CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-06560-01(0610-15)-2015

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL – No requiere manifiesta infracción normativa. Confrontación con normas o pruebas En varias ocasiones, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una “manifiesta infracción” de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie. Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231

MEDIDAS CAUTELARES – Clases No está de más que el Despacho precise, que en las demás medidas contempladas en el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, distintas de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, se deberán atender para su análisis los criterios de fumus

boni iuris, o apariencia de buen derecho, periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, la ponderación de intereses, y será el Juez en su análisis y valoración de la situación propia de cada caso quien establezca los pesos argumentativos de los mismos en la decisión que adopte.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 230

PENSION DE JUBILACION DE LOS CONGRESISTAS – Ingreso base de liquidación. No tienen el carácter de salario los pasajes aéreos. No son factor de liquidación pensional / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSON PROVISIONAL DE PENSION DE JUBILACION DE CONGRESISTA – Procedencia. Por no ser factor de liquidación los pasajes aéreos No resultan válidos los argumentos expuestos por la parte recurrente, cuando afirma que el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, permite incluir como factor de salario, para efectos del calcular la base pensional de las pensiones mensuales vitalicias de jubilación de los congresistas, los valores que por concepto de tiquetes aéreos han sido devengados, pues, con anterioridad a la vigencia de la citada ley y a los pronunciamientos de la Corte Constitucional, el concepto de salario había sido objeto de regulación legal por parte del Decreto Ley 1042 de 1978 y la Ley 50 de 1990. De este modo, desde la vigencia de los mencionados cuerpos normativos, es claro que resulta improcedente tomar en cuenta, para efectos de la liquidación de las pensiones de los Congresistas, conceptos que no correspondan a las sumas que habitual y periódicamente reciban como retribución

por los servicios prestados en función de su cargo, excluyéndose entonces, aquellos valores que reciben no para su beneficio, ni para enriquecer su patrimonio, sino para el cabal desempeño de sus tareas, tales como “medios de transporte, elementos de trabajo y otros semejantes”, expresiones cuyo significado cobija los valores que por concepto de tiquetes aéreos percibió el señor VIVES CAMPO. Luego de analizados en su integridad los cargos formulados en el recurso de alzada, así como los argumentos en que se sustentó la decisión de suspensión provisional parcial de los actos administrativos demandados decretada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección C, se puede concluir que el a quo, facultado por las disposiciones de la Ley 1437 de 2011, luego de efectuar el estudio de los actos administrativos acusados, resolvió de manera acertada decretar la medida cautelar solicitada FUENTE FORMAL: LEY 4 DE 1992 – ARTICULO 17 / DECRETO 1042 DE 1978 – ARTICULO 42 / LEY 50 DE 1990 – ARTICULO 15

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCION B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ.-

Bogotá D.C., once (11) de noviembre de dos mil quince (2015).- Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06560-01(0610-15)

Actor:FONDO DE PREVISION SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPUBLICA

Demandado: BEATRIZ BÁRBARA GUTIÉRREZ DE VIVES

Asunto: Recurso de apelación contra auto que suspende provisionalmente, en forma parcial, la Resolución No. 0435 de 13 de junio de 1995, que reliquida una pensión de jubilación, así como la Resolución No. 1343 del 17 de julio de 2007, que reconoce una pensión de sobrevivientes.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación de 4 de julio de 20151, para resolver el recurso de apelación contra el auto de 10 de diciembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección C, que suspendió parcialmente las Resoluciones Nos. 0435 del 13 de junio de 1995 y 1343 del 17 de julio de 2007, expedidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, a través de las cuales, en su orden, se reliquidó la pensión mensual vitalicia de jubilación del señor EDGARDO PLUTARCO VIVES CAMPO y se sustituyó a favor de la señora BEATRIZ BÁRBARA GUTIERREZ DE VIVES, dicha prestación. 1 Folio 60 del cuaderno de medidas cautelares

1. LA DEMANDA.- En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho en la modalidad de Lesividad, consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, acudió a través de

apoderado judicial, ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el objeto de solicitar se declare la nulidad parcial de los siguientes actos administrativos:  Resolución No. 0435 del 13 de junio de 1995, mediante la cual se reliquidó la pensión mensual vitalicia de jubilación del señor EDGARDO PLUTARCO VIVES CAMPO, incluyendo en la base de liquidación el concepto de tiquetes aéreos como factor de salario.  Resolución No. 1343 del 17 de julio de 2007, por medio de la cual se sustituyó la pensión mensual vitalicia de jubilación, que en vida devengaba el señor VIVES CAMPO, a favor de la señora BEATRIZ BÁRBARA

GUTIÉRREZ DE VIVES.

El apoderado de la parte demandante solicita que se ordene excluir de la base de liquidación de la pensión mensual de jubilación el concepto de tiquetes aéreos, que se ordene una nueva liquidación de la prestación y se condene a la señora Beatriz Bárbara Gutiérrez de Vives, al reintegro del mayor valor de los pagos efectuados por mesadas pensionales desde la fecha en que se hizo efectiva la sustitución de la pensión ordenada mediante la Resolución No. 1343 del 17 de julio de 2007. 1.1. Fundamentos fácticos y cargos formulados en la demanda.- En sustento de sus pretensiones, el apoderado de la parte demandante relata los siguientes hechos: Manifiesta, que con la Resolución No. 1039 del 19 de octubre de 1994, el Fondo

de Previsión Social del Congreso de la República, reconoció y ordenó el pago de una pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Edgardo Plutarco Vives Campo, en calidad de excongresista, al haberse desempeñado como Senador de la República por el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1982 al 4 de mayo de 1994, efectiva a partir del momento en que acreditara retiro definitivo del servicio oficial y en cuantía de $2.960.454,94, liquidada con un porcentaje equivalente al 75% del ingreso mensual promedio devengado durante el último año de servicio. Afirma, que con la Resolución No. 0435 del 13 de junio de 1995, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, reliquidó la pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Edgardo Plutarco Vives Campo, al haber aportado nuevos tiempos de servicio entre el 4 de mayo de 1994 al 19 de julio de 1994 y con la inclusión del concepto “tiquetes aéreos” como nuevo factor salarial, efectiva a partir del momento en que el mismo acreditara retiro definitivo del servicio oficial. Menciona, que el señor Edgardo Plutarco Vives Campo, falleció el 8 de mayo de 2007 y que como consecuencia de ello, mediante Resolución No. 1343 del 17 de julio de 2007, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, sustituyó la pensión de jubilación, que en vida devengaba el señor VIVES CAMPO, a la señora Beatriz Bárbara Gutiérrez de Vives, en calidad de cónyuge supérstite del

causante, con efectividad a partir del 1 de mayo de 2007 y en cuantía de $15.431.051. 1.2. Solicitud de medida cautelar contenida en la demanda.- En la demanda se solicita se decrete la suspensión provisional parcial de las aludidas resoluciones, argumentando para el efecto lo siguiente: “… mientras se decide sobre las pretensiones SE ORDENE LA SUSPENSIÓN PROVISIONAL PARCIAL, de los efectos de las Resoluciones Nos. 0435 del 13 de junio de 1995 y 1343 del 17 de julio de 2007, cuya nulidad se demanda, reduciendo la (…) mesada pensional que corresponde al valor que en exceso se está liquidando actualmente por concepto de pensión a la señora BEATRIZ BARBARA GUTIÉRREZ DE VIVES, por efecto de la prestación reliquidada y sustituida, es decir, lo que sobrepase la suma de $19.334.396, que corresponde al monto correcto y legal de la pensión reconocida por la Resolución No. 1039 del 19 de octubre de 1994, con los reajustes de ley hasta el año 2013, amén de la aplicación del tope de las pensiones ordenado mediante la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, como se demuestra con el Cuadro Liquidación y Comparativo de Reajustes en el capítulo de hechos de este escrito. Que para evitar la violación al derecho fundamental de la Seguridad Social de la Señora BEATRIZ BARBARA GUTIÉRREZ DE VIVES, como consecuencia de la solicitud de suspensión provisional parcial de los efectos de las Resoluciones Nos. 0435 del 13 de junio de 1995 y 1343 del

17 de julio de 2007, se ordene que mientras se decide en definitiva sobre la nulidad de los actos objeto de esta acción, se le continúe reconociendo la pensión de jubilación en la suma de $19.334.396, y sujeta a la aplicación del tope de las pensiones ordenado mediante la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional, monto éste que resulta de aplicar a la pensión reconocida por la Resolución No. 1030 del 19 de octubre de 1994, todos los reajustes de ley hasta el año 2013, de conformidad con el ya citado Cuadro Liquidación y Comparativo de Reajustes. Lo anterior, por cuanto para el año 2013, el valor que se le viene reconociendo en forma ilegal a la señora BEATRIZ BARBARA GUTIERREZ DE VIVES, por concepto de mesada pensional asciende a la suma de $21.202.188, el cual confrontando con el valor correcto de $19.334.396, representa un pago en exceso por cada mesada, de $1.867.792, y consolidando el valor pagado en exceso desde el año 1994 hasta el mes de julio de 2013, arroja un total de $251.684.82, suma que se ha pagado en exceso y que incluye lo reconocido y pagado por los conceptos de mesadas pensionales a julio de 2013, sin incluir capitalización o indexación alguna.”2

2. TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR DECRETADA.- En el Auto de 10 de diciembre de 20143 que profirió el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección C, suspendiendo parcialmente los

actos administrativos demandados, se hace referencia al traslado de la solicitud de medida cautelar en los siguientes términos: “Mediante auto de fecha veintitrés (23) de mayo de 2014, se dispuso dar traslado por el término de cinco (5) días a la parte demandada, de la solicitud de suspensión provisional, de conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 233 de la Ley 1437 de 2011. La señora BEATRIZ BARBARA GUTIÉRREZ DE VIVES, demandada en el proceso de la referencia, se notificó personalmente del auto admisorio de la demanda y del auto que dio traslado de la solicitud de suspensión provisional, el día veintiséis (26) de septiembre de 2014, razón por la cual, a través de apoderado y dentro del término legal ejerció su derecho de contradicción, mediante escrito radicado el veintinueve (29) de septiembre de 2014.”. A través de apoderada judicial, la señora Beatriz Bárbara Gutiérrez de Vives, dentro del término de ley, se pronunció en contra de la medida cautelar, argumentando, en primer término, que para que sea procedente la suspensión provisional dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho, es necesario, además de los requisitos generales establecidos en el artículo 238 de la constitución política y los artículos 229 a 241 de la Ley 1437 de 2011, que la violación de las disposiciones invocadas surja del análisis del acto 2 Folios 7 y 8 del cuaderno de medidas cautelares. 3 Folio 37 del cuaderno de medidas cautelares.

demandado y de su confrontación con las normas superiores señaladas como violadas o de las pruebas allegadas con la solicitud y que se pruebe, al menos de forma sumaria, la existencia de los perjuicios reclamados como restablecimiento del derecho. Menciona, que en el caso concreto, estos requisitos exigidos no se encuentran probados, lo que hace improcedente la adopción de la medida cautelar. De otro lado, anota que debe tenerse en cuenta que las resoluciones acusadas ajustaron el reconocimiento inicial con base en un concepto del Ministerio del Trabajo conforme al cual era posible tener en cuenta como factor salarial en la base pensional, los tiquetes aéreos, dado que la liquidación debía hacerse con base en lo que recibiera el congresista por “todo concepto”, expresión en la cual podría incluirse los tiquetes aéreos.

3. EL AUTO RECURRIDO.- El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sub Sección C, mediante Auto de 10 de julio de 2014, decretó la suspensión provisional parcial de las Resoluciones Nos. 0435 del 13 de junio de 1995 y 1343 del 17 de julio de 2007, proferidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República.

Funda su decisión el a quo en que, con los actos administrativos acusados, se infringió el artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en lo atinente a la forma en que deben ser liquidadas las pensiones de los excongresistas y la conformación del Ingreso Base de Liquidación de dichas prestaciones, puesto que, en su criterio, los tiquetes aéreos no constituyen una retribución directa del servicio, sino una forma

de facilitar el ejercicio de la labor parlamentaria, siendo evidente la infracción de la precitada norma, toda vez que, si bien la misma hace referencia a que para efectos de la liquidación de la pensión de los congresistas se tendrá en cuenta lo percibido “por todo concepto”, dicha expresión no incluye a los tiquetes aéreos, pues, estos no pueden ser considerados como factor salarial para efectos de la liquidación de este tipo de pensiones.

4. FUNDAMENTOS DEL RECURSO.- Contra la anterior decisión, la parte demandada, estando dentro de los términos de ley, interpuso recurso de apelación, para lo cual alega lo siguiente: 4.1. La decisión adoptada se fundamentó en jurisprudencia posterior al acto administrativo de reconocimiento de la pensión. En síntesis, manifiesta su desacuerdo con la decisión adoptada, argumentando que la jurisprudencia del Consejo de Estado tenida en cuenta por el Magistrado ponente, corresponde a pronunciamientos de los años 2007 y 2013, desechándose de esta manera la interpretación vigente al momento de la expedición del acto administrativo que reconoció la pensión de jubilación al fallecido señor Edgardo Plutarco Vives Campo y que luego se sustituyera a la señora Beatriz Bárbara Gutiérrez de Vives, en calidad de cónyuge supérstite.

Indica la recurrente, que las decisiones judiciales utilizadas como sustento de la decisión apelada son obligatorias desde su expedición hacia el futuro, sin que puedan afectar derechos y garantías ya reconocidos y pagados. 4.2. Determinación del Ingreso Base de Liquidación Pensional de Congresistas de acuerdo con la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1359 de 1993.

Aduce la apelante, que el artículo 17 de la Ley 4 de 19924 y el artículo 5 del Decreto 1359 de 1993, establecieron como ingreso base de liquidación de las pensiones de los congresistas, el ingreso mensual promedio de lo que por todo concepto devengaren en el último año; y que en esas condiciones, la expresión “por todo concepto”, puede considerarse alusiva a todo factor remunerativo recibido por el congresista, y en esa medida, considera que los tiquetes aéreos sí son factor salarial, pues, su difunto esposo los devengó en su condición de Representante a la Cámara, dada su labor de representación política por el Departamento del Magdalena. Manifiesta, que se debe acatar el principio de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Carta, conforme al cual, en la aplicación e interpretación de las fuentes formales del derecho, debe acogerse la interpretación que más favorezca al trabajador, pues, así se desprende de las mismas disposiciones señaladas 4 “Artículo 17º.- El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquellas y estas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el congresista, y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal. Parágrafo. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los representantes y senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el

reajuste, o la sustitución respectiva. NOTA: Texto subrayado declarado INEXEQUIBLE por la Corte Constitucional mediante Sentencia C-258 de 2013.” como violadas, las cuales, en su criterio, prescribieron que las pensiones, reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes a la Cámara y Senadores, no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que durante el último año y “por todo concepto” perciba el Congresista.

5. CONSIDERACIONES.- Atendiendo a los argumentos expuestos por la parte accionada en el escrito donde se funda el recurso de alzada, la Sala decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) la competencia para decidir el recurso de impugnación; (ii) requisitos de la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos y; (iii) resolución del recurso de apelación impetrado. 5.1. Competencia.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 236 y 243 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra la providencia de 10 de diciembre de 2014, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que decretó la suspensión provisional parcial de las Resoluciones Nos. 0435 del 13 de junio de 1995 y 1343 del 17 de julio de 2007, proferidas por el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República, por medio de las cuales, se reliquidó la pensión mensual vitalicia de jubilación al señor Edgardo Plutarco Vives Campo y se sustituyó la prestación a la señora

Beatriz Bárbara Gutiérrez, incluyendo como factor de liquidación los tiquetes aéreos. Disponen las normas anotadas lo siguiente: “Artículo 125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.”. (…) “Artículo 236. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. Los recursos se concederán en el efecto devolutivo y deberán ser resueltos en un término máximo de veinte (20) días. Las decisiones relacionadas con el levantamiento, la modificación o revocatoria de las medidas cautelares no serán susceptibles de recurso alguno.”. (…) “Artículo 243. Son apelables las sentencias de primera instancia de los Tribunales y de los Jueces. También serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos:

1. El que rechace la demanda.

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de

responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

3. El que ponga fin al proceso.

4. El que apruebe conciliaciones extrajudiciales o judiciales, recurso que solo podrá ser interpuesto por el Ministerio Público.

5. El que resuelva la liquidación de la condena o de los perjuicios.

6. El que decreta las nulidades procesales.

7. El que niega la intervención de terceros.

8. El que prescinda de la audiencia de pruebas.

9. El que deniegue el decreto o práctica de alguna prueba pedida oportunamente.

Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia. El recurso de apelación se concederá en el efecto suspensivo, salvo en los casos a que se refieren los numerales 2, 6, 7 y 9 de este artículo, que se concederán en el efecto devolutivo. Parágrafo. La apelación solo procederá de conformidad con las normas del presente Código, incluso en aquellos trámites e incidentes que se rijan por el procedimiento civil.”. (Destaca la Sala). De acuerdo con las disposiciones normativas trascritas, corresponde a la Sección Segunda, a través de la Subsección B, decidir la apelación presentada por la demandada contra el auto de 10 de diciembre de 2014 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que decretó la suspensión provisional de los actos acusados. 5.2. De la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un

acto administrativo.- Establece el artículo 229, inciso 1, de la Ley 1437 de 2011, que: “En todos los procesos declarativos, que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente, decretar en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.”. Ahora bien, sobre el “contenido y alcance de las medidas cautelares”, dispone el artículo 230 ibídem, que éstas: “… podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.”. Por otra parte, en lo que tiene que ver con los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ejusdem estipula, que: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.”.

De acuerdo con las normas trascritas, la medida cautelar negativa de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de la medida, y tal violación puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas y/o en las que el acto debía fundarse, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. En varias ocasiones, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una “manifiesta infracción”5 de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber 5 “ARTÍCULO 152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el

perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.”. sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.6 Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandado, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior

sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud. 6 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27-000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001-03-26-0002013-00090-00 (47694); de 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente No. 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera Carmen Teresa Ortiz en el Expediente No. 11001-03-24-000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el Expediente No. 11001-03-27-000-201300014- (20066) Por otra parte, el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, es claro en señalar, que “cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia

de los mismos”; aspecto que también debe ser valorado por el juez al momento de analizar una solicitud de medida cautelar negativa. Por último, no está de más que el Despacho precise, que en las demás medidas contempladas en el artículo 230 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, distintas de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo, se deberán atender para su análisis los criterios de fumus boni iuris, o apariencia de buen derecho, periculum in mora, o perjuicio de la mora, y, la ponderación de intereses7, y será el Juez en su análisis y valoración de la situación propia de cada caso quien establezca los pesos argumentativos de los mismos en la decisión que adopte. 7 “Artículo 230. Contenido y alcance de las medidas cautelares. Las medidas cautelares podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda. Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inc