CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-02750-01(2579-17)-2018

NIVEL EJECUTIVO - Homologación agentes de la policía nacional / REGIMEN SALARIAL PRESTACIONAL DEL NIVEL EJECUTIVO - Recuento normativo / NIVEL EJECUTIVO - Favorabilidad / PRINCIPIO DE NO REGRESIVIDAD - No vulnerado / PRINCIPIO DE INESCINDIBILIDADAplicación en su integridad de las normas que regulan el nivel ejecutivo / HOMOLOGACION DE LA POLICIA NACIONAL - No generó desmejora salarial ni prestacional La Subsección considera que en virtud del principio de inescindibilidad de las normas, los agentes y suboficiales que se homologaron de manera voluntaria al nivel ejecutivo de la Policía Nacional con el cumplimiento de los requisitos en los artículos 12 y 13 del Decreto 132 de 1995, se acogieron al régimen salarial y prestacional consagrado en el Decreto 1091 de 1995, sin que sea factible agregar o determinar derechos más beneficiosos que se encontraran en los regímenes salariales y prestacionales de los Decretos 1212 y 1213 ambos de 1990, de lo contrario, se quebranta el principio de inescindibilidad de las normas. Realizada la comparación de forma integral «en virtud del principio de inescindibilidad de la norma», la Subsección concluye que con la homologación de los agentes y suboficiales del nivel ejecutivo de la Policía Nacional no se vulneró el mandato de no regresividad, toda vez que sus miembros se beneficiaron ampliamente al cambiar de régimen. El demandante no fue desmejorado salarial ni prestacionalmente en virtud de su homologación al nivel ejecutivo, teniendo en

cuenta que el nuevo régimen del Decreto 1091 de 1995 le reportó mayores beneficios de acuerdo a lo probado dentro del plenario. Por lo tanto, no tiene derecho a que se le liquiden y cancelen las primas, subsidios, prestaciones y demás bonificaciones del régimen señalado para el nivel de suboficiales de la Policía Nacional, porque ello vulneraría el principio de inescindibilidad, que prohíbe la aplicación parcial de las normas.

FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 / LEY 6 DE 1993 / DECRETO 41 DE 1994

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION "A"

Consejero ponente: WILLIAM HERNANDEZ GOMEZ

Bogotá, D.C., seis (6) de diciembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-42-000-2013-02750-01(2579-17)

Actor: MAURO NIÑO FORERO

Demandado: MINISTERIO DE DEFENSA - POLICIA NACIONAL

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. LEY 1437 DE

2011. ASUNTO La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado, decide el recurso de apelación formulado por la parte demandante contra la sentencia proferida el 17 de noviembre de 2016 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección A, que denegó las pretensiones de la demanda. ANTECEDENTES El señor Mauro Niño Forero en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que consagra el artículo 138 del Código de

Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional. Pretensiones1

1. Declarar la nulidad del Oficio S-2012-346972/ADSAL-GRULI-22 del 24 de diciembre de 2012, mediante el cual la entidad demandada negó al señor Mauro Niño Forero la reliquidación y pago de los factores salariales correspondientes a la prima de actividad en un porcentaje del 33%, prima de antigüedad del 25%, distintivo por buena conducta 5%, subsidio familiar en un porcentaje del 39% y el auxilio de cesantías con retroactividad, teniendo como salario básico mensual el devengado en el grado de subcomisario.

A título de restablecimiento del derecho solicitó:

2. Ordenar a la Nación, Ministerio de Defensa, Policía Nacional a que reconozca y cancele al demandado todos los factores enunciados anteriormente, con retroactividad a partir del 13 de mayo de 1994, tomando como base el salario 1 Folios 116 y 117 vuelto. percibido en el grado correspondiente para cada uno de los años, aplicados en salarios y demás prestaciones que por ley le corresponden.

3. Igualmente peticionó el pago de perjuicios morales en cuantía de 100 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

4. Ordenar la actualización de la condena conforme a la fórmula definida para tal fin, mes por mes, desde la fecha en que se causó la prestación.

5. Condenar en costas.

Fundamentos fácticos relevantes2:

1. El demandante ingresó a la Policía Nacional como alumno en la Escuela de

Suboficiales el 15 de octubre de 1991 y, el 1.° de enero de 1992 fue ascendió al grado de suboficial.

2. Posteriormente, ingresó por homologación a la carrera profesional del nivel ejecutivo en el año 1994. El último cargo desempeñado fue el de subcomisario.

3. El señor Mauro Niño Forero al momento de incoar el presente medio de control, devengaba una asignación mensual de retiro por valor de $1.989.771.

4. Mediante petición radicada el 28 de noviembre de 2012, solicitó a la entidad demandada el reconocimiento y pago de los factores salariales dejados de cancelar unilateralmente por la institución, tales como prima de actividad, prima de antigüedad, subsidio familiar, bonificación por buena conducta y cesantías

retroactivas, como consecuencia de la homologación a la carrera del nivel ejecutivo. 5.- La Policía Nacional a través de Oficio S-2012-346972/ADSAL-GRULI-22 del 24 de diciembre de 2012, resolvió de forma negativa la petición. 2 Folios 117 vuelto a 119.

DECISIONES RELEVANTES EN LA AUDIENCIA INICIAL3

En el marco de la parte oral del proceso bajo la Ley 1437 de 2011, la principal función de la audiencia inicial es la de precisar el objeto del proceso y de la prueba.4 En esta etapa se revelan los extremos de la demanda o de su reforma, de la contestación o de la reconvención. Además se conciertan las principales decisiones que guiarán el juicio. Con fundamento en lo anterior, se realiza el siguiente resumen de la audiencia

inicial en el presente caso, a modo de antecedentes: Excepciones previas (art. 180-6 CPACA) Bien podría decirse que esta figura, insertada en la audiencia inicial, es también una faceta del despacho saneador o del saneamiento del proceso, en la medida que busca, con la colaboración de la parte demandada, que la verificación de los hechos constitutivos de excepciones previas, o advertidos por el juez, al momento de la admisión, se resuelvan en las etapas iniciales del proceso, con miras a la correcta y legal tramitación del proceso, a fin de aplazarlo, suspenderlo, mejorarlo o corregirlo5. En el presente caso a folio 206 del cuaderno principal, en la etapa de excepciones previas se indicó lo siguiente: «[…] No hay excepciones que resolver en esta instancia, teniendo en cuenta que los medios exceptivos propuestos por la entidad demandada por atacar las pretensiones de la demanda se decidirán con el fondo del asunto. […]» 3 Folios 206 y 207. 4 Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda. Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. (2015) EJRLB. 5 Ramírez Jorge Octavio, consejero de Estado, Sección Cuarta. Módulo El juicio por audiencias en la jurisdicción de lo contencioso administrativo. EJRLB. Se concedió el uso de la palabra a las partes y manifestaron estar de acuerdo. Fijación del litigio (art. 180-7 CPACA) La fijación del litigio es la piedra basal del juicio por audiencias; la relación entre ella y la sentencia es la de «tuerca y tornillo», porque es guía y ajuste de esta

última.6 En el presente caso a folio 206 del cuaderno principal, en la audiencia inicial no se dijo nada respecto de la fijación del litigio y no se aportó cd contentivo de dicha audiencia. Se concedió el uso de la palabra a las partes y no interpusieron recursos.

SENTENCIA APELADA7

El a quo profirió sentencia de forma escrita, en la cual denegó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones: En primer lugar, efectuó el estudio de la Ley 4ª de 1992 y de los artículos 13, 15 y 82 del Decreto 132 de 1995, para concluir que por regla general, el ingreso al nivel ejecutivo se debía realizar por medio de la admisión a las Escuelas de Formación de la Policía Nacional, se advertía en la posibilidad de que los agentes podían ingresar a pesar de no haber realizado los estudios pertinentes para ello. En este sentido, afirmó que el demandante al momento de homologarse en el nivel ejecutivo, aceptó el régimen salarial y prestacional que fijaba dicho nivel, por tal motivo, no era procedente el pago de factores prestacionales consagrados en el régimen al que pertenecía. Aunado a ello, no se aportó prueba alguna que diera cuenta de lo percibido hasta el 21 de agosto de 1992 como suboficial, ni de los recibidos cuando se homologó al nivel ejecutivo, por lo que no se podía afirmar 6 Hernández Gómez William, consejero de Estado, Sección Segunda (2015). Módulo Audiencia inicial y audiencia de pruebas. EJRLB. 7 Folios 208 a 216. con certeza que al dejarse de reconocer unos factores y pasar a percibir otros de

diferente denominación, se desmejoró su situación. Seguidamente, resaltó que el Decreto 2863 de 2007 previó un aumento de la prima técnica a favor de los miembros de la Fuerza Pública, con excepción de los que pertenecían al nivel ejecutivo, dado que éstos últimos eran beneficiarios de una prima especial del 20% de su asignación de retiro, por tanto, al encontrarse homologado, el demandante no percibió la citada prima de actividad. De otro lado, el a quo consideró que el señor Mauro Niño Forero se trasladó al nivel ejecutivo por voluntad propia, es por ello, que su régimen prestacional cambió, situación de la cual era conocedor y a pesar de su manifiesta inconformidad solo reclamó 10 años después. Finalmente, no condenó en costas.

RECURSO DE APELACIÓN8

La parte demandante solicitó revocar la sentencia de primera instancia y en su lugar, acceder a las pretensiones incoadas, conforme los argumentos que a continuación se exponen: Expuso que el tribunal de primera instancia desconoció el precedente jurisprudencial fijado en la sentencia del 17 de abril de 2013 del Consejo de Estado9, en la cual se efectuó un análisis completo de la situación jurídica de una persona en iguales condiciones fácticas y jurídicas que en el sub lite y se accedió a las pretensiones de la demanda. Además existen varios pronunciamientos de otros despachos judiciales en el mismo sentido. Bajo ese entendido, afirmó que está probado en el plenario que el demandante estuvo vinculado como agente y posteriormente, como suboficial antes de homologarse al nivel ejecutivo, por tanto, su régimen era el contemplado en el

Decreto 1212 de 1990, por lo que se advierte una clara desmejora prestacional, 8 Folios 223 a 227. 9 Sección Segunda, Subsección A. Consejero ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. Radicado: 05001-23-31-000-2011-00079-01 (0135-12). pues sus salarios y prestaciones e incluso la asignación de retiro, debieron liquidarse con las partidas computables en el artículo 140 de la citada normativa. Asimismo, señaló que con la declaratoria de nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995 que creó el régimen de prestaciones para el personal del nivel ejecutivo el cual inicialmente se había instituido en el Decreto 132 de 1995, vuelven a regir las disposiciones que estaban consagradas en el Decreto 1212 de 1990, además porque el Decreto 1791 de 200, derogó el Decreto 41 de 1994. Aunado a ello, arguyó que actualmente el Decreto 4433 de 2004 es la norma que actualmente se encuentra vigente y regula el régimen de la asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública. Señaló que conforme a lo expuesto por la jurisprudencia el señor Mauro Niño Forero tiene derecho a que en la asignación de retiro le sea reconocida acorde con los factores prestacionales y salariales previstos en el Decreto 1212 de 1990, en tanto su situación de transición del Decreto 180 de 1195, que le otorgó una protección especial que no le permite su desmejora en ningún aspecto. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN Parte demandante10: Reiteró que las prestaciones solicitadas se fundamentan en

la normativa vigente y en la amplia jurisprudencia a su favor al respecto. La parte demandada11: Manifestó que no se probó la desmejora alegada, contrario a ello, se advierte que con la homologación al nivel ejecutivo el demandante empezó a percibir sumas mayores por concepto de salarios y prestaciones. El Ministerio Público guardó silencio en esta etapa procesal12. 10 Folios 240 a 245 vuelto. 11 Folios 250 a 254. 12 Conforme a constancia secretarial visible a folio 255. CONSIDERACIONES Competencia De conformidad con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo13, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto. De igual forma, acorde con lo previsto por el artículo 328 del Código General del Proceso14, el juez de segunda instancia debe pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos en el recurso de apelación. Problema jurídico En ese orden, el problema jurídico que debe resolverse en esta instancia se resume en la siguiente pregunta: 1. ¿En virtud de los principios de inescindibilidad de la ley y de progresividad que prohíbe desmejorar las condiciones salariales y prestacionales, el demandante tiene derecho a que la Policía Nacional le reconozca y pague las primas, subsidios y cesantías que venía percibiendo en su condición de suboficial de la Policía Nacional, conforme al Decreto 1212 de 1990 a pesar de que voluntariamente se homologó al nivel ejecutivo de la Policía Nacional cuyo régimen salarial y prestacional está consagrado en el Decreto 1091 de 1995?

13 El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos y de las apelaciones de autos susceptibles de este medio de impugnación, así como de los recursos de queja cuando no se conceda el de apelación por parte de los tribunales, o se conceda en un efecto distinto del que corresponda, o no se concedan los extraordinarios de revisión o de unificación de jurisprudencia. 14 «ARTÍCULO 328. COMPETENCIA DEL SUPERIOR. El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella. En el trámite de la apelación no se podrán promover incidentes, salvo el de recusación. Las nulidades procesales deberán alegarse durante la audiencia.» Al respecto, la Sala sostendrá la siguiente tesis: Al demandante en su calidad de miembro del nivel ejecutivo de la Policía Nacional no le asiste el derecho al reconocimiento y pago de las prestaciones que percibía antes de su homologación voluntaria, que son propias del régimen de suboficiales.

Desarrollo normativo de la carrera del nivel ejecutivo de la Policía Nacional El Gobierno Nacional en atención a lo regulado en la Ley 62 de 1993, que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República, profirió los Decretos 41 de 199415, «por el cual se modifican las normas de carrera del personal de oficiales y suboficiales de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones», y 262 de 1994, «por el cual se modifican las normas de carrera del personal de Agentes de la Policía Nacional y se dictan otras disposiciones», el cual en su artículo 8, indicó: «[…] RÉGIMEN SALARIAL Y PRESTACIONAL PERSONAL DEL NIVEL EJECUTIVO. Los agentes a que se refiere el artículo anterior, que ingresen al nivel ejecutivo, se someterán al régimen salarial y prestacional, determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones dicte el Gobierno Nacional. […]» Posteriormente el artículo 1.° de la Ley 180 del 13 de enero de 199516, modificó el artículo 6.° de la Ley 62 de 1993, consagrándose el nivel ejecutivo de la Policía Nacional como parte de la estructura de dicha Institución. A través de esta Ley, el Congreso de la República reorganizó la estructura de la Policía Nacional, incluyendo como nuevo personal que la conformaría el del nivel ejecutivo. Así mismo, el artículo 7.° de la Ley 180 de 1995, concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República para regular, entre otros aspectos, las asignaciones salariales, primas y prestaciones sociales del nivel ejecutivo; el

cual indicó en el parágrafo lo siguiente: 15 El cual fue objeto de pronunciamiento de inexequibilidad parcial por parte de la Corte Constitucional en sentencia C-417 de 1994, en tanto se refirió al Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional; en la medida en que la Ley habilitante, esto es la 62 de 1993, no contempló el citado Nivel, por lo que, en consecuencia, se evidenció un exceso del límite material fijado por aquella. 16 «Por la cual se modifican y expiden algunas disposiciones sobre la Policía Nacional y del Estatuto para la Seguridad Social y Bienestar de la Policía Nacional y se otorgan facultades extraordinarias al Presidente de la República para desarrollar la Carrera Policial denominada Nivel Ejecutivo.» «[…] La creación del Nivel Ejecutivo no podrá discriminar ni desmejorar, en ningún aspecto, la situación actual de quienes estando al servicio de la Policía Nacional ingresen al Nivel Ejecutivo.[…]» Posteriormente, se expidió el Decreto 132 de 1995, «por el cual se desarrolla la carrera profesional del nivel ejecutivo de la Policía Nacional», en el cual se consagró: i) La posibilidad de que los agentes y suboficiales en servicio activo ingresaran al nivel ejecutivo, (artículos 12 y 13); ii) la sujeción del personal que ingresara al referido nivel, al régimen salarial y prestacional determinado por el Gobierno Nacional (artículo 15) y; iii) señaló que el ingreso al nivel ejecutivo no podrá discriminar, ni desmejorar, en ningún aspecto la situación de quienes están al servicio de la Policía Nacional (artículo 82). Igualmente, el artículo transitorio 1.° del decreto en mención, reza:

«[…] El personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional que se encontraba incorporado a la Policía Nacional, en el momento en que se declaró inexequible parcialmente el Decreto 41 de 1994, quedará automáticamente incorporado a la carrera que regula el presente Decreto, en el mismo grado, con la misma antigüedad que ostentaba, sin que para ello sea necesario ningún otro requisito y sin que se produzca solución de continuidad en la prestación del servicio policial para todos los efectos legales. […]» En desarrollo de la Ley 4ª de 1992, se promulgó el Decreto 1091 de 1995, «Por el cual se expide el Régimen de Asignaciones y Prestaciones para el personal del Nivel Ejecutivo de la Policía Nacional, creado mediante el Decreto 132 de 1995»17-18 a través del cual reguló los salarios y prestaciones del personal del nivel ejecutivo. Seguidamente, el artículo 10 del Decreto 1791 de 200019, «por el cual se modifican las normas de carrera del Personal de Oficiales, Nivel Ejecutivo, Suboficiales y Agentes de la Policía Nacional», consagró la posibilidad para los agentes de ingresar al Nivel Ejecutivo y, en el parágrafo ibidem se señaló que: «[…] El personal de Suboficiales y de Agentes de que tratan los artículos 9º y 10º del presente Decreto, se someterán al régimen salarial y prestacional establecido para la carrera del Nivel Ejecutivo […]». El aparte transcrito, fue objeto de pronunciamiento de exequibilidad por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-691 de 2003, providencia en la que se

resaltó que: i) el traslado de agentes y suboficiales al nivel ejecutivo era voluntario; ii) la sujeción a un régimen especial con el cambio de nivel era completamente válido y; iii) en todo caso, las normas contenidas en la Ley 180 de 1995 y concordantes, impedían el desmejoramiento de las condiciones salariales y prestacionales de quienes venían ya vinculados con la Policía y procedían a optar por el traslado al nivel ejecutivo. En efecto, textualmente, señaló: «[…] La Corte estima que dicho cuestionamiento corresponde a una indebida interpretación de la norma, pues ella no está diseñada para desconocer situaciones ya consolidadas sino para regular las condiciones de aquellos agentes y suboficiales que con posterioridad a su entrada en vigencia decidan ingresar al nivel ejecutivo de la Policía, siempre y cuando 17 En desarrollo de lo dispuesto en el literal d) del artículo 1º de la Ley 4ª de 1992, que indica: “El Gobierno Nacional, con sujeción a las normas, criterios y objetivos contenidos en esta ley, fijará el régimen salarial y prestacional de: […] d) Los miembros de la Fuerza Pública.”. 18 En relación con la posibilidad de que el Gobierno Nacional, con sujeción a la Ley Marco No. 4 de 1992, expidiera dicho régimen, la Corte Constitucional manifestó en la Sentencia C-1269 de 2000, que: “3. La presunta omisión en el ejercicio de las facultades extraordinarias, por no haber el Ejecutivo ejercido la facultad de señalar el régimen salarial y prestacional del nivel ejecutivo. La Corporación tampoco encuentra fundamento en este cargo, pues como bien lo anotan tanto la apoderada del Ministerio de Defensa, como el

Procurador General de la Nación, el artículo 15 del Decreto 132 de 1995 contiene la regulación normativa concerniente al régimen salarial y prestacional para el personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional, previsión conforme a la cual, el personal que ingrese a ese nivel se someterá al régimen salarial y prestacional determinado en las disposiciones que sobre salarios y prestaciones, dicte el Gobierno Nacional. … Así, pues, fue lo correcto que, en este aspecto, se limitara a hacer remisión al instrumento de concreción constitucionalmente válido de su competencia legislativa en esta materia, pues aun cuando el régimen salarial y prestacional del personal del nivel ejecutivo de la Policía Nacional es elemento integrante del sistema de administración del referido personal, no puede perderse de vista que tiene su propia fuente de validez formal y material, por lo que debía desarrollarlo mediante Decreto Reglamentario de la Ley Marco de salarios, No. 4ª. de 1992, como en efecto ocurrió, al regularse mediante el Decreto 1091 de 1995.” 19 Esta norma fue declarada inexequible, en varias de sus disposiciones, a través de la Sentencia C-253 de 2003. cumplan los requisitos exigidos por la institución. Así mismo, del contenido del parágrafo no se desprende que se autorice despojar a los agentes y suboficiales de sus honores o pensiones como equivocadamente lo sugiere el demandante. Por lo demás, el Decreto 1791 de 2000 establece que para el ingreso al nivel ejecutivo de la Policía Nacional debe mediar la solicitud del interesado, lo cual deja en manos del aspirante la decisión de postular o no su nombre para el cambio jerárquico dentro de la institución. Pero si por alguna razón

el aspirante no es favorecido con el ingreso, permanecerá en el nivel en el que se encontraba y conservará el régimen salarial y prestacional previsto para esa categoría. Tal circunstancia implica entonces el respeto de sus derechos, honores y pensiones y lo deja en libertad de quedarse, si lo considera más favorable de acuerdo con sus intereses, en el nivel en el que se encuentre. […]» Adicionalmente, en dos oportunidades el Consejo de Estado, en sede de control abstracto de legalidad, se pronunció sobre la protección a que hace referencia el parágrafo del artículo 7.º de la Ley 180 de 1995 y el artículo 82 del Decreto 182 de 1995. Así, en la sentencia de 14 de febrero de 2007, proferida por la Sección Segunda, Consejero Ponente: Dr. Alberto Arango Mantilla, se declaró la nulidad del artículo 51 del Decreto 1091 de 1995, por el cual se reguló la asignación de retiro para el nivel ejecutivo por considerar que esta materia no podía ser definida en sus líneas generales y fundamentales por el presidente de la República, sino por el legislador a través de una ley marco. Por su parte, en la providencia de la Sección Segunda, de 12 de abril de 2012, Consejero Ponente: Dr. Alfonso Vargas Rincón, se pronunció sobre la legalidad del parágrafo 2.º del artículo 25 del Decreto 4433 de 2004, por el cual se reguló nuevamente la asignación de retiro de los miembros del nivel ejecutivo. En dicha oportunidad, se declaró la nulidad de la disposición demandada, además se precisó que uno de los cargos en que se fundó la demanda consistió en afirmar

que con dicha norma se vulneraron los derechos de los agentes y suboficiales que se incorporaron al nivel ejecutivo al haber incrementado el tiempo requerido para acceder a la asignación de retiro (en comparación con los Decretos 1213 y 1212 de 1990, respectivamente). Lo anterior, de acuerdo con el mandato de no regresividad y con la protección de derechos adquiridos20, el literal a) del artículo 2.º de la Ley 4.ª de 1992. Principio de inescindibilidad de la norma De acuerdo con el Diccionario de la Real Academia de la lengua Española, «escindir» significa «cortar, dividir, separar». Así mismo, la palabra inescindibilidad se forma con el prefijo «in» y el sufijo «bilidad», que significa «algo que carece de la cualidad de ser escindido, es decir, refiere a lo que no puede ser cortado, separado o dividido». El aludido principio en materia laboral se encuentra consagrado en el artículo 21 del Código Sustantivo del Trabajo que señala: «[…] NORMAS MAS FAVORABLES. En caso de conflicto o duda sobre la aplicación de normas vigentes de trabajo, prevalece la más favorable al trabajador. La norma que se adopte debe aplicarse en su integridad. […]» (Se subraya) Por su parte, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado21 expresó que este principio consiste en entender que las normas jurídicas bajo las cuales debe regirse un asunto concreto, deben ser aplicadas en su integridad, es decir, no pueden ser divididas para resolver con parte de ellas y parte de otras el caso de que se trate.

20 Artículos 48 y 58 Constitucionales. 21 Ver entre otros: i) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de 13 de junio de 2017, Consejero ponente Dr. Germán Bula Escobar, radicación 11001-03-06-000-2017-00021-00; ii) Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto de 31 de julio de 1997, Consejero ponente Augusto Trejos Jaramillo, radicación 0992. A su vez, esta Sección22 en reiterada jurisprudencia ha señalado que la inescindibilidad se estructura con fundamento en el principio de favorabilidad, según el cual, no es viable desmembrar las normas legales, de manera que quien resulte beneficiario de un régimen debe aplicársele en su integridad y no parcialmente tomando partes de uno y otro ordenamiento. Textualmente, manifestó: «[…] El principio de favorabilidad se aplica en aquellos casos en que surge duda demostrada y fehaciente en el operador jurídico sobre cuál es la disposición jurídica aplicable al momento de resolver un asunto sometido a su conocimiento, al encontrar que dos o más textos legislativos vigentes al momento de causarse el derecho, gobiernan la solución del caso concreto. En estos eventos los cánones protectores de los derechos del trabajador y la seguridad social ordenan la elección de la disposición jurídica que mayor provecho otorgue al trabajador, al afiliado o beneficiario del sistema de seguridad social. El texto legal así escogido debe emplearse respetando el principio de inescindibilidad o conglobamento, es decir, aplicarse de manera íntegra en su relación con la totalidad del cuerpo normativo al que

pertenece, sin que sea admisible escisiones o fragmentaciones tomando lo más favorable de las disposiciones en conflicto, o utilizando disposiciones jurídicas contenidas en un régimen normativo distinto al elegido […]» Esta postura concuerda con la sostenida por la Corte Constitucional23 que al respecto: «[…] La condición más beneficiosa para el trabajador, se encuentra plenamente garantizada mediante la aplicación del principio de favorabilidad que se consagra en materia laboral, no sólo a nivel constitucional sino también legal, y a quien corresponde determinar en cada caso concreto cuál norma es más ventajosa o benéfica para el trabajador es a quien ha de aplicarla o interpretarla. De conformidad con 22 Ver entre otras: i) Consejo de Estado Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de unificación jurisprudencial de 25 de agosto de 2016, Consejera ponente Dra. Sandra Lisset Ibarra Vélez, número interno 3420-2015 ii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia de 8 de mayo de 2008, Consejero ponente Dr. Gustavo Gómez Aranguren, número interno 1371-2007; iii) Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, sentencia de 9 de octubre de 2008, Consejero ponente Dr. Jesús María Lemos Bustamante, número interno 3021-2004. 23 Ver entre otras: i) Sentencia C 168 de 1995, Magistrado ponente Dr. Carlos Gaviria Díaz; ii) Sentencia T832 A de 2013, magistrado ponente Dr. Luis Ernesto Vargas Silva.

este mandato, cuando una misma situación jurídica se halla regulada en distintas fuentes formales del derecho (ley, costumbre, convención colectiva, etc), o en una misma, es deber de quien ha de aplicar o interpretar las normas escoger aquella que resulte más beneficiosa o favorezca al trabajador. La favorabilidad opera, entonces, no sólo cuando existe conflicto entre dos normas de distinta fuente formal, o entre dos normas de idéntica fuente, sino también cuando existe una sola norma que admite varias interpretaciones; la norma así escogida debe ser aplicada en su integridad, ya que no le está