CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-06425-01(2424-17)-2019

LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA - Activa y pasiva / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - De hecho y material / LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR PASIVA - En la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y no material La legitimación en la causa se refiere al indispensable vínculo que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. La jurisprudencia la ha definido como «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». […] Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho vulnerado (legitimación en la causa por activa) y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación o porque legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación (legitimación por pasiva). La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber: i) De hecho: surgida con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta. Permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii) Material: referente a la relación existente entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque ocasionaron la vulneración de los derechos o porque son las afectadas directamente con ellos. Así pues, se ha dicho que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda. Ahora, en lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación por pasiva, no

siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la legitimación por pasiva de hecho o material, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos. […] [E]n la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y no material, y esta última corresponde resolverla al juez en la sentencia al tener relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad del restablecimiento del derecho.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN “A”

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D.C., veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06425-01(2424-17)

Actor: MARIBEL AMALIA MELO GARNICA

Demandado: FIDUAGRARIA S.A - COMISIÓN NACIONAL DE TELEVISIÓN,

NACIÓN - MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO - COMISIÓN NACIONAL DEL SERVICIO CIVIL Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto del 4 de mayo de 2017, proferido en audiencia inicial de oralidad por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante el cual declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de agotamiento de la vía administrativa, falta de competencia desde el punto de vista presupuestal para responder por las

pretensiones de la demanda, ineptitud sustantiva de la demanda y caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de la referencia.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones La demandante, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, solicitó la anulación de los siguientes actos administrativos i) Resolución número 574-4 del 1 de junio de 2012, proferida por el liquidador de la Comisión Nacional de Televisión, que modificó la planta de personal de esa entidad1; ii) oficio número D-342 del 15 de febrero de 2013, que comunicó la resolución anterior y el retiro efectivo de la entidad hasta el 10 de abril de 20132; y iii) Resolución número 1091 de 2013, que desató el recurso de reposición y confirmó en todas sus partes los anteriores actos.

Como consecuencia y a título de restablecimiento del derecho solicitó que se ordene a la entidad demandada lo siguiente: i) disponer el reintegro al cargo que venía desempeñando o a uno de superior categoría; ii) pagar indexados los salarios y prestaciones sociales dejados de percibir desde la fecha de desvinculación hasta cuando se verifique el reintegro, y iii) declarar que no ha existido solución de continuidad en la prestación del servicio. 1.2. Auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, por medio del auto del 4 de mayo de 2017, proferido en audiencia inicial de oralidad, declaró no probadas las excepciones presentadas por las entidades demandadas por las siguientes razones: Frente a las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, falta de

agotamiento de la actuación administrativa y falta de competencia desde el punto de vista presupuestal, presentadas por el Ministerio de Hacienda y Crédito 1 Folio 6 al 10 cuaderno principal 2 Folios 11 al 12 cuaderno principal. Público, afirmó que se debe tener en cuenta que las peticiones de la demandante relativas al restablecimiento del derecho, involucran a esa entidad, comoquiera que el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012, al disponer la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión, le asignó la obligación de transferir los recursos necesarios para cumplir con el pago de las indemnizaciones y acreencias laborales a que tengan derecho los servidores retirados de la entidad. Sobre la excepción de inexistencia de relación entre la demandante y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, determinó que no será resuelta en la audiencia inicial por no ser una exceptiva previa como tampoco una de las señaladas en el artículo 180 del CPACA, por ello, se dejará para el fallo. En cuanto a las excepciones presentadas por la Autoridad Nacional de Televisión, Comisión Nacional del Servicio Civil y Fiduagraria S.A fueron declaradas no probadas y no presentaron recursos. 1.3. Recurso de apelación Inconforme con la decisión, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por intermedio de apoderado judicial, interpuso el recurso de apelación contra el auto del 4 de mayo de 2017, en cuanto negó las siguientes excepciones: falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de competencia desde el punto de vista presupuestal.

Manifestó que es muy cierto que al Ministerio de Hacienda y Crédito Público se le encargó la competencia de transferir los recursos de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1507 de 2012; sin embargo, no asumió sus funciones, tampoco la competencia de proferir actos administrativos o definir situaciones jurídicas de los extrabajadores, tan solo es la organizadora de su presupuesto. Como consecuencia, el hecho de que deba realizar la transferencia de los recursos no quiere decir que deba asumir de manera directa el pago de la obligación que pueda surgir en el presente proceso.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Teniendo en cuenta la decisión adoptada en primera instancia, y atendiendo las competencias legalmente atribuidas a esta Sala, el problema jurídico consiste en determinar si deben prosperar las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y desde el punto de vista presupuestal presentada por el Ministerio de

Hacienda y Crédito Público. Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) de la falta de legitimación en la causa por pasiva y, ii) solución al caso concreto. 2.2. Legitimación en la causa por pasiva La legitimación en la causa se refiere al indispensable vínculo que debe existir entre los sujetos que integran la relación controversial. La jurisprudencia la ha definido como3 «la facultad que surge del derecho sustancial y que deben tener ciertas personas para formular o contradecir respecto de determinado derecho subjetivo sustancial sobre el cual versa la pretensión que es objeto del proceso». Por su parte, la doctrina ha dicho que esta es4 «la relación sustancial que se pretende que existe entre las partes del proceso y el interés sustancial en litigio o

que es el objeto de la decisión reclamada». En virtud de esa definición una persona puede formular o controvertir las pretensiones contenidas en una demanda, ello en razón a la conexión aludida entre las partes y entre estas y las pretensiones. Así las cosas, quien acude ante la jurisdicción actúa porque estima ser titular de un derecho vulnerado (legitimación en la causa por activa) y quien es demandado y contradice la pretensión lo hace porque es responsable de la violación o porque 3 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección B.

Radicación: 54001-23-33-000-2014-0089-01(2097-15). Actor: Olga Patricia Medina Naranjo.

Demandado: Municipio de los Patios, EMPATIOS en liquidación. Consejera ponente: Sandra Lisset

Ibarra Vélez. Bogotá D.C. 11 de noviembre de 2015. 4 Echandía Devis Hernando. Compendio de Derecho Procesal. Tomo I, Teoría General del Proceso. Octava Edición. Editorial A B C, Bogotá 1981. Página 287. legalmente puede ser a quien corresponda asumir determinada obligación5 (legitimación por pasiva). La legitimación, ya sea activa o pasiva, puede presentarse de dos maneras, a saber6: i) De hecho: surgida con la presentación de la demanda y la notificación del auto admisorio de esta. Permite a los sujetos actuar dentro del proceso y ejercer su derecho de defensa. ii) Material: referente a la relación existente entre las partes y los hechos que soportan las pretensiones, ya sea porque ocasionaron la vulneración de los

derechos o porque son las afectadas directamente con ellos. Así pues, se ha dicho que únicamente es predicable de quienes participaron en los hechos que dieron lugar a la demanda7. Ahora, en lo que se refiere a la excepción de falta de legitimación por pasiva, no siempre puede ser declarada durante el desarrollo de la audiencia inicial, toda vez que debe analizarse si el argumento invocado se refiere a la legitimación por pasiva de hecho o material, ya que una y otra atacan aspectos procesales diversos. Lo anterior, porque el artículo 180 del CPACA estableció que en esta etapa del proceso corresponde al juez decidir sobre las excepciones que tengan el carácter de previas, esto es, aquellas que van encaminadas a atacar la forma del proceso y constituyen «defectos del procedimiento y verdaderos impedimentos procesales8» y que se encuentran contempladas en el artículo 100 del Código General del Proceso9. 5 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A.

Radicación: 73001-23-33-000-2013-00410-01(1075-14). Actor: Alicia Cortes Bocanegra.

Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento del Tolima, Secretaria de Educación. Consejero ponente: Gustavo

Eduardo Gómez Aranguren. Bogotá D. C., 14 de mayo de 2014. 6 Consejo de Estado. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia del 25 de marzo de 2010. Radicación 05001-23-31-000-2000-02571-01(1275-08). Actor: Óscar Arango Álvarez. Demandado:

Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil y otros. Magistrado ponente Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 7 Ibidem. 8 Devis Echandía Hernando, Compendio de Derecho procesal, Tomo I, Teoría General del Proceso, Octava edición, Bogotá, Editorial A B C, 1981, página 257. 9 Aplicable por remisión del artículo 306 del CPACA. Bajo esa perspectiva, en la audiencia inicial solamente el juez puede pronunciarse respecto de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho, en tanto que esta se refiere a aspectos de tipo procesal, luego, aunque no es propiamente una excepción previa, sí tiene el carácter de mixta porque ataca la pretensión y el trámite del proceso, último aspecto que permite que encaje dentro del supuesto de la norma enunciada y específicamente en lo consagrado en el ordinal 6.° ibídem que autoriza al juez a resolver la excepción aludida en cuanto tiene este carácter. Tal perspectiva no puede aplicarse cuando se alegue la falta de legitimación en la causa por pasiva material, puesto que en este evento se debate si la actuación del demandado fue acorde con el ordenamiento jurídico o no y si es el que debe asumir determinada obligación y por ende, a quien corresponde el restablecimiento del derecho, lo que debe ser resuelto en la sentencia. Sobre el particular la jurisprudencia de la Sección ha manifestado lo siguiente10: Así las cosas, resulta claro que cuando se hace necesario determinar si las personas vinculadas tienen “obligación de anular una actuación administrativa y/o restablecer un derecho”, la decisión encaminada a

establecer la legitimación material o sustancial, debe producirse a través de sentencia y no en desarrollo de la audiencia inicial puesto que aquella legitimación requiere sentencia de mérito15 mientras que en tratándose de la legitimación de hecho o procesal16, esta debe resolverse en desarrollo de la audiencia inicial, en tanto obedece forzosamente a un presupuesto procesal que debe estudiarse y resolverse en el marco de la primera etapa del proceso, lo que precisamente configura la denominación doctrinal que se le ha dado de excepción “mixta” (Resalta el Despacho). En atención a lo expuesto, en la audiencia inicial solo es procedente el estudio de la excepción de la falta de legitimación en la causa por pasiva de hecho y no material, y esta última corresponde resolverla al juez en la sentencia al tener relación directa con el derecho discutido y la responsabilidad del restablecimiento del derecho. 2.3. Análisis de la Sala 10 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda Subsección A.

Radicación: 08001-23-33-000-2012-00206-01(0402-14). Actor: Inés María Carrillo Roa.

Demandado: Ministerio de Educación Nacional, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio, Departamento del Atlántico, municipio de Piojó. Consejero ponente: William Hernández

Gómez. Bogotá D.C. 7 de abril del 2016. Teniendo en cuenta el anterior contexto, en consonancia con el marco normativo y jurisprudencial descrito en los acápites anteriores, en el presente caso se concluye lo siguiente: El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C,

admitió la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y, en auto posterior fijó fecha para celebrar la audiencia inicial dentro de la cual, en la etapa de excepciones previas, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público propuso las antes citadas, pero fueron negadas, y este es el motivo de la apelación. Al sustentar el recurso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público precisó que de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 1507 de 2012 se le encargó la competencia de transferir los recursos necesarios a la Comisión Nacional de Televisión, pero sin asumir sus funciones, ni la competencia de proferir actos administrativos o definir situaciones jurídicas de los extrabajadores de esa entidad. Para efectos de decidir, se tiene lo siguiente: Mediante la Ley 1507 de 2012 «por la cual se establece la distribución de competencias entre las entidades del Estado en materia de televisión y se dictan otras disposiciones» se ordenó la liquidación de la Comisión Nacional de Televisión, así: Artículo 20. Liquidación de la Comisión Nacional de Televisión. De conformidad con el Acto Legislativo número 02 de 2011 artículo tercero, una vez quede conformada la Junta Nacional de Televisión, las entidades del Estado a las cuales se han distribuido competencias, según la presente ley, asumirán e iniciarán el ejercicio de las mismas y la Comisión Nacional de Televisión entrará en proceso de liquidación y utilizará para todos los efectos la denominación Comisión Nacional de Televisión – en Liquidación. El régimen de liquidación será el determinado por el Decreto-Ley 254 de 2000 y las normas que lo

modifiquen o adicionen, salvo lo que fuera incompatible con la presente ley. De igual manera ese artículo, en su parte final, establece lo siguiente: La Nación – Ministerio de Hacienda y Crédito Público, transferirá en caso de ser necesario, a la entidad en liquidación, los recursos suficientes para que pueda cumplir con el pago de las indemnizaciones y demás acreencias laborales a que tengan derecho los servidores que sean retirados. (Negrita del despacho) En consecuencia, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 1507 de 2012, existe una relación directa por mandato legal que vincula al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para que se haga parte dentro del proceso. Así pues, con la notificación realizada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se fijó de hecho la legitimación en la causa por pasiva para actuar dentro del proceso, y por lo tanto, la relación de la responsabilidad que se pueda endilgar se debe resolver con la sentencia, en la cual, además, se habrá de definir si a esta entidad le asiste competencia presupuestal para atender un eventual fallo condenatorio en caso que se acceda a las súplicas. Por lo tanto, le asiste razón al tribunal al declarar no probadas las excepciones propuestas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público Por lo anterior, la Sala confirmará el auto de 4 de mayo de 2017 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante el cual declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de competencia «desde el punto de vista presupuestal» (sic), planteadas por el Ministerio de Hacienda.

En mérito de lo expuesto, Resuelve Confirmar el auto del 4 de mayo de 2017, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, mediante el cual declaró no probadas las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva y falta de competencia, conforme a lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Cópiese, notifíquese y cúmplase Ejecutoriado este auto, devuélvase el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo.

RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Consejero de Estado CLP