CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-05980-01(3057-17)-2018

PENSIÓN GRACIA - Requisitos para su reconocimiento / BASE DE LIQUIDACIÓN DE LA PENSIÓN GRACIA - Debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional [P]ara el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. […] [L]a base de liquidación de las pensiones de que gozaban los servidores públicos estaba constituida por el 75% del salario recibido por el empleado en último año de servicios. […] [L]a pensión gracia debe ser liquidada con el 75% de la totalidad de los factores salariales devengados por el docente en el año anterior a la adquisición del estatus pensional, de conformidad.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “B”

Consejero ponente: CARMELO PERDOMO CUÉTER

Bogotá, D. C., veintiséis (26) de noviembre de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-05980-01(3057-17)

Actor: GLADYS LOZANO DE GARRIDO

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN

PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN

SOCIAL - UGPP Referencia: RECONOCIMIENTO PENSIÓN GRACIA - TIPO DE VINCULACIÓN A LA DOCENCIA OFICIAL ANTERIOR AL 31 DE DICIEMBRE DE 1980

Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la actora (ff. 153 a 157) contra la sentencia proferida el 24 de abril de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante la cual negó las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe (ff. 144 a 149).

I. ANTECEDENTES 1.1 El medio de control (ff. 20 a 27, 34, 35 y 45 a 471). La señora Gladys Lozano de Garrido, a través de apoderada, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones. Se declare la nulidad de las Resoluciones UGM 12388 de 6 de octubre de 2011 y RDP 26652 de 12 de junio de 2013, por medio de las cuales la entonces Caja Nacional de Previsión Social y la UGPP, respectivamente, le negaron a la actora el reconocimiento de la pensión gracia,

y RDP 32738 de 19 de julio de 2013, con la que esta última entidad confirmó esa decisión. Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene a la UGPP reconocer la pensión gracia a partir del 17 de septiembre de 2007, «[…] con la inclusión de todos los haberes devengados durante el último año de servicio anterior al cumplimiento de los 20 años de servicios y 50 años de edad y teniendo en cuenta que ostentaba el Grado 14 del Escalafón Nacional Docente», sumas que deberán ser indexadas, y dar cumplimiento a la sentencia en los términos establecidos en el artículo 192 del CPACA. Por último, se condene en costas a la accionada. 1.3 Fundamentos fácticos. Relata la actora que «[…] fue vinculada al servicio docente en el Municipio de Condoto – Departamento del Chocó […], [desde] el día 14 de [n]oviembre de 1978 hasta el día 30 de [s]eptiembre de 1980 […]», y en Bogotá, D. C., como maestra temporal, del 13 de marzo de 1989 al 30 de noviembre de 1992 […]», y, en propiedad, a partir del 1.º de febrero de 1993, de lo que se colige que «[…] cumplió los 20 años de servicio en el ramo docente […] territorial y más de 50 años de edad». Dice que el 12 de noviembre de 2008 y 3 de mayo de 2010 solicitó de la Caja Nacional de Previsión Social el reconocimiento de la pensión gracia, lo cual le fue negado con Resolución UGM 12388 de 6 de octubre de 2011.

Posteriormente, el 31 de enero de 2013 presentó una petición encaminada, 1 En estos últimos folios se reformó la demanda. nuevamente, a obtener la aludida prestación social, despachada de manera desfavorable a través de Resolución RDP 26652 de 12 de junio de ese año, confirmada por la RDP 32738 de 19 de julio siguiente, bajo el argumento de que no cumplía «[…] los veinte años en la docencia oficial de carácter Departamental, Distrital, Municipal o Nacionalizado […]». 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos administrativos demandados los artículos 53 y 83 de la Constitución Política, 251 a 254, 262 y 264 del Código de Procedimiento Civil, 1 y 2 de la Ley 114 de 1913, 6 de la Ley 116 de 1928, 3 de la Ley 37 de 1933, 15 (letra a del numeral 2) de la Ley 91 de 1989, 11 de la Ley 446 de 1998 y Decreto 19 de 2012. Aduce que «[…] se deben sumar el tiempo laborado en el Municipio de Condoto del 14 de [n]oviembre de 1978 y el prestado en el Distrito Especial de Bogotá que se inició el día 13 de [m]arzo de 1989», pese a que este último haya sido con vinculación a través de contratos de prestación de servicios. Que «[l]a demandada en los actos administrativos impugnados, desestima los certificados de tiempo de servicio […]», pese a que «[…] tienen el carácter de documentos públicos […] y son medio de pruebas suficientes».

Arguye que las leyes que regulan la materia «[…] no exigen que para demostrar o probar el tiempo de servicios como docente se debe aportar necesariamente el decreto de designación y acta de posesión, lo que establece[n] […] es que el docente demuestre haber prestados los servicios por cualquier medio probatorio […]». 1.5 Contestación de la demanda (ff. 87 a 892). La entidad demandada, a través de apoderado, se opuso a la prosperidad de las pretensiones consignadas en la reforma de la demanda, esto es, la nulidad de la Resolución UGM 12388 de 6 de octubre de 2011; y respecto de los hechos formulados allí, afirma que unos son ciertos y otros no le constan. Asevera que «[…] los tiempos de servicios laborados por la actora en el Distrito Capital de Bogotá […] no constituyen una vinculación legal y reglamentaria de acuerdo con la exigencia plasmada en el cuerpo normativo que regula esta asignación, dado que, al observar la certificación expedida por el Distrito Capital, se evidencia que existe un período […] en el cual [la] demandante no laboró como docente 2 Mediante auto de 12 de septiembre de 2014 (f. 91), se tuvo por no contestada la demanda principal, pero sí su reforma. vinculad[a] al ramo docente, sino mediante la figura de contrato de [prestación de servicios]; situación est[a] considerada contraria al criterio fijado por el ordenamiento jurídico en el artículo 105 de la Ley 115 de 1994; así mismo el Decreto 2277 de 1979». Que «[…] la existencia de la relación laboral con los docentes contratistas se

presume, sin que ello implique que dicho funcionario […] tenga los mismos derechos y obligaciones de los empleados públicos sujetos a un específico régimen legal y reglamentario, a una planta de personal y a la disponibilidad presupuestal correspondiente». 1.6 Providencia apelada (ff. 144 a 157). El Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección C de la sección segunda), mediante sentencia de 24 de abril de 2017, negó las súplicas de la demanda, ya que la actora «[…] no cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues de conformidad con la Ley 114 de 1913, además de reunir los requisitos de tener 50 años de edad y haber laborado 20 años como docente territorial o nacionalizado, resulta indispensable, haber estado vinculad[a] como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, y en el caso bajo estudio, la vinculación que ostentaba la demandante antes de dicha fecha, fue de naturaleza nacional, puesto que los recursos con los que se le cancelaba sus salarios provenían de la Nación». 1.7 Recurso de apelación (ff. 153 a 157). Inconforme con la anterior sentencia, la accionante interpuso recurso de apelación, al estimar que «[c]onsiderar que el origen o procedencia de los recursos con los cuales se le canceló el sueldo o salario […] es requisito para el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación Gracia, […] constituye un requisito adicional, que no exige el Art. 4º de la Ley 114 de 1913, [por lo tanto], violatorio de los principios de progresividad y no regresividad en materia de derechos

sociales, por cuanto la sentencia recurrida aumenta sustancialmente los requisitos exigidos para acceder […]» a la aludida prestación social. Que «[…] los servicios que prestó a la docencia entre el 14 de [n]oviembre de 1978 y el 30 de [s]eptiembre de 1980, es de origen territorial por cuanto el nombramiento lo hizo el alcalde del Municipio de Condoto y no el Gobierno Nacional y la consideración que la proveniencia de los recurso[s] con los cuales se le paga el salario es la que define el carácter es errónea y contradice la normativa del Art. 1º de la ley 91 de 1989».

II. TRÁMITE PROCESAL El recurso de apelación interpuesto por la demandante fue concedido el 14 de junio de 2017 (f. 161) y admitido por esta Corporación a través de auto de 13 de agosto de 2018 (f. 172), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitida la alzada, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de proveído de 24 de septiembre de 2018 (f. 180), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, de conformidad con lo establecido en el artículo 247 del CPACA, oportunidad aprovechada por las primeras. 2.1.1 Parte demandante (ff. 231 y 232). La actora indica que «[l]os

argumentos consignados por el juzgador de primer grado para negar las súplicas de la demanda, es equivocado y contradice la SENTENCIA SUJ 11S2 del 21 de junio de 2018-Sentencia de Unificación C.P. Dr. CARMELO PERDOMO CUETER […]». 2.1.2 Demandada (f. 186). La UGPP, mediante apoderada, arguye que la accionante «[…] no cumplió con la totalidad de los requisitos para el reconocimiento de la pensión gracia, pues de conformidad con la ley 114 de 1913, resulta indispensable que hubiese estado vinculada como docente territorial o nacionalizada antes del 31 de diciembre de 1980 y la vinculación que ostentaba la demandante antes de esa fecha fue de naturaleza Nacional como bien lo dedujo el fallador de primera instancia».

III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problema jurídico. De acuerdo con el recurso de apelación, corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar si a la demandante le asiste razón jurídica para reclamar de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) el reconocimiento de la pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan, o por el contrario, carece de fundamento, pues su vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980 fue de carácter nacional.

3.3 Marco jurídico. En punto a la resolución del problema jurídico de fondo planteado en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación de carácter especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias. Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1.º de la Ley 114 de 19133, consagró por primera vez la pensión gracia, así: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley. El numeral 3 del artículo 4.º de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «Que no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional [...]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19034, la

educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. 3 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 4 «[S]obre Instrucción Pública». Posteriormente, la Ley 116 de 19285 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción pública, así: Artículo 6º. Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Política de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual6. La Ley 37 de 19337 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los maestros que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional en sentencia C-479 del 9 de septiembre de 1998, con

ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1.º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella. Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan 5 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 «ARTICULO 128. Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 7 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene

una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley. Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial. Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2.º), respecto de las pensiones estableció lo siguiente:

A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la

Nación.

B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional (se destaca).

Las normas transcritas nos permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón que antes enunciamos, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». Por ello, seguimos el criterio expuesto por la Sala plena de esta Corporación en fallo del 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el numeral 2 del artículo 15 de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados. En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: [...] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por

habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[...] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[...] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. [...]

5. La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales.

6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[...] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o

nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan

incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia [...] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”. Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9. En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional en sentencia C-84 del 17 de febrero de 1999, expuso: Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1. De la propia evolución históricolegislativa de la vinculación laboral de los "docentes oficiales", aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen "un servicio a cargo de la Nación", lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales

(FER), girados por concepto del situado Fiscal. Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a

la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso. La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho. La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se

conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 (se subraya y resalta). De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; haber cumplido cincuenta años

10 En la sentencia C480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”. Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. de edad; y haberse desempeñado con honradez, consagración y buena conducta. Ahora bien, en lo que se refiere a la liquidación de la pensión gracia se debe observar lo reglado en el artículo 4 de la Ley 4.ª de 1966, que dispone: A partir de la vigencia de esta Ley, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, se liquidarán y pagarán tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual obtenido en el último año de servicios.

Esta Ley no discriminó ninguna pensión de las percibidas por los servidores oficiales y su Decreto Reglamentario 1743 de 1966, preceptuó en su artículo 5.º: A partir del veintitrés de abril (23) de 1966 inclusive, las pensiones de jubilación o de invalidez a que tengan derecho los trabajadores de una o más entidades de Derecho Público, serán liquidadas y pagadas tomando como base el setenta y cinco por ciento (75%) del promedio mensual de salarios devengados durante el último año de servicios, previa la demostración de su retiro definitivo del servicio público. Así las cosas, la Sala encuentra necesario determinar ahora, qué factores son los que vienen a integrar el concepto de salario, pues sobre él es que se entra a precisar la base líquida para el 75%, que corresponde al monto final de la pensión. La remuneración o salario equivale a todo lo devengado por el empleado o trabajador como consecuencia directa o indirecta de su relación laboral; comprende entonces, los sueldos, primas, bonificaciones y demás reconocimientos que se hagan directa o indirectamente por causa o por razón del trabajo o empleo sin ninguna excepción. En torno al tema, el Decreto 1160 de 1947, en su artículo 6 (parágrafo 1.º) prevé que salario es «[...] todo lo que reciba el trabajador a cualquier otro título y que implique directa o indirectamente retribución ordinaria y permanente de servicios, tal