que el ingreso base de liquidaci(cid:243)n que se tuvo en cuenta para establecer el monto de su pensi(cid:243)n no hab(cid:237)a incluido la totalidad de los factores salariales devengados en el aæo inmediatamente anterior a la adquisici(cid:243)n de su estatus pensional. Con ocasi(cid:243)n de la referida solicitud, la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, travØs de Resoluci(cid:243)n nœm. 5759 de 4 de marzo de 2004, accedi(cid:243) a reliquidar la prestaci(cid:243)n pensional en comento elevado su monto a $1.189.631 de 3 Expedida en cumplimento a lo dispuesto por el Juzgado VeintitrØs Penal del Circuito de BogotÆ D.C., en sentencia de tutela 20 de junio de 2005. pesos, a partir del 1 de enero de 2003. (fols. 130 a 134, del cuaderno nœm. 3 del expediente). No obstante lo anterior, la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera, inconforme con la anterior decisi(cid:243)n, a travØs de acci(cid:243)n de tutela solicit(cid:243) la reliquidaci(cid:243)n de su prestaci(cid:243)n pensional, al estimar vulnerados sus derechos a la igualdad y al m(cid:237)nimo vital y m(cid:243)vil. El Juzgado VeintitrØs Penal del Circuito de BogotÆ D.C., por medio

de la sentencia de 20 de junio de 2005 ampar(cid:243) los derechos de la tutelante y, en consecuencia, orden(cid:243) a la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, se dispusiera la reliquidaci(cid:243)n de la prestaci(cid:243)n pensional en comento (fols. 70 a 75, del cuaderno nœm. 3 del expediente). En tal sentido se estima pertinente transcribir algunos apartes de la citada providencia: “[…] Corolario de lo anterior, se ordenará dejar sin efectos las resoluciones Nos. 6390 de 22 de septiembre de 1992, 9006 del 28 de febrero de 2005 y 2631 de 16 de mayo de 2005, proferidas por la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social – Subdirecci(cid:243)n de Prestaciones Econ(cid:243)micas, mediante las cuales se desconocen los derechos fundamentales tantas veces mencionados, para que corrija lo pertinente, dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificaci(cid:243)n de este fallo, reconociendo al accionante (sic) la pensi(cid:243)n gracia, incluyendo todos los factores salariales, es decir, dando plena aplicaci(cid:243)n al rØgimen especial consagrado en la Ley 4 de 1996 y demÆs normas reglamentarias, es decir, incluyendo como factores del ingreso base de liquidaci(cid:243)n, todos los que Østa acredite haber percibido como retribuci(cid:243)n directa del servicio durante el œltimo aæo, como son las primas de alimentaci(cid:243)n, de vacaciones, de navidad y demÆs

partidas que deban tenerse en cuenta de conformidad con la normatividad aplicable al caso. […].”. En cumplimiento de la orden judicial, antes transcrita, la entonces Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, a travØs de la Resoluci(cid:243)n No. 59921 de 20 de noviembre de 2006 dispuso la reliquidaci(cid:243)n de la pensi(cid:243)n gracia de la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera elevando su monto en $159.354 de pesos (fols. 78 a 82, del cuaderno nœm. 3 del expediente). Teniendo en cuenta las consideraciones que anteceden, estima la Sala que el acto administrativo, a travØs del cual la administraci(cid:243)n orden(cid:243) la reliquidaci(cid:243)n de la prestaci(cid:243)n pensional de la demandada fue expedido con ocasi(cid:243)n de la orden judicial adoptada el 20 de junio de 2005 por el Juzgado VeintitrØs Penal del Circuito de BogotÆ D.C. En otras palabras, dirÆ la Sala que la anterior circunstancia permite afirmar en principio que el referido acto administrativo se limita a dar cumplimiento a una orden judicial, raz(cid:243)n por la cual, el mismo escapa al control que ejerce esta Jurisdicci(cid:243)n, en los tØrminos de los art(cid:237)culos 135 y 138 del C(cid:243)digo Contencioso Administrativo, Decreto 01 de 1984. Sin embargo, esta misma corporaci(cid:243)n de manera consistente y reiterada ha puesto de presente las diferencias sustanciales existentes entre la acci(cid:243)n de tutela

y la de nulidad y restablecimiento del derecho. En efecto, ha seæalado que mientras la acci(cid:243)n constitucional de tutela fue prevista por el constituyente como un medio judicial subsidiario que persigue el amparo de los derechos fundamentales vulnerados, por la administraci(cid:243)n y/o eventualmente algunos particulares, el contencioso de nulidad y restableciendo del derecho, es por excelencia el medio de control de las decisiones adoptadas por la administraci(cid:243)n, esto es, de su legalidad frente al ordenamiento jur(cid:237)dico. Sobre este particular, esta misma Secci(cid:243)n del Consejo de Estado en un caso con similitud en los supuestos fÆcticos y jur(cid:237)dicos al que hoy ocupa la atenci(cid:243)n de la Sala, precis(cid:243) que4: “[…] Aunque resulta probado que la resolución objeto de controversia tiene la connotaci(cid:243)n de un acto de ejecuci(cid:243)n, debido a que fue proferida en cumplimiento de una sentencia, es claro que la misma fue impartida en un trÆmite de tutela, que resulta ser de distinta naturaleza a la acci(cid:243)n ordinaria, lo cual hace que sea posible interponer una acci(cid:243)n de nulidad y restablecimiento del derecho, ante la jurisdicci(cid:243)n contenciosa, quien es competente para estudiar la legalidad de los actos administrativos. […].”. 4 Providencia de 14 de febrero de 2013. Rad. 2634-2011. En este mismo sentido puede verse el auto de 26 de septiembre de 2012. nœm interno. 2460-2011 M.P.

Alfonso Vargas Rinc(cid:243)n. Adicional a lo anterior, debe decirse que una interpretaci(cid:243)n en contrario, esto es, la imposibilidad de controvertir la legalidad de la Resoluci(cid:243)n No. 59921 de 20 de noviembre de 2006 prohijar(cid:237)a abiertamente la imposibilidad de que la administraci(cid:243)n, acuda al juez natural para cuestionar la legalidad de un acto administrativo que compromete recursos de naturaleza pœblica, lo que la situar(cid:237)a en una posici(cid:243)n de orfandad jur(cid:237)dica ante la ausencia de un mecanismo judicial para controvertir sus propios actos. Bajo estas consideraciones, estima la Sala para el caso concreto que si bien la referida Resoluci(cid:243)n fue expedida por la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, en cumplimiento de una orden judicial, tal circunstancia per se no enerva la posibilidad de que el juez natural, esto es, el contencioso administrativo, a travØs de la acci(cid:243)n correspondiente, defina su legalidad a pedido de la administraci(cid:243)n. De otra parte, en relaci(cid:243)n con la Resoluci(cid:243)n 14794 de 11 de marzo de 19935 la Sala confirmarÆ la decisi(cid:243)n del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Secci(cid:243)n Segunda, Subsecci(cid:243)n D, en cuanto se declar(cid:243) inhibido para conocer de su contenido. Lo anterior, toda vez que a travØs de la referida resoluci(cid:243)n la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, reconoci(cid:243) personer(cid:237)a al apoderado de la

hoy demandada, dentro de la actuaci(cid:243)n administrativa que culmin(cid:243) con el reconocimiento de la pensi(cid:243)n gracia a su favor, lo que debe decirse, no guarda relaci(cid:243)n alguna con el problema jur(cid:237)dico que se plantea a travØs del presente medio de control. As(cid:237) las cosas, la Sala œnicamente entrarÆ a estudiar la legalidad de las Resoluciones nœms. 6399 de 22 de septiembre de 1992; 5759 de 4 de marzo de 2006 y 59921 de 20 de noviembre 2006 a travØs de las cuales la Caja Nacional de Previsi(cid:243)n Social, CAJANAL, dispuso respectivamente el reconocimiento, pago y reliquidaci(cid:243)n de una pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n a favor de la seæora Isnelda Garc(cid:237)a Tavera, bajo las siguientes consideraciones.

3. La pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n gracia. 5 Visible a fols. 215 a 216 del cuaderno nœm. 3 del expediente.

a. La pensi(cid:243)n de jubilaci(cid:243)n gracia fue consagrada mediante el art(cid:237)culo 1” de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales, que hayan servido en el magisterio por un tØrmino no menor de 20 aæos. b. Posteriormente, la Ley 116 de 1928 extendi(cid:243) el beneficio de la pensi(cid:243)n gracia a los empleados docentes y profesores de las escuelas normales y a los Inspectores

de Instrucci(cid:243)n Pœblica, autorizando a los docentes, segœn su art(cid:237)culo 6, a completar el tiempo requerido para acceder a la pensi(cid:243)n, sumando los servicios prestados en diversas Øpocas, tanto en la enseæanza primaria como en la normalista, al asimilar para tales efectos la inspecci(cid:243)n de instrucci(cid:243)n pœblica a la enseæanza primaria. c. MÆs adelante, con la Ley 37 de 1933, el beneficio gratuito de la pensi(cid:243)n gracia de jubilaci(cid:243)n se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios seæalado por la ley en establecimientos de enseæanza secundaria. d. Finalmente, la Ley 91 de 1989 en su art(cid:237)culo 15, numeral 2(cid:176), literal a), limit(cid:243) la vigencia temporal del derecho al reconocimiento de la pensi(cid:243)n gracia para los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos legales, al seæalar textualmente la norma en menci(cid:243)n que: “[…] Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demÆs normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensi(cid:243)n de gracia, se les reconocerÆ siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensi(cid:243)n seguirÆ

reconociØndose por la Caja Nacional de previsi(cid:243)n Social conforme al Decreto 081 de 1976 y serÆ compatible con la pensi(cid:243)n ordinaria de jubilaci(cid:243)n, aœn en el evento de estar Østa a cargo total o parcial de la nación. […]” f. La disposici(cid:243)n trascrita fue objeto de anÆlisis por la Sala Plena del Consejo de Estado6, pronunciamiento en el cual se fijaron algunos lineamientos sobre la pensi(cid:243)n gracia y en el que a prop(cid:243)sito del art(cid:237)culo 15 trascrito, puntualiz(cid:243): “[…] También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, ademÆs de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen