CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-00303-01(2403-13)-2015

LEY 1437 DE 2011 - Rechazo de la demanda / RECONOCIMIENTO Y PAGO DE CESANTIAS - Caducidad / NOTIFICACION - No existe certeza de la fecha de notificación / ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA - Interpretación de normas jurídicas para que resulten más favorables Advierte la Sala de acuerdo con las afirmaciones realizadas por el accionante dentro de la demanda y en el recurso de apelación interpuesto, en cuanto a que la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011, acto aquí acusado, no le fue notificado en debida forma y conforme al material probatorio que obra dentro del expediente, que no existe certeza de cuál fue la fecha en la que dicho acto se notificó al actor. Sobre este aspecto, contrario a lo considerado por el A quo, sostiene la Sala que como lo ha señalado esta Corporación, cuando existe duda con respecto a la notificación del acto demandado, debe darse prevalencia al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y aplicarse los principios pro damnato y pro actione, y en especial el del deber del operador judicial de interpretar las normas jurídicas en el sentido que resulten más favorables al logro y realización del derecho sustancial. Lo anterior significa, que es posible, según el caso, admitir la demanda aun cuando no haya certeza de la notificación del acto del que se pretende se realice control de legalidad y por otra parte, que la interpretación de las normas procesales no debe desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia. Hechas las anteriores precisiones, es necesario señalar que la notificación personal es uno de los medios previstos en la ley para que los administrados tengan conocimiento de la

existencia de las decisiones administrativas, sin embargo, existen además otros medios para darlas a conocer, como lo son la notificación por edicto, en estrados o por conducta concluyente, entre otros, los cuales cumplen el mismo propósito que la notificación personal y surten igual efecto que ésta.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 - ARTICULO 72

CONDUCTA CONCLUYENTE - Prevalece el conocimiento del acto sobre la falta de irregularidad de la diligencia de notificación / CONCILIACION PREJUDICIAL - Interrupción del término de caducidad Se reitera que el actor acude ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011, la cual fue notificada, como ya se dijo, el 31 de agosto de 2012, siendo recurrida en dicha fecha, de manera que ésta quedó en firme el 27 de julio de 2012 y empezó a correr el término de caducidad de 4 meses, que inicialmente culminaba el 27 de noviembre de 2012. Sin embargo, se debe tener en cuenta que el trámite de la conciliación prejudicial, requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, suspende el término de caducidad desde la presentación de la solicitud de conciliación hasta que se expida la constancia de la celebración de la audiencia, conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 2001. En este orden de ideas, se precisa que el 2 de noviembre de 2012, el actor radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Cuarta Judicial Il para Asuntos Administrativos,

para satisfacer el requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que a partir de la citada fecha se suspendió el término de caducidad.

FUENTE FORMAL: LEY 640 DE 2001 - ARTICULO 21

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejero ponente: GERARDO ARENAS MONSALVE

Bogotá, D.C., quince (15) de abril de dos mil quince (2015).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-00303-01(2403-13)

Actor: LUIS FERNANDO CAMPUZANO VASQUEZ Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - EJERCITO NACIONAL Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto de 7 de marzo de 2013, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, por medio del cual se rechazó por caducidad la demanda presentada por el señor Luis Fernando Campuzano

Vásquez contra la NaciónMinisterio de Defensa NacionalEjército Nacional. l. ANTECEDENTES El señor Luis Fernando Campuzano Vásquez, en ejercicio del medio de control consagrado en el artículo 138 del CPACA y por intermedio de apoderado, solicitó que se declare la nulidad de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011 mediante la cual la Jefatura de Desarrollo Humano del Ejército Nacional reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas a su favor. A título de restablecimiento pidió que se reliquide las cesantías definitivas

reconocidas a través de la citada resolución, conforme lo previsto en los artículos 158, 162 y 170 del Decreto 1211 de 1990. Solicitó además que “del valor de la cesantía definitiva se descontara la suma de $5.736.654,00, reconocida en el artículo 1º de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011 proferida por el señor Jefe de Desarrollo Humano del Ejército Nacional.”. Pidió que la suma que resulte a favor del actor por la reliquidación de las cesantías definitivas sea indexada hasta la fecha en la que se efectúe el pago correspondiente. Por último, solicitó que se condene a la entidad demandada al pago de las costas del proceso. ll. LA PROVIDENCIA RECURRIDA Mediante auto del 7 de marzo de 2013 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, rechazó la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Luis Fernando Campuzano Vásquez contra la NaciónMinisterio de Defensa NacionalEjército Nacional, según se resume a continuación (fls. 93 a 96): Sostuvo que contra la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011 acusada, procedía el recurso de reposición, el cual se debía interponer dentro de los cinco días siguientes a la notificación o a la desfijación del respectivo edicto, conforme los artículos 44 y 45 del C.C.A., normas vigentes en la época de expedición del acto. Indicó que de acuerdo al inciso final del artículo 51 del C.C.A1. el recurso de

reposición no es obligatorio, por lo que el demandante debió acudir a la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho. Sin embargo no lo hizo, puesto que se evidencia en el material obrante dentro del expediente, que presentó dicho recurso de manera extemporánea. Manifestó el Tribunal que de acuerdo al literal d) del numeral 2º del artículo 164 del CPACA2, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho se debe presentar dentro de los 4 meses siguientes a la fecha de notificación, publicación, comunicación o ejecución del acto acusado. Afirmó que las cesantías no son consideradas como prestaciones periódicas, 1 Norma vigente a la fecha de expedición de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011. 2 Norma vigente en la actualidad. razón por la que el acto administrativo que las reconoce o niega debe ser demandado dentro del plazo contemplado en la ley, para el caso, el previsto en el referido artículo 164 del CPACA. Concluyó que la demanda fue presentada de manera extemporánea. lll. EL RECURSO DE APELACIÓN El apoderado de la parte demandante interpuso recurso de apelación, visible a folios 97 a 98 del expediente, contra el auto de 7 de marzo de 2013, con los siguientes argumentos (fls. 97-98): Alega que como se plasmó en los hechos del escrito de la demanda, el accionante ha permanecido privado de su libertad en un establecimiento carcelario desde la fecha de separación del servicio de las Fuerzas Militares, a la espera de que la

entidad demandada le reconociera sus prestaciones sociales por el tiempo que trabajó en ella. Señala que el 30 de julio de 2012 presentó derecho de petición ante el Ejército Nacional con el fin de que le reconocieran y pagaran sus prestaciones sociales. Solicitud que fue contestada mediante el Oficio No. 20125300815361 de 6 de agosto de 2012 y con el que se anexó copia de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011, en la que se reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas a su nombre, omitiendo la liquidación de 5 años de servicio. Afirma que la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011 nunca fue notificada al interesado, razón por la que el 31 de agosto de 2012, fecha en la que tuvo conocimiento de ésta, interpuso recurso de reposición en su contra, obteniendo respuesta del mismo a través del Oficio No. 313926 de 26 de julio de 20123, en el que se manifestó que el recurso era extemporáneo ya que el acto se encontraba en firme. 3 El oficio tiene una fecha posterior a la de la petición, por lo que se entiende que es un error de digitación. Para finalizar, concluye que el término de caducidad no se debe contar a partir del 7 de marzo de 2011, fecha de expedición de la Resolución No. 114048, sino desde cuando se dio por notificado el demandante de dicho acto. lV. CONSIDERACIONES Problema jurídico La Sala procede a establecer si tuvo ocurrencia el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

interpuesto por el señor Luis Fernando Campuzano Vásquez. La caducidad en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Observa la Sala que el literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA, establece el término de caducidad para ejercer los distintos medios de control de lo contencioso administrativo entre ellos, el de nulidad y restablecimiento del derecho, en los siguientes términos:

“OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA. La demanda

deberá ser presentada: (…)

2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales; (…)” Teniendo en cuenta la norma transcrita, debe decirse que en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, toda persona que se crea lesionada en un derecho cuenta con el término de cuatro meses contados desde el día siguiente de la publicación, notificación o ejecución del acto, para solicitar ante esta jurisdicción, que se declare la nulidad del acto administrativo que presuntamente le cause un perjuicio, con el fin de que se le restablezca en su derecho.

El caso concreto El señor Luis Fernando Campuzano Vásquez solicitó el 30 de julio de 2012 (fls. 39-40) al Ejército Nacional que le fueran reconocidas y pagadas las prestaciones

sociales correspondientes al tiempo que laboró para esa entidad, por lo que obtuvo respuesta a través del Oficio No. 20125300815361 de 6 de agosto de 2012 (fl.42), en la que se le manifestó que mediante la Resolución No. 114048 de 2011 ya se le habían reconocido y pagado sus cesantías definitivas. El actor interpuso recurso de reposición contra la Resolución No. 114048 de 2011 (fls. 43-44), bajo el argumento de que el 31 de agosto de 2012 al recibir la respuesta de su petición se daba por notificado del mismo. El recurso fue contestado a través del Oficio No. 313926 de 26 de julio de 20124 (fl. 45), indicándose que el recurso era extemporáneo, por cuanto la Resolución No. 114048 de 2011 se encontraba en firme. En vista de lo anterior, el señor Campuzano Vásquez acudió a la jurisdicción contencioso administrativa a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitando se declare la nulidad de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011 en la cual la Jefatura de Desarrollo Humano del Ejército Nacional reconoció y ordenó el pago de las cesantías definitivas a su favor. Al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, le correspondió por reparto la demanda y al hacer el análisis respectivo para su admisión, dictó auto de 7 de marzo de 2013 en el que decidió rechazarla al considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad, puesto que el recurso

4 El oficio tiene una fecha posterior a la de la petición, por lo que se entiende que es un error de digitación. de reposición que procedía en su contra fue interpuesto extemporáneamente y habían transcurrido más de los 4 meses estipulados por ley, para acudir ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Ahora bien, advierte la Sala de acuerdo con las afirmaciones realizadas por el accionante dentro de la demanda (fl. 77) y en el recurso de apelación interpuesto (fls. 97-98), en cuanto a que la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011, acto aquí acusado, no le fue notificado en debida forma y conforme al material probatorio que obra dentro del expediente, que no existe certeza de cuál fue la fecha en la que dicho acto se notificó al actor. Sobre este aspecto, contrario a lo considerado por el A quo, sostiene la Sala que como lo ha señalado esta Corporación5, cuando existe duda con respecto a la notificación del acto demandado, debe darse prevalencia al derecho fundamental al acceso a la administración de justicia y aplicarse los principios pro damnato6 y pro actione7, y en especial el del deber del operador judicial de interpretar las normas jurídicas en el sentido que resulten más favorables al logro y realización del derecho sustancial. Lo anterior significa, que es posible, según el caso, admitir la demanda aun cuando no haya certeza de la notificación del acto del que se pretende se realice control de legalidad y por otra parte, que la interpretación de las normas procesales no debe desconocer el derecho de acceso a la administración de justicia. Hechas las anteriores precisiones, es necesario señalar que la notificación

personal es uno de los medios previstos en la ley para que los administrados tengan conocimiento de la existencia de las decisiones administrativas, sin embargo, existen además otros medios para darlas a conocer, como lo son la notificación por edicto, en estrados o por conducta concluyente, entre otros, los cuales cumplen el mismo propósito que la notificación personal y surten igual 5 Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, Magistrado Ponente: Mauricio Fajardo Gómez. Auto de 9 de diciembre de 2013

Radicación número: 50001-23-31-000-2012-00196-01(48152) Actor: NaciónMinisterio de Defensa - Policía Nacional. 6 “(…) el principio pro damnato que busca aliviar los rigores de las normas que consagran plazos extintivos para el ejercicio de las acciones y aboga por la cautela y el criterio restrictivo con el que deben interpretarse y aplicarse dichas normas” (Ricardo de Angel Yagüez. Tratado de responsabilidad Civil. Madrid, Editorial Civitas, 1993. 3ª ed., p. 154). Citado en: Consejo de Estado, Sección Tercera. Auto del 13 de diciembre de 2007. Radicación 33.991, M.P. Ramiro Saavedra Becerra. 7 “Bajo tal precepto, se ha entendido que el sentido de interpretación del juez y en especial del juez constitucional, en cualquiera de las cuatro acciones constitucionales, debe permitir el acceso a la administración de justicia, interpretando el recurso o acción interpuesta, de la manera más favorable para la efectividad de los derechos”. Consejo de Estado. Sección Tercera. Providencia del 8 de marzo de 2002. Radicación,

ACU 1235, M.P. Jesús María Carrillo Ballesteros. efecto que ésta. De este modo, cuando el particular conoce del acto administrativo que no le ha sido notificado o que se notificó irregularmente, el artículo 72 del CPACA8 prevé que el interesado se entiende notificado por conducta concluyente al revelar que conoce del acto, porque consiente su decisión o porque interpone los recursos legales. En este sentido, se tiene que prevalece el conocimiento del acto sobre la falta de irregularidad de la diligencia de notificación9. Descendiendo al asunto en estudio, evidencia la Sala que si bien dice el actor que no le fue notificada en debida forma la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011, se estima que conoció de dicha decisión por conducta concluyente, el 31 de agosto de 2012 fecha en la que el demandante interpuso recurso de reposición en su contra (fls. 43-44). Se reitera que el señor Luis Fernando Campuzano Vásquez acude ante esta jurisdicción en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, con el fin de obtener la nulidad de la Resolución No. 114048 de 7 de marzo de 2011, la cual fue notificada, como ya se dijo, el 31 de agosto de 2012, siendo recurrida en dicha fecha, de manera que ésta quedó en firme el 27 de julio de 201210 y empezó a correr el término de caducidad de 4 meses, que inicialmente culminaba el 27 de noviembre de 2012. Sin embargo, se debe tener en cuenta que el trámite de la conciliación prejudicial,

requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho11, suspende el término de caducidad desde la presentación de la solicitud de conciliación hasta que se expida la constancia de la celebración de la audiencia, conforme al artículo 21 de la Ley 640 de 200112. 8 “Artículo 72. FALTA O IRREGULARIDAD DE LAS NOTIFICACIONES Y NOTIFICACIÓN POR CONDUCTA CONCLUYENTE. Sin el lleno de los anteriores requisitos no se tendrá por hecha la notificación, ni producirá efectos legales la decisión, a menos que la parte interesada revele que conoce el acto, consienta la decisión o interponga los recursos legales.” 9 Comentarios al Nuevo Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Segunda Edición Actualizada, Autor: Enrique José Arboleda Perdomo, Pág.121, Edición 2012. 10 Día siguiente al 26 de julio de 2012, fecha en la que se resolvió el recurso de reposición interpuesto por el actor contra la Resolución No. 114048 de 2011. 11 “Artículo 161. REQUISITOS PREVIOS PARA DEMANDAR. La presentación de la demanda se someterá al cumplimiento de requisitos previos en los siguientes casos:

1. Cuando los asuntos sean conciliables, el trámite de la conciliación extrajudicial constituirá requisito de procedibilidad de toda demanda en que se formulen pretensiones relativas a nulidad con restablecimiento del derecho, reparación directa y controversias contractuales.

(…)” 12 ARTÍCULO 21. SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN O DE LA CADUCIDAD. La presentación de la solicitud de conciliación extrajudicial

en derecho ante el conciliador suspende el término de prescripción o de caducidad, según el caso, hasta que se logre el acuerdo conciliatorio o hasta que el acta de conciliación se haya registrado en los casos en que este trámite sea exigido por la ley o hasta que se expidan las constancias a que se refiere el artículo 2o. de la presente ley o hasta que se venza el término de tres (3) meses a que se refiere el artículo anterior, lo que ocurra primero. Esta suspensión operará por una sola vez y será improrrogable. En este orden de ideas, se precisa que el 2 de noviembre de 2012, el actor radicó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría Cuarta Judicial Il para Asuntos Administrativos, para satisfacer el requisito de procedibilidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de modo que a partir de la citada fecha se suspendió el término de caducidad. Ahora bien, se tiene que la audiencia de conciliación se realizó el 24 de enero de 2013, tal como lo acredita la constancia del acta proferida por la Procuraduría Cuarta Judicial lI para Asuntos Administrativos (fls. 60-61), en la que se lee que no existió ánimo conciliatorio entre las partes sobre las pretensiones del señor Campuzano Vásquez. De este modo, precisa la Sala que el término de caducidad del presente medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho no transcurrió del 2 de noviembre de 2012 al 24 de enero de 2013, fecha en la que se reanudó, por consiguiente, el lapso de 25 días que restaban de los 4 meses con que contaba el accionante para presentar la demanda. Lo que quiere decir, que dicho término

empezó a correr el 25 de enero de 2013 y se venció el 19 de febrero de 2013. Por tanto, al haberse interpuesto la demanda el 4 de febrero de 2013 (fl. 90 Vto.), ésta se presentó dentro del término de caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el literal d) numeral 2º del artículo 164 del CPACA. Así las cosas, estima la Sala que no es procedente el rechazo por caducidad de la demanda presentada y que le asiste la razón al recurrente cuando sostiene que acudió a esta jurisdicción contencioso administrativa dentro de la oportunidad prevista para ello. Por lo anterior, la Sala revocará el auto de 7 de marzo de 2013 mediante en el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, rechazó de plano por caducidad, la demanda presentada por el señor Luis Fernando Campuzano Vásquez contra la NaciónMinisterio de Defensa NacionalEjército Nacional. Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”,

V. RESUELVE: PRIMERO. REVÓCASE la providencia de 7 de marzo de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, en la cual se rechazó de plano por caducidad, la demanda presentada por el señor Luis Fernando Campuzano Vásquez contra la NaciónMinisterio de Defensa NacionalEjército Nacional.

SEGUNDO. DEVUÉLVASE el expediente al Tribunal Administrativo de Cundinamarca para que decida sobre la admisibilidad de la demanda.

Devuélvase el expediente al Tribunal de origen para que lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.

GERARDO ARENAS MONSALVE SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ con impedimento

ALFONSO VARGAS RINCÓN (E)

Relatoria JORM/Lmr.