CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2013-06646-01(3480-15)-2015

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIN PROVISIONAL – Violación de normas superiores. Alcance Sobre las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011 a la manera de concebir la suspensión provisional, la Corte Constitucional en sentencia SU-355 de 2015, expresó que dicha medida constituye un medio judicial no solo idóneo sino también temporalmente eficaz para debatir oportunamente la posible violación de derechos fundamentales y plantear la adopción de una medida de protección si se cumplen las condiciones para ello. Señaló el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en el mencionado fallo, que al amparo de las normas sobre suspensión provisional, el juez administrativo puede ocuparse de evaluar antes de un pronunciamiento definitivo y en un término breve, si el acto administrativo se opone, al menos en principio, a las normas señaladas por el demandante, lo que incluye naturalmente las disposiciones constitucionales que reconocen derechos fundamentales. Así las cosas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, ante la solicitud de una medida cautelar, el Juez no se encuentra atado a la exigencia consistente en que la vulneración de las normas superiores sea manifiesta o que la misma salte a la vista, criterio que era determinante bajo la normatividad anterior, sino que se le concede la facultad de realizar un análisis más completo e interpretativo de las normas que se le presenten como violadas, así mismo, de los propios actos administrativos de los cuales se solicita la declaratoria de nulidad y de su previa suspensión provisional y de las pruebas que se presenten al plenario.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTICULO 231

PENSION GRACIA – Docente nacional. Concepto. Docente nacionalizado. Concepto. Docente territorial. Concepto La calidad de docente nacional la ostentan aquellos profesores que han sido vinculados mediante nombramiento que se origina en el Gobierno Nacional. Así mismo la condición de docente nacionalizado se define como aquella vinculación que ocurrió en virtud de un nombramiento hecho por una entidad territorial efectuado con posterioridad al 1 de enero de 1976 y de conformidad con lo previsto por el artículo 10 de la Ley 43 de 1975. Y, finalmente, el docente territorial es aquel que es vinculado mediante nombramiento de una entidad territorial a partir del 1 de enero de 1976 sin el cumplimiento de lo previsto en el mencionado artículo 10 de la Ley 43 de 1975.NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sección, sentencia de 22 de junio de 2000, Rad. 2630-99, C. P., Ana Margarita Olaya Forero FUENTE FORMAL: LEY 43 DE 1975 – ARTICULO 10 PENSION GRACIA – Procede su reconocimiento en los casos que sus prestaciones están a cargo del situado fiscal / PENSION GRACIA – Reconocimiento no exige que se encuentre vinculado al 31 de diciembre de 1989 La Sala Plena explicó ampliamente las razones por las cuales la pensión gracia se conservaría solo en favor de los docentes que se hubiesen visto afectados por el proceso de nacionalización. Por eso, aunque el artículo 15 numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, utilice solo la palabra “docentes”, no puede olvidarse que se

refiere a quienes “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, y estos son únicamente los que hubiesen laborado en el orden territorial conforme a las normas que le dieron origen a esta prestación. De otro lado, se reiteró, que la expresión “(…) docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980”, contenida en el artículo 15, numeral 2, literal a, de la Ley 91 de 1989, no exige que en esa fecha el docente deba tener un vínculo laboral vigente, sino que con anterioridad haya estado vinculado, es decir, tiene derecho a la pensión gracia, cuando cumpla los requisitos exigidos en la Ley. NOTA DE RELATORIA: Consejo de Estado, Sala Plena Contenciosa, sentencia de 26 de agosto de 1997, Rad. 5699, C.P., Nicolás Pájaro Peñaranda PENSION GRACIA – Vigencia. Reconocimiento se puede adicionar tiempo de servicio posterior al 31 de diciembre de 1980 Igualmente, se ha sostenido que de acuerdo con lo establecido en el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, la pensión gracia de jubilación dejó de ser un derecho para aquellos educadores territoriales o nacionalizados, que por primera vez se hayan vinculado a la administración a partir del 1 de enero de 1981. Sin embargo, aquellos educadores territoriales o nacionalizados que hubiesen ejercido la docencia apta para acceder a la pensión gracia, laborada con anterioridad al 1 de enero de 1981, no se les puede desconocer y en consecuencia, si a 31 de diciembre de 1980 no se encontraban vinculados como docentes al servicio de la

administración, pero tenían experiencia anterior, a esta se le puede adicionar el prestado con posterioridad al año 1981. No debe olvidarse que el artículo 6 de la Ley 116 de 1928 precisó que para el cómputo de los años de servicio se pueden sumar los prestados en diversas épocas.

FUENTE FORMAL: LEY 116 DE 1928 – ARTICULO 6

PENSION GRACIA – No reconocimiento a docentes del orden nacional /

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSION PROVISIONAL – Procedencia.

Pensión Gracia Para acceder a la pensión gracia, además del cumplimiento de la edad, es necesario que el actor acredite los requisitos expresamente señalados en el artículo 4 de la Ley 114 de 1913, es decir, que en el empleo se haya desempeñado con honradez, consagración y buena conducta, que no haya recibido ni reciba actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, y que acredite 20 años de servicio en planteles educativos del orden municipal o departamental.” Bajo las premisas esgrimidas, se puede concluir que la normatividad vigente no da lugar a que se realicen magnos esfuerzos para advertir las marcadas diferencias existentes respecto a la manera de vinculación entre un docente del orden nacional y el docente que, por la transición reconocida por ministerio de la ley, se denomina nacionalizado, máxime cuando el artículo 1 de la Ley 91 de 1989 de manera expresa le ha dado el alcance legal a los términos Personal Nacional, Personal Nacionalizado y Personal Territorial, razón por la cual es necesario precisar que si las certificaciones expedidas por la Secretaría de Educación de Bogotá, obrantes en el proceso, indican que el demandado tiene

una vinculación en el magisterio como docente nacional. De acuerdo con el análisis probatorio surtido en la primera instancia, las certificaciones expedidas el 30 de mayo de 1997 y 23 de noviembre de 1999 por la Subdirección de Personal Docente de la Secretaría de Educación de Bogotá, dan cuenta, que el señor Andrés Avelino Rosas Tascón figura en las nóminas de Planteles Nacionales como docente grado 10, desde el 1° de septiembre de 1967, y por otra parte, la certificación de 12 de abril de 2000, expedida por la Dirección de Recursos Humanos de la referida Secretaría, señala que el demandado, se desempeñaba, en ese momento, como docente en un plantel nacional a cargo del FER, y en esa medida, de conformidad con las consideraciones expuestas, su condición era la de un docente nacional.

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VELEZ

Bogotá D.C., cinco (5) de noviembre de dos mil quince (2015).- Radicación número: 25000-23-42-000-2013-06646-01(3480-15)

Actor:UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL - UGPP.

Demandado: ANDRES AVELINO ROSAS TASCON Asunto: Auto de Sala que resuelve recurso de apelación interpuesto contra proveído de 10 de julio de 2015, por el que Tribunal Administrativo de Cundinamarca

suspendió provisionalmente acto administrativo que reconoció pensión gracia. Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda de la Corporación de 16 de septiembre de 20151, “para proceder a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra el auto interlocutorio proferido el 10 de julio de 2015”, que decretó como medida cautelar la suspensión provisional de la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013, “Por la cual se reconoce una Pensión de Jubilación Gracia en cumplimiento de un fallo de Tutela proferido por el JUZGADO 2º CIVIL DEL CIRCUITO DE MAGANGUE – BOLIVAR al Sr. ROSAS TASCON ANDRES AVELINO…”2, proferida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, UGPP.

I. LA DEMANDA.- En ejercicio del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho

(Acción de Lesividad), consagrado en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones 1 Folio 88 del cuaderno de medidas cautelares. 2 Folio 1 al 3 del cuaderno de medidas cautelares. Parafiscales de la Protección Social, UGPP, acudió ante el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, con el objeto de solicitar se declare nula, previa suspensión provisional, la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013, por medio de la cual la entidad, dando cumplimiento al fallo de tutela de 6 de octubre de 2006,

proferido por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué, se vio obligada a reconocerle al demandado una pensión gracia sin el cumplimiento de los requisitos de ley. De igual manera, la UGPP demanda, a título de restablecimiento del derecho, que se ordene al ciudadano accionado devolver, de manera indexada, todos los dineros recibidos por concepto de la pensión gracia reconocida. En cuaderno aparte, la accionante solicitó la suspensión provisional de los efectos de la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013, mientras se decide sobre su legalidad, con el fin de evitar un detrimento patrimonial para el Estado. 1.1. Situación fáctica y cargos formulados en la demanda.- Indica la U.G.P.P., que el señor ROSAS TASCON presentó a la liquidada CAJANAL E.I.C.E., el 25 de noviembre de 1999, una solicitud tendiente al reconocimiento de la pensión gracia, de conformidad con las Leyes 114 de 1913 y 37 de 1933, allegando para el efecto, la certificación de tiempo de servicio como docente nacional al servicio de la Secretaría de Educación de Bogotá, desde el 17 de julio de 1967 hasta el 30 de mayo de 1997. Afirma, que mediante la Resolución No. 18330 del 31 de agosto de 2000, CAJANAL E.I.C.E., en liquidación, negó al referido señor el reconocimiento y pago de la pensión gracia, por no cumplir con el requisito de 20 años de servicio prestado a establecimientos educativos con vinculación de carácter departamental, municipal o distrital, decisión que fue apelada por el demandado y

confirmada mediante la Resolución No. 4508 del 12 de septiembre de 2001. Hace saber que el demandado, junto con otras personas, promovió acción de tutela contra CAJANAL E.I.C.E., en liquidación, ante el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué, instancia que, desconociendo la norma sustancial sobre el particular, ordenó en fallo de tutela 6 de octubre de 2006, reconocer y pagar al señor ROSAS TASCON la pensión gracia, pese a no cumplir con los requisitos de ley, en consecuencia, su representada se vio forzada a dar cumplimiento al fallo de tutela, por lo que pese a no reunir los requisitos legales, se le reconoció la pensión gracia al señor ROSAS TASCON mediante la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013. En sustento de sus pretensiones, la parte actora argumentó que la UGPP profirió la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013, no obstante ésta resulta violatoria de la Constitución Política y la ley, toda vez que el señor ANDRÉS AVELINO ROSAS TASCON laboró en una institución de carácter nacional y no de carácter departamental, municipal o distrital como lo exige la Ley 114 de 1913, que luego fue complementada y adicionada por las Leyes 4 de 1966, 33 de 1985, 62 de 1985, 37 de 1933, así como por los Decretos 81 de 1976 y 1045 de 1978. En escrito separado, correspondiente a la solicitud de medida cautelar, la parte demandante justifica su petición aseverando que el acto administrativo

demandado es claramente violatorio y contrario a la “ley sustancial”, teniendo en cuenta que al demandado no le asistía, ni le asiste, el derecho a que se le reconociera una pensión gracia por no existir norma que permita sumar tiempos de servicio como docente de carácter nacional con los tiempos servidos como docente del nivel departamental, municipal o distrital o equipararlos con éstos.

II. TRÁMITE DE LA SOLICITUD DE MEDIDA CAUTELAR PETICIONADA.- Mediante auto fechado 19 de septiembre de 20143 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, ordenó correr “traslado de la solicitud de medida cautelar elevada por la (…) UGPP, al señor ANDRÉS AVELINO ROSAS TASCON, quien funge como demandado (…).”.

III. INTERVENCIÓN DEL SEÑOR ANDRÉS AVELINO ROSAS TASCON.- El Señor Rosas Tascon4 se opuso a la prosperidad de la solicitud de medida

cautelar con los siguientes argumentos: Que la demandante solicita dentro de sus pretensiones a título de restablecimiento del derecho se ordene al ciudadano accionado, devolver todos los dineros recibidos por concepto del supuestamente ilegal reconocimiento de la pensión de gracia, lo que es precisamente una indemnización de perjuicios a su favor, pero no 3 Ver folio 41 del cuaderno de medidas cautelares. 4 Folios 44 al 55 del cuaderno de medidas cautelares. probó, siquiera sumariamente, la existencia de los mismos, como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, luego, en su criterio, no resulta procedente el

decreto de la medida. Alega, que para deshacer la presunción de legalidad que cobija un acto administrativo, es menester demostrar que el quebrantamiento o transgresión de la ley es evidente, y naturalmente esto surge de la sola descripción de lo que mandan o prohíben las normas superiores y el contenido del acto acusado, de cuyo cotejo debe aparecer nítidamente que la aplicación de éste va en contravía con la norma de orden superior, por lo que si para verificar la violación entre el acto acusado y las normas jerárquicamente superiores es necesario hacer algún tipo de elucubración, más o menos elaborada, ya no procede la medida cautelar. Explica, que el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 no hace referencia alguna al quebrantamiento de la jurisprudencia o precedente que sobre el tema haya hecho el órgano de cierre, pues, es claro que de la lectura de las disposiciones que consagran la pensión de gracia, Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, no es posible deducir una prohibición de computar los tiempos de servicio prestados a la nación para su efectivo reconocimiento y disfrute, ya que, lo único que en ellas se determina es precisamente el servicio a la docencia oficial por un tiempo no inferior a los 20 años y el cumplimiento de la edad, es decir los 50 años.

IV. DEL AUTO APELADO.- Mediante auto de 10 de julio de 20155, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, decretó la medida cautelar de suspensión provisional de la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013,

por medio de la cual la UGPP, al dar cumplimiento al fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, proferido por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué, ordenó reconocer al señor Andrés Avelino Rosas Tascon una pensión gracia, apoyando su decisión en el siguiente razonamiento: Afirma, que en el caso bajo examen, la parte actora se vio obligada por el aludido fallo de tutela proferido por el Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué, a reconocer al demandado, mediante la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013, una pensión gracia sin que se reunieran los requisitos para tener derecho 5 Folios del 58 al 68 del cuaderno de medidas cautelares. a ella, toda vez que acreditó tiempos laborados como docente de carácter nacional. Luego de precisar las normas que regulan lo relacionado con la pensión gracia, así como la jurisprudencia que sobre el particular ha elaborado esta Corporación, el a quo asevera, que éste beneficio sólo es aplicable a los docentes departamentales, distritales y municipales, llamados territoriales o nacionalizados, siempre y cuando su vinculación se haya surtido antes del 31 de diciembre de 1980, pero no a los maestros nacionales como el señor Rosas. La providencia recurrida expresa, que para el caso concreto, del material probatorio que obra en el expediente se logra evidenciar, que según certificaciones expedidas el 30 de mayo de 1997 y 23 de noviembre de 1999 por la Subdirección de Personal Docente de la Secretaría de Educación de Bogotá, el

señor Rosas Tascon, figura en las nóminas de Planteles Nacionales como Docente Grado 10, desde el 1 de septiembre de 1967, y que de acuerdo con certificación expedida el 12 de abril de 2000 por la Dirección de Recursos Humanos de la Secretaría de Educación de Bogotá, el citado señor, desempeña el cargo de Docente VIII en la entidad “F.E.R – PLANTELES NACIONALES”. Indica el Tribunal, que una vez examinado el acto administrativo demandado, junto con los documentos que obran como pruebas en el expediente, se advierte que efectivamente, el ciudadano Rosas Tascón no cumple los requisitos establecidos en la Leyes 114 de 1923, 116 de 1928 y 37 de 1933, para ser beneficiario de la pensión gracia, pues, laboró desde el 1 de septiembre de 1967 como docente de carácter nacional.

V. RECURSO DE APELACIÓN.- Contra la anterior decisión la parte demandada, conforme a lo estipulado en el artículo 236 de la Ley 1437 de 2011, interpuso recurso de apelación6 manifestando en síntesis, lo siguiente: Que la solicitud presentada por la demandante carece de argumentación frente al análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas, ya que omitió entregar al juzgador los elementos 6 Folios 70 al 79 del cuaderno de medidas cautelares. mínimos para su análisis y estudio, sin precisar cuáles es la normatividad vulnerada y bajo qué concepto. Afirma, que el cambio normativo surtido con la Ley 1437 de 2011 no implica el deber de realizar confrontaciones generales, pues, no

se trata de un control abstracto de legalidad, sino que se requiere, por lo menos, que se informe cuáles de las disposiciones que forman parte del texto legal invocado son las que deben confrontarse con el acto administrativo cuya suspensión se pide, aportando razonamientos de análisis que permitan su estudio. Asevera, que la solicitud de medida cautelar no ofrece el marco normativo para realizar la confrontación con el acto demandado, pues, no se presentan los elementos necesarios para determinar la vulneración de normas legales o constitucionales, ni se allega el material probatorio tendiente a establecer el perjuicio irremediable. Insiste, que del contenido normativo de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, no se deriva una prohibición de computar los tiempos de servicio prestados a la nación para el reconocimiento de la pensión gracia. Por último, si bien no cuestiona la autenticidad de las certificaciones arrimadas por la UGPP, que enuncian que su vinculación fue como docente nacional, afirma que debe entenderse que la naturaleza de su vinculación era la de un maestro nacionalizado.

VI. CONSIDERACIONES.- Atendiendo a los argumentos expuestos por la parte demandada en el recurso de apelación, el Despacho decidirá el asunto sometido a su consideración en el siguiente orden: (i) la competencia para decidir el recurso de impugnación y (ii) resolución del recurso de apelación. 6.1. Competencia.- De conformidad con lo dispuesto en los artículos 125, 236 y 243 de la Ley 1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto

contra auto de 10 de julio de 2015, por el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección C, suspendió provisionalmente la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013, por medio de la cual la UGPP, al dar cumplimiento al fallo de tutela de 6 de octubre de 2006 del Juzgado 2º Civil del Circuito de Magangué, reconoció al señor Rosas Tascon una pensión gracia. Disponen las normas anotadas lo siguiente: “Artículo 125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.”. (…) “Artículo 236. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. (…).”. (…) “Artículo 243. (…) serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…)

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite.

(…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.”. (Subrayas de la Sala). De acuerdo con las disposiciones normativas trascritas, corresponde a la Sección Segunda, a través de la Subsección B, decidir la apelación presentada por la parte demandada contra auto de 10 de julio de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C, que decretó la suspensión provisional del acto acusado. 6.2. Resolución del recurso de apelación.- Con miras a resolver el recurso interpuesto por la parte demandada, la Sala procede a efectuar un estudio ab initio o sumaria cognitio, propio de esta etapa procesal, de los cargos formulados en la apelación contra el auto interlocutorio que decretó la suspensión provisional de la Resolución No. RDP 026303 de 11 de junio de 2013. 6.2.1. Ausencia de sustentación de la solicitud de medida cautelar.- El cargo formulado por el recurrente, alude a que la demandante no sustenta suficientemente la solicitud de medida cautelar y omite confrontar el acto administrativo demandado con las normas superiores que se invocan como vulneradas. El artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, fijó los requisitos en virtud de los cuales es viable que en un caso determinado se pueda adoptar la suspensión provisional del acto acusado, habiendo dispuesto que: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión

provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos. (…).”. Uno de los aspectos que ha estudiado con suficiencia la jurisprudencia de lo contencioso administrativo tiene que ver con la transformación que sufrió la medida cautelar de suspensión provisional. En efecto, en varias ocasiones recientes, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular dicha institución, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una “manifiesta infracción”7 de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada ley, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión 7 ARTÍCULO 152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos

públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor. provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.8

Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de

los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011, le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de un estudio de legalidad inicial, juicioso y serio, se pueda arribar a la conclusión de que el acto contradice la norma superior invocada, exigiendo, se insiste, la rigurosidad del Juez en su estudio, con fundamento en el análisis del acto o las pruebas allegadas con la solicitud.9 8 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27-000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente No. 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera Carmen Teresa Ortiz en el Expediente No. 11001-0324-000-2013-0534-00 (20946); 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez, emitido en el Expediente No. 11001-03-27-000-2013-00014- (20066).

9 Al respecto puede consultarse el auto de sala plena de 17 de mayo de 2015, proferido en el expediente No. 11001-03-15-000-2014-03799-00, con ponencia de la suscrita. De otro lado, sobre las modificaciones introducidas por la Ley 1437 de 2011 a la manera de concebir la suspensión provisional, la Corte Constitucional en sentencia SU-355 de 2015, expresó que dicha medida constituye un medio judicial no solo idóneo sino también temporalmente eficaz para debatir oportunamente la posible violación de derechos fundamentales y plantear la adopción de una medida de protección si se cumplen las condiciones para ello. Señaló el órgano de cierre de la jurisdicción constitucional en el mencionado fallo, que al amparo de las normas sobre suspensión provisional, el juez administrativo puede ocuparse de evaluar antes de un pronunciamiento definitivo y en un término breve, si el acto administrativo se opone, al menos en principio, a las normas señaladas por el demandante, lo que incluye naturalmente las disposiciones constitucionales que reconocen derechos fundamentales. Sobre la suspensión provisional de los actos administrativos el tratadista Juan Ángel Palacio, ex Magistrado del Consejo de Estado, en su obra Derecho Procesal Administrativo, explica: “(…) En la nueva redacción, por el contrario, el juez puede y debe hacer los estudios necesarios, si es el caso, para llegar a la conclusión de suspender. Esto por cuanto, la nueva norma dice que para la suspensión provisional de los actos administrativos demandados “Procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en

escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud” (art. 231). Eso significa que el juez debe hacer la valoración probatoria que le permita llegar a la deducción de la contradicción de las normas, salvo que tal contradicción se aprecie directamente de la confrontación del texto del acto con la norma superior invocada. Es decir, la suspensión del acto ya no solo la decreta el juez porque directamente aprecie esa contradicción, sino porque en forma indirecta llega a ella mediante la valoración probatoria de los medios de convicción que se le hayan aportado, medios que pueden ser cualquiera de los que autoriza el procedimiento civil”.10 Así las cosas, en vigencia de la Ley 1437 de 2011, ante la solicitud de una medida cautelar, el Juez no se encuentra atado a la exigencia consistente en que la vulneración de las normas superiores sea manifiesta o que la misma salte a la vis