CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-02257-01(1160-14)-2019

INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN EN EL RÉGIMEN DE TRANSICIÓN PENSIONAL – Determinación En criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. (…) a la accionante le fue calculada su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales sobre los cuales cotizó durante los 10 años anteriores al reconocimiento de su pensión, en atención a las reglas de interpretación fijadas tanto por la Corte Constitucional como por el Consejo de Estado, plasmadas en las sentencias citadas en el acápite precedente, en el

sentido de que en el inciso 3° del artículo 36 ibidem el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella, por lo que se someten al mandato contenido en tal norma o en el artículo 21 ib, según corresponda, tal como lo hizo el entonces ISS en el presente caso; lo que además guarda relación con el artículo 48 superior, en cuanto dispone que «Para la liquidación de las pensiones sólo se tendrán en cuenta los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones […] NOTA DE RELATORÍA: Sobre el ingreso base de liquidación de los beneficiarios del régimen de transición pensional del inciso 3 del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, ver: C. de E, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, rad 52001-23-33-000-2012-00143-01(IJ), C.P. César Palomino Cortés FUENTE FORMAL: LEY 100 DE 1993 - ARTÍCULO 36 INCISO 3 / LEY 33 DE 1985 / LEY 62 DE 1985 / DECRETO 1158 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUETER Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de enero de dos mil diecinueve (2019).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-02257-01(1160-14)

Actor: LUZ AMANDA QUINTERO SUÁREZ

Demandado: ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES

(COLPENSIONES) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Tema: Reliquidación de pensión ordinaria de jubilación conforme a las Leyes 33 y 62 de 1985; factores salariales que deben tenerse en cuenta en el ingreso base de liquidación pensional de persona beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada (ff. 121 a 128) contra la sentencia de 13 de enero de 2014 proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 107 a 118).

I. ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 35 a 52). La señora Luz Amanda Quintero Suárez, mediante apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contenciosoadministrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra el entonces Instituto de Seguros Sociales (ISS), hoy Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones), para que se acojan

las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad del «acto ficto producto del silencio administrativo negativo en que incurrió el ISS hoy EN LIQUIDACION, al no resolver el derecho de petición del 26 de [s] eptiembre de 2012 ». Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la accionada reliquidar la pensión de jubilación de la demandante «[…] teniendo en cuenta para su cálculo el promedio del 75%, de todos los factores devengado por todo concepto en el último año de servicio Asignación Básica, Subsidio de Alimentación, Subsidio de Transporte, Prima Porcentual Antigüedad, Rec. Nocturno - Hora Festiva, 1/12 Prima Semestral, 1/12 Prima de Navidad, 1/12 Prima de Navidad Extralegal, 1/12 Prima de Vacaciones, y cualquier otro emolumento que […] demuestre haber recibido en ese per[í]odo como contraprestación de su relación laboral»; cancelar los intereses moratorios establecidos en el artículo 195 del CPACA; y cumplir la sentencia en los términos 2

Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones del artículo 192 ibidem. Por último, condenar en costas a la demandada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «laboró al servicio del Estado

[…] por un per[í]odo superior a los 20 años de servicios oficiales, siendo su último lugar de servicio la SECRETARÍA DISTRITAL DE HACIENDA, […] habiéndose retirado en forma definitiva […] el 16 de [f]ebrero de 1996»; y es beneficiaria del régimen de transición de la Ley 100 de 1993 (al tener más de 35 años de edad y 15 de servicios al 1° de abril de 1994). Que el entonces ISS, por medio de Resolución 8920 de 16 de marzo de 2011, le reconoció pensión de jubilación conforme a la Ley 33 de 1985, pero «para efectos del cálculo del monto pensional aplicó parcialmente, el régimen anterior a la [L]ey 100 de 1993, en cuanto al monto de la pensión, este fue calculado[…] excluyendo el Subsidio de Alimentación, Subsidio de Transporte, Prima Porcentual Antigüedad, Rec. Nocturno - Hora Festiva, 1/12 Prima Semestral, 1/12 Prima de Navidad, 1/12 Prima de Navidad Extralegal, 1/12 Prima de Vacaciones los cuales fueron devengados en el último año de servicio». Dice que el 26 de septiembre de 2012, solicitó del extinguido ISS «[…] la revisión y/o reliquidación de la pensión con todos los factores de salario, petición que no fue resulta en los términos del artículo 83 del CPACA». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por el acto demandado los artículos 2, 13, 25, y 58 de la Constitución

Política; 21 del Código Sustantivo del Trabajo; 36 y 288 de la Ley 100 de 1993; los Decretos 1045 de 1978, 3135 de 1968, 1848 de 1968 y 1158 de 1994; y las Leyes 57 y 153 de 1887, 33 de 1985 y 100 de 1993. Arguye que «Históricamente todo régimen de transición consagra por razones de equidad y de justicia algunas prerrogativas y la [L]ey 100/93 no es la excepción. Estas encuentran su razón de ser en el respeto no solo por los derechos adquiridos si no por las expectativas de las personas que por edad y tiempo están próximas a que se les reconozca un derecho», y toda vez que la demandante «cumple efectivamente con las condiciones exigidas para ser beneficiaria del régimen de transición establecido en el artículo 36 de la [L]ey 100 de 1993, por cuanto para la fecha en la cual entró a regir dicha norma en materia pensional, a saber, el 1o de abril de 1994, contaba con más de 35 años de edad y había cotizado más de 15 años para pensión, […] la edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de las semanas cotizadas y el monto de la pensión, son los contenidos en el régimen anterior» (Ley 33 de 1985). 1.5 Contestación de la demanda (ff. 44 a 92). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones y se refirió a cada uno de los hechos de la demanda, en el sentido de que algunos son ciertos y

otros no. Afirma que «no puede inobservarse que la demandante obtuvo su status jurídico de pensionada en vigencia de la Ley 100 de 1993, […] por lo cual las 3

Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones normas que deben aplicarse son aquellas que se encuentran vigentes al momento de materializarse el derecho, en razón a que las normas laborales son de orden público (artículo 14 y 16 del C.S.T. y de la S.S.)» que disponen que en el ingreso base de liquidación se deben tomar los factores sobre los cuales el trabajador cotizó para pensión. 1.6 La providencia apelada (ff. 107 a 118). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (sección segunda, subsección D), con sentencia de 13 de enero de 2014, accedió parcialmente a las súplicas de la demanda (sin condena en costas a la demandada), al considerar que la actora era beneficiaria del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, puesto que al 1° de abril de 1994 tenía más de 35 años de edad y 15 de servicios, por lo que le era aplicable la pensión de jubilación contemplada en la Ley 33 de 1985, que «conforme a los principios de progresividad, favorabilidad en materia laboral y, primacía de la realidad sobre las formalidades, la interpretación que debe darse a la Ley 33, modificada por la Ley 62 de 1985, es que la misma no contiene una lista taxativa de los factores a tener

en cuenta en la base de la liquidación pensional, razón por la cual, debe entenderse como salario, para efectos de la liquidación pensional, todo aquello que reciba el empleado como contraprestación directa del servicio, indistintamente de la denominación que adopte». Y, en consecuencia, ordena reliquidar la pensión de jubilación de «la demandante […] en cuantía equivalente al 75% del promedio de lo devengado durante el último año de servicios, incluyendo como factores salariales, los siguientes conceptos: sueldo, subsidio de transporte, subsidio de alimentación, prima porcentual antigüedad, recargo nocturno, hora festiva, prima semestral, prima de vacaciones, prima de antigüedad, prima de vacaciones, prima de navidad, prima de navidad extralegal y quinquenio, a partir del 22 de octubre de 2009, fecha en la cual adquirió su status pensional por cumplir con el requisito de edad».Asimismo, ordenó los descuentos sobre los nuevos emolumentos a incluir y concluyó que no operó el fenómeno jurídicoprocesal de la prescripción. 1.7 El recurso de apelación (ff. 121 a 128). Inconforme con la anterior sentencia, la accionada interpuso recurso de apelación, en el que reitera que los factores a incluir en la pensión de la demandante son los señalados taxativamente en la ley sobre los cuales cotizó para pensión. Añade que «Liquidar una pensión sobre aquellos factores que el trabajador y su empleador no cotizaron atenta, sin lugar a dubitación alguna, contra el principio constitucional de la estabilidad financiera, en

este caso, de la estabilidad financiera del Sistema General de Pensiones».

II. TRÁMITE PROCESAL.

El recurso de apelación fue concedido mediante proveído de 14 de febrero de 2014 (ff. 138 y 139) y admitido por esta Corporación a través de auto de 30 de abril siguiente (f. 145), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 4

Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, con auto de 25 de julio de 2014 (f. 155), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por los sujetos procesales. 2.1.1 Entidad accionada (ff. 167 a 173). Colpensiones, a través de apoderado, asevera que « la norma especial que estaba vigente al momento de obtenerse el IBL de la pensión […] estaba regulada por los artículos 21 e inciso tercero del artículo 36 en la Ley 100 de 1993, reglamentada por el Decreto 1158 de 1994, la cual establece de forma taxativa los factores sobre los cuales se deben liquidar las pensiones de los empleados públicos causadas en vigencia de la ley 100 de 1993,

habida consideración de que el inciso segundo del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, respeta solamente la edad y el tiempo de servicios para obtener el derecho a la pensión […]; no obstante el IBL, está dado por la norma vigente al momento de obtener su estatus jurídico de pensionada, esto es, el regulado en la ley 100 de 1993». 2.1.2 Parte demandante (f. 166). La actora, por medio de apoderado, manifestó que «la demandante es beneficiari[a] del régimen de transición consagrado en el inciso 2° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, en consecuencia su pensión debe reliquidarse conforme a las siguientes normas: Leyes 33 y 62 de 1985, y demás concordantes, reconociendo los factores que por ley le corresponden, encontrándose [el] fallo [apelado] en derecho». 2.1.3. Ministerio Público (ff. 175 a 179 vuelto). La señora procuradora tercera delegada ante el Consejo de Estado, quien funge como representante del Ministerio Público, es del criterio que se debe confirmar parcialmente la sentencia que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda, toda vez que «[…] en aplicación al principio de favorabilidad es necesario armonizar el reconocimiento con base en las normas vigentes con anterioridad a la Ley 100 de 1993, que para el caso serían las Leyes 33 y 62 de 1985, preceptos que indican que debe tenerse en cuenta el salario promedio de base -devengado - para los aportes durante el último año de servicios. Cabe anotar que la asignación mensual para estos efectos comprende no solo el salario básico del cargo, sino todos los

factores reconocidos y pagados en el mes como retribución del servicio, a la vez que aquellos que se adquieren proporcionalmente por el trabajo en el mes, salvo los excluidos por ley para esta finalidad, según repetidamente lo ha sostenido la jurisprudencia de la alta corporación». No obstante, destaca que los factores «hora festiva y prima de navidad extralegal» son emolumentos ocasionales recibidos por el trabajador que no deben ser tomados en el IBL.

III. CONSIDERACIONES. 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA a esta

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Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones Corporación le corresponde conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación, por no habérsele tenido en cuenta la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, de conformidad con el régimen ordinario previsto en la Ley 33 de 1985, o por el contrario, carece de razón, pues para efectos de la liquidación pensional le es aplicable el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, como lo asevera la demandada. 3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta respecto del caso

concreto. Lo primero que ha de anotarse es que la Ley 100 de 1993, «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones», fue expedida por el Congreso de la República con el fin, entre otros, de unificar la normativa en cuanto a la diversidad de regímenes pensionales especiales existentes. No obstante lo anterior y con el objetivo de evitar menoscabar derechos a personas que se encontraban próximas a ser pensionadas o tuviesen cierto tiempo de servicio, se previó el régimen de transición, consagrado en el artículo 36 de la referida Ley 100 de 1993. En efecto, en dicha norma se dispuso que las personas que al momento de entrar en vigencia el sistema de seguridad social integral (1° de abril de 1994) contaran con treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, se les reconocerá la pensión de jubilación de conformidad con el régimen anterior al cual se encontraban afiliados, es decir, la pensión de jubilación respecto a la edad, tiempo de servicio y monto de la misma se les aplicará el régimen anterior. En lo que atañe al ingreso base de liquidación (IBL) pensional de tales personas, el inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 preceptúa que los beneficiarios del régimen de transición «[…] que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere

superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE» (se subraya). Respecto de esta norma, la Corte Constitucional1 precisó: […] En efecto, la Sala recuerda que el propósito original del Legislador al introducir el artículo 36 de la Ley 100 de 19932, tal como se desprende del texto de la disposición y de los antecedentes 1 Corte Constitucional, sentencia C-258 de 2013. 6

Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones legislativos, fue crear un régimen de transición que beneficiara a quienes tenían una expectativa legítima de pensionarse conforme a las reglas especiales que serían derogadas. Para estas personas, el beneficio derivado del régimen de transición consistiría en una autorización de aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes a los que se encontraban afiliados, relacionadas con los requisitos de edad, tiempo de servicios o cotizaciones y tasa de reemplazo. El Ingreso Base de Liquidación no fue un aspecto sometido a transición, como se aprecia claramente en el texto del artículo 36… […] Para el efecto, la Corte acudirá a la regla general de Ingreso Base de Liquidación prevista en los artículos 21 y 36 de la Ley 100. En efecto, el artículo 36 estableció dos reglas específicas en la materia: (i) para quienes el 1° de abril de 1994, les faltara menos de 10 años para

pensionarse, el IBL sería (a) “el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta” para reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, o (b) el promedio de lo “cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE”. (ii) En los demás casos, es decir, en la hipótesis de las personas a quienes el 1° de abril de 1994 les faltaban más de 10 años para reunir los requisitos de causación de la pensión, a falta de regla especial en el artículo 36 y teniendo en cuenta que el inciso segundo ibídem solamente ordena la aplicación ultractiva de las reglas de los regímenes especiales sobre edad, tiempo de cotización o servicios prestados, y tasa de reemplazo, se les debe aplicar la regla general del artículo 21 de la Ley 100, el cual indica: “ARTÍCULO 21. INGRESO BASE DE LIQUIDACIÓN. Se entiende por ingreso base para liquidar las pensiones previstas en esta ley, el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. Cuando el promedio del ingreso base, ajustado por inflación, calculado sobre los ingresos de toda la vida laboral del trabajador, resulte superior al previsto en el inciso anterior, el trabajador podrá

2 El artículo 36 indica: “ARTÍCULO 36. RÉGIMEN DE TRANSICIÓN. La edad para acceder a la pensión de vejez, continuará en cincuenta y cinco (55) años para las mujeres y sesenta (60) para los hombres, hasta el año 2014, fecha en la cual la edad se incrementará en dos años, es decir, será de 57 años para las mujeres y 62 para los hombres. || La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o más años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley. || El ingreso base para liquidar la pensión de vejez de las personas referidas en el inciso anterior que les faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho, será el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o el cotizado durante todo el tiempo si este fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” (negrilla fuera del texto). 7

Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones optar por este sistema, siempre y cuando haya cotizado 1250 semanas como mínimo.” El precitado derrotero fue acogido por la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado, al estudiar un caso en el que se reclamaba el reajuste de la pensión de jubilación en virtud de la Ley 33 de 1985, mediante sentencia de unificación de 28 de agosto de 2018, expediente 52001-23-33-000-2012-00143-01 (4403-2013), consejero ponente César Palomino Cortés, en la que se fijaron las siguientes reglas de interpretación en torno al tema, así: […] Sentar como jurisprudencia del Consejo de Estado frente a la interpretación del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, que consagra el régimen de transición pensional, lo siguiente:

1. El Ingreso Base de Liquidación del inciso tercero del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 hace parte del régimen de transición para aquellas personas beneficiarias del mismo que se pensionen con los requisitos de edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985.

2. Para los servidores públicos que se pensionen conforme a las condiciones de la Ley 33 de 1985, el periodo para liquidar la pensión es: - Si faltare menos de diez (10) años para adquirir el derecho a la pensión, el ingreso base de liquidación será (i) el promedio de lo devengado en el tiempo que les hiciere falta para ello, o (ii) el cotizado

durante todo el tiempo, el que fuere superior, actualizado anualmente con base en la variación del Índice de Precios al consumidor, según certificación que expida el DANE. - Si faltare más de diez (10) años, el ingreso base de liquidación será el promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE.

3. Los factores salariales que se deben incluir en el IBL para la pensión de vejez de los servidores públicos beneficiarios de la transición son únicamente aquellos sobre los que se hayan efectuado los aportes o cotizaciones al Sistema de Pensiones.

Lo anterior, al considerar: A juicio de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado una lectura del artículo 36 de la Ley 100 de 1993 permite concluir que en el régimen de transición el IBL que debe tenerse en cuenta para liquidar el monto pensional es el previsto en el inciso 3 de dicha norma.

86. Como se dijo en párrafos anteriores el régimen de transición

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Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones prorrogó la vigencia de todos los regímenes pensionales anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, otorgando efectos ultractivos a algunos elementos constitutivos de dichos regímenes para

aquellas personas que se encontraban afiliadas a los mismos y que estaban próximas a adquirir el derecho pensional. Tales elementos son la edad, el tiempo de servicios y el monto de la pensión.

87. Para establecer el monto de la pensión, el legislador, en este caso de la Ley 100 de 1993, en desarrollo de su libertad de configuración, fijó un elemento, el IBL, que cumpliría con la finalidad no solo de unificar la base de la pensión para todos aquellos que estaban próximos a pensionarse, sino como manifestación de los principios de solidaridad, universalidad y sostenibilidad financiera para garantizar la viabilidad futura del Sistema General de Pensiones; máxime teniendo en cuenta que el periodo de transición abarcaría varias décadas3.

88. Como toda reforma pensional implica un cambio de las condiciones para acceder a la pensión, es importante que ese cambio no resulte traumático o desafortunado para aquellas personas que, si bien no alcanzaron a consolidar su derecho pensional bajo el régimen anterior, sí estaban próximos a adquirir tal derecho y venían cotizando con la confianza legítima que se pensionarían en las condiciones que los cobijaban.

89. Entonces la razonabilidad de ese cambio legislativo está en poder conciliar la finalidad que motiva la reforma pensional con la confianza y la expectativa de los ciudadanos que están próximos a pensionarse, es decir, garantizar el interés general sin sacrificar del todo el interés particular. Es importante precisar que un cambio en el sistema de pensiones necesariamente implica el establecimiento de requisitos y condiciones, en principio, menos favorables, para adquirir la pensión, por eso se requiere un periodo de transición que permita implementar

de manera ponderada y equilibrada el nuevo régimen, concretamente, para aquellas personas que, bajo las condiciones legales anteriores, podrían adquirir su pensión en un corto periodo de tiempo. De acuerdo con la anterior normativa y la jurisprudencia citada, nótese que en criterio de la Corte Constitucional y la sala de lo contencioso-administrativo del Consejo de Estado en el inciso 3° del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, el legislador excluyó del régimen de transición la expectativa de las personas beneficiarias de este de obtener su pensión con el ingreso base de liquidación que consagraba el régimen anterior al que se encontraban afiliados al entrar en vigor aquella; por ende, en virtud del principio de favorabilidad, la correspondiente entidad de previsión social, al momento de la liquidación pensional deberá determinar el ingreso base de liquidación que le fuera más benéfico al pensionado, en la medida en que la Ley 100 de 1993 permite optar por (i) el promedio de lo cotizado durante el tiempo que le hiciere falta entre la entrada en vigor de la Ley 3 En virtud del Acto Legislativo No. 1 de 2005, la aplicabilidad del régimen de transición corrió hasta el 31 de julio de 2010, o, excepcionalmente, hasta el 31 de diciembre de 2014, en el caso que los beneficiarios contaran con 750 semanas de cotización o su equivalente en tiempo de servicios al momento de la entrada en vigencia de dicho Acto Legislativo. 9

Expediente: 25000-23-42-000-2013-02257-01 (1160-2014) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho

Luz Amanda Quintero Suárez contra Colpensiones 100 (1° de abril de 1994) y la adquisición del estatus pensional, si fuere inferior a 10 años; (ii) el promedio de lo aportado durante todo el tiempo, si el monto es superior, actualizado anualmente con el índice de precios al consumidor (IPC); o (iii) el promedio de lo cotizado durante los últimos 10 años, conforme al artículo 21 ibidem. Ahora bien, para efectos de determinar los factores sobre los cuales se debieron efectuar cotizaciones, cabe anotar que con el Decreto 691 de 1994, reglamentario de la Ley 100 de 1993, se incorporaron el sistema general de pensiones a los servidores públicos (i) de la rama ejecutiva del orden nacional, departamental, municipal o distrital, así como de sus entidades descentralizadas; y (ii) del Congreso de la República, de la rama judicial, el Ministerio Público, la Fiscalía General de la Nación, la organización electoral y la Contraloría General de la República; en cuyo artículo 6° se estableció el salario mensual base para calcular las cotizaciones al sistema de tales servidores, modificado por el Decreto 1158 de 1994, que previó los siguientes factores sobre los que se debe efectuar aportes: a) asignación básica mensual, b) gastos de representación; c) prima técnica, cuando sea factor de salario; d) primas de antigüedad, ascensional y de capacitación cuando sean factor salarial; e) remuneración por trabajo dominical o festivo; f) remuneración por trabajo suplementario o de horas extras, o realizado en jornada

nocturna; y g) bonificación por servicios prestados. Por otro lado, en lo pertinente a