CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-00844-01(3441-16)A

ACTOS ADMINISTRATIVOS SUCEPTUBLES DE CONTROL JUDICIAL – Actos definitivos, expresos o fictos / ACTOS ADMINISTRATIVOS DEFINITIVOS – Concepto / RECHAZO DEMANDA DE RECONVENCIÓN NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO – Procedente por demandar acto administrativo no susceptible de control judicial [E]sta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación»(…). [L]a jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. (…) [L]os actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción. (…) En el presente asunto se evidencia igualmente que con el Oficio 20133170069411 del 16 de julio de 2013 expedido por

Fonprecon, no se adoptó una decisión que de manera particular y concreta afecte el derecho de la señora María Helena Villamizar de Cárdenas, ni la forma en la que se hubiese reducido el monto de su pensión de jubilación. El acto demandado en reconvención no hizo ningún reajuste a la pensión de la demandante, simplemente le comunicó la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013. iv) En ese escenario, la Sala concluye que el a quo acertó cuando dispuso el rechazo de la demanda de reconvención, ya que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, en la medida en que no definió la situación jurídica particular de la señora Villamizar de Cárdenas, en punto del reconocimiento pensional. NOTA DE RELATORIA: Referente a la excepcionalidad de que un acto administrativo de ejecución pueda ser objeto de control judicial, ver: C. de E., Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, Rad. 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-2013).

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 169 - NUMERAL 3

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN A

Consejero ponente: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS

Bogotá, D. C., nueve (9) de septiembre de dos mil veintiuno (2021).

Radicación número: 25000-23-42-000-2014-00844-01(3441-16)

Actor: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA

(FONPRECON)

Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Y

MARÍA HELENA VILLAMIZAR DE CÁRDENAS1

Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO

Temas: Acto enjuiciable AUTO INTERLOCUTORIO __________________________________________________________________ __ Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la señora María Helena Villamizar de Cárdenas contra la providencia proferida el 4 de mayo del 2016, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual se rechazó la demanda de reconvención.

1. Antecedentes 1.1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, consagrado en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (Fonprecon), mediante apoderado, formuló demanda en orden a que se declare la nulidad parcial de la Resolución 0560 del 5 de agosto de 1998,2 por medio de la cual se reconoció y ordenó el pago de un reajuste especial equivalente al 75 % del ingreso mensual promedio que devengaba un congresista en ejercicio para el año 1992, con efectividad a partir del 1.° de enero de ese año.

Como consecuencia de lo anterior, y a título de restablecimiento del derecho,

solicitó i) declarar que la señora María Helena Villamizar de Cárdenas no tiene derecho a seguir afiliada a Fonprecon ni a seguir recibiendo la pensión que actualmente devenga; y ii) ordenar el reintegro de los valores pagados con 1 En calidad de beneficiaria de la sustitución pensional del señor Luis Enrique Cárdenas Villamizar. 2 Folio 156 a 165. ocasión de la afiliación y reconocimiento de los reajustes ordenados mediante el acto administrativo demandado. 1.2. Demanda de reconvención La señora María Helena Villamizar de Cárdenas, mediante apoderado, presentó demanda de reconvención con el fin de que se declare la nulidad del Oficio 201331700069411 del 16 de julio de 2013, mediante el cual «se resolvió y se le comunicó que a partir del mes de julio de 2.013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smlmv». 1.3. El auto apelado El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, mediante providencia del 4 de mayo de 2016,3 rechazó la demanda de reconvención, de acuerdo con las siguientes razones: i) La demanda de reconvención presentada por la señora Villamizar de Cárdenas no está dirigida contra un acto pasible de control judicial. En efecto, tal y como lo dijo el Consejo de Estado4 en un caso similar, del oficio de comunicación expedido por el Fondo Nacional de Previsión Social del Congreso de la República «no se vislumbra la presencia de una manifestación de la voluntad de la administración […] mediante el cual se hubiese modificado la situación jurídica del demandante

esto es que a través de esta decisión, se hubiese reducido el monto de su mesada pensional», no siendo pasible de control judicial. ii) Si bien en principio se estimó que dicho acto era enjuiciable, razón por la cual se admitió la demanda de reconvención, resulta que en atención a la jurisprudencia antes citada el acto acusado no es susceptible de control judicial, razón por la cual procede su rechazo, tal y como lo prevé el numeral 3.° del artículo 169 de la Ley 1437 de 2011. iii) Por consiguiente, se dejarán sin efectos los autos del 4 de mayo de 2015 y 24 de febrero de 2016, por medio de los cuales se admitió la demanda de reconvención y se resolvió un recurso de reposición. 3 Folios 193 a 196. 4 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 27 de julio de 2015, expediente 25000 23 42 000 2014 00079 01 (0717-2015) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. 1.4. El recurso de apelación Inconforme con la anterior decisión, el apoderado de la señora María Helena Villamizar de Cárdenas interpuso recurso de apelación5 y lo sustentó así: i) El oficio del cual se pretende la nulidad contiene clara y expresamente la voluntad de la administración al señalar «a partir del mes de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smlmv», por lo que consecuencialmente modifica la cuantía pensional de la Resolución 00560 del 5

de agosto de 1998 proferido por Fonprecon; es decir, el oficio produjo efectos jurídicos sobre el derecho particular y concreto que se había reconocido. ii) El último párrafo del oficio acusado señaló que «igualmente le informamos que en el evento que su prestación deba ser revisada en cumplimiento de las instrucciones de la Corte Constitucional, contenidas en la citada Sentencia C-258 de 2013… le estaremos notificando oportunamente en aras de garantizar su derecho de defensa y el debido proceso», se refiere a posibles modificaciones adicionales a la ya realizada a la pensión.

2. Consideraciones 2.1. Problema jurídico Se circunscribe a establecer si el acto administrativo demandado por la señora María Helena Villamizar de Cárdenas es susceptible de control judicial, con el fin de definir si se debe revocar o confirmar el auto del 4 de mayo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por medio de la cual se rechazó la demanda de reconvención.

Para efectos metodológicos, el estudio del asunto se desarrollará en el siguiente orden: i) los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados; y ii) el caso concreto. 2.2. Los actos administrativos pasibles de ser enjuiciados 5 Folio 198 y 199. El Consejo de Estado ha precisado que el acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos.6 En consonancia con esta definición, se han identificado las siguientes características del acto

administrativo:7 i) Constituye una declaración unilateral de voluntad. ii) Se expide en ejercicio de la función administrativa, por parte de una autoridad estatal o de particulares. iii) Se encamina a producir efectos jurídicos «por sí misma, de manera directa sobre el asunto o la situación jurídica de que se trate y, por ende, vinculante».8 iv) Los efectos del acto administrativo consisten en la creación, modificación o extinción de una situación jurídica general o particular, que impacta los derechos u obligaciones de los asociados, «sean subjetivos, personales, reales o de crédito».9 Igualmente, esta corporación ha precisado que los actos administrativos pasibles de control jurisdiccional son aquellos catalogados como definitivos, esto es, «los que decidan directa o indirectamente el fondo del asunto o hagan imposible continuar la actuación».10 Bajo este marco conceptual, es válido sostener que la jurisdicción de lo contencioso administrativo únicamente se ocupa del estudio de los actos definitivos, expresos o fictos, que culminen un proceso administrativo, en la medida en que se presumen legales, gozan de los atributos de ejecutividad y ejecutoriedad e impactan en las relaciones de las personas naturales y jurídicas, sus derechos y obligaciones. En consecuencia, el control judicial de las decisiones administrativas definitivas se torna obligatorio dentro de un Estado Social de 6 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 26 de agosto de 2004, expediente 2000 0057 01. 7 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 10 de abril de 2008, expediente 25000 23 24 000 2002 00583 01.

8 Ibidem. 9 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia 16288 del 12 de junio de 2008. 10 Artículo 43 del CPACA. Derecho, en aras de garantizar su validez, así como los valores constitucionales, el imperio del principio de legalidad y los derechos subjetivos de los asociados. Sin perjuicio de lo antes expuesto, el Consejo de Estado ha precisado que, excepcionalmente, los actos de ejecución pueden ser objeto de control judicial, en los siguientes casos: […] cuando [e]stos i) se apartan de la decisión judicial, ii) se abstienen de dar cumplimiento a la misma, iii) se introducen modificaciones sustanciales al acto administrativo o a la sentencia judicial que se pretenda ejecutar y/o iv) se presentan circunstancias que afectan la competencia de la entidad demandada o condenada. Lo anterior por cuanto en el caso de presentarse cualquiera de los eventos atrás enumerados, se altera, adiciona, modifica o suprime la voluntad real de la administración de justicia y se genera una nueva situación jurídica para el administrado, susceptible de control de legalidad. 11 [Negritas por fuera del original] En este orden de ideas, los actos administrativos de ejecución solo serán enjuiciables cuando creen, modifiquen o extingan una situación jurídica particular, aspectos que lo convierten en un acto administrativo susceptible de control ante esta jurisdicción.12 2.3. El caso concreto. Análisis de la Sala Antes de adoptar la decisión que corresponda, la Sala considera necesario poner de presente los siguientes supuestos fácticos del asunto sub lite: i) Mediante Resolución 0560 del 5 de agosto de 1998, el Fondo de Previsión

Social del Congreso de la República (Fonprecon) afilió, reconoció y pagó un reajuste especial consagrado en los Decretos 1359 de 1993 y 1293 de 1994 a favor de la señora María Helena Villamizar de Cárdenas en calidad de sustituta pensional del señor Luis Enrique Cárdenas Villamizar. ii) El 16 de julio de 2013,13 el director general de Fonprecon expidió el Oficio 20133170069411 dirigido a la señora Villamizar de Cárdenas, en el que señaló lo siguiente: 11 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 6 de agosto de 2015, expediente 41001 23 33 000 2012 00137 01 (4594-2013). 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, providencia del 8 de marzo de 2018, expediente 05001 23 33 000 2014 01713 01 (2831-2015). 13 Folio 126. La Honorable Corte Constitucional, mediante sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 se pronunció en ejercicio del control de constitucionalidad sobre la exequibilidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, contentivo del Régimen Especial de Pensiones de los Senadores y Representantes a la Cámara. En el numeral tercero – sub numeral cuarto de la referida providencia determinó: iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1° de julio de

2013. De conformidad con lo anterior y teniendo en cuenta que al tenor de la previsto por el artículo 241 de la Constitución Política de Colombia y los artículos 45 y 48 de la Ley 270 de 1996, las sentencias proferidas por la Corte Constitucional son de obligatorio cumplimiento y con efectos erga omnes, a partir del mes de julio de 2013 su mesada pensional será ajustada al tope de 25 smlmv. Igualmente le informamos que en el evento que su prestación deba ser revisada en cumplimiento de las instrucciones de la Corte Constitucional, contenidas en la citada Sentencia C-258 de 2013 cuyo texto se encuentra a disposición en la página web de la Entidad, le estaremos notificando oportunamente en aras de garantizar su derecho de defensa y el debido proceso. iii) El 5 de marzo de 2014,14 Fonprecon, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en la modalidad de lesividad, solicitó ante la jurisdicción contenciosa declarar la nulidad de la Resolución 0560 del 5 de agosto de 1998. iv) El 19 de mayo de 2014,15 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, admitió la demanda presentada por Fonprecon y ordenó correr traslado de esta a las partes; por lo anterior, la señora Villamizar de Cárdenas presentó demanda de reconvención16 en contra del Oficio 20133170069411 del 16 de julio de 2013, la cual fue admitida mediante el auto del 4 de mayo de 2015,17 que a su vez fue confirmado con el auto del 24 de febrero

de 2016,18 al resolver un recurso de reposición. v) El 4 de mayo de 2016, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, rechazó la demanda de reconvención al considerar que el acto administrativo no era susceptible de control judicial, por lo que dejó sin efectos los autos del 4 de mayo de 2015 y 24 de febrero de 2016; decisión contra la cual el apoderado de la señora María Helena Villamizar de Cárdenas interpuso recurso de apelación. 14 Folio 17 a 29. 15 Folio 33 y 34. 16 Folio 120 a 125. 17 Folio 134 a 137. 18 Folio 186 a 188. Luego de estudiar los supuestos fácticos y jurídicos del asunto sub examine, la Sala encuentra mérito suficiente para confirmar el auto recurrido, por las siguientes razones: i) El acto administrativo es toda manifestación de voluntad de una entidad pública, o de un particular en ejercicio de funciones públicas, capaz de producir efectos jurídicos. Aquellos que son pasibles de control jurisdiccional están catalogados como definitivos, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto o hacen imposible continuar la actuación. ii) El Consejo de Estado19 en un caso de contornos análogos fáctica y jurídicamente, resolvió lo siguiente: […] el Oficio o Comunicación No 20133170069221 de 16 julio de 2013 no es un acto administrativo sobre el cual pueda hacerse un pronunciamiento judicial pues allí no aparece la manifestación de la voluntad de la administración que modifique la

situación jurídica del demandante, ya que solo se ocupó de informar sobre los efectos de la Sentencia C-258 de 2013 y que en caso de que su pensión estuviese inmersa dentro de los lineamientos allí dados se procedería a notificársele cualquier decisión para garantizársele el derecho de defensa y el debido proceso. iii) En el presente asunto se evidencia igualmente que con el Oficio 20133170069411 del 16 de julio de 2013 expedido por Fonprecon, no se adoptó una decisión que de manera particular y concreta afecte el derecho de la señora María Helena Villamizar de Cárdenas, ni la forma en la que se hubiese reducido el monto de su pensión de jubilación. El acto demandado en reconvención no hizo ningún reajuste a la pensión de la demandante, simplemente le comunicó la decisión adoptada por la Corte Constitucional en la sentencia C-258 del 2013. iv) En ese escenario, la Sala concluye que el a quo acertó cuando dispuso el rechazo de la demanda de reconvención, ya que el acto administrativo demandado no es susceptible de control judicial, en la medida en que no definió la situación jurídica particular de la señora Villamizar de Cárdenas, en punto del reconocimiento pensional. En mérito de lo expuesto, la Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado 19 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, auto del 27 de julio de 2015, expediente 25000 23 42 000 2014 00079 01 (0717-2015) M.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez.

Resuelve

Primero. Confirmar el auto del 4 de mayo de 2016, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, que rechazó la demanda de reconvención al considerar que el acto administrativo no era susceptible de control judicial, por las razones expuestas en esta providencia. Segundo. Por Secretaría, una vez en firme esta decisión, devolver el expediente al tribunal de origen para lo de su cargo. Notifíquese y cúmplase La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Con impedimento Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente MGAFS CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI. En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.