CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-01856-01(4582-16)-2018

CONTROL JUDICIAL DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS EXPEDIDOS EN CUMPLIMIENTO DE FALLO DE TUTELA - Eventos El acto de ejecución de una orden judicial no es enjuiciable, a menos que exceda, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia que pretende acatar, o sea emitido en cumplimento a un fallo de tutela y requiera un análisis un análisis de legalidad por parte del juez natural de los asuntos contencioso administrativos.

NOTA DE RELATORÍA: Sobre el control judicial Consejo de Estado, Sección segunda, Subsección B, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, autos de 8 de agosto 2017.radicación: 05001-23-33-000-2016-01596-01(0612-17),de 17 de abril de

2013,radicado 25000-23-25-000-2010-01143-01, C.P. Alfonso Vargas Rincón. MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL / VIOLACIÓN DE NORMAS SUPERIORES Para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la

defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. PENSIÓN GRACIANo reconocimiento a docente del orden nacional / CONTROL DE LEGALIDAD DE FALLO TUTELA FRAUDULENTO – Procedencia El derecho a la pensión gracia lo mantienen los docentes nacionalizados y territoriales que se hubieren vinculado hasta el 31 de diciembre de 1980, descartándose así para aquellos que siendo nacionales hubieren sido nombrados dentro de dicho límite temporal.(…) en virtud de la decisión tutelar, el ente previsional expidió la Resolución 037809 del 15 de agosto de 2013 a través de la cual reconoció pensión gracia a la señora Echeverri González tomando como valido el tiempo en que aquella se desempeñó como docente nacional, por cuanto el fallo que le amparó sus derechos fundamentales no efectuó análisis alguno respecto al tipo de vinculación al ejercicio de la docencia que exige el reconocimiento de la pensión gracia, pues únicamente reparó en que había sido maestra durante más de 20 años. En consecuencia, frente al derecho que se reconoció en la Resolución 037809 de 15 de agosto de 2013, se debe efectuar el control de legalidad propuesto por la entidad demandante, a través del cual el juez

natural de los asuntos contencioso administrativos determine según las normas que regulan la pensión gracia si la [demandada] tiene derecho o no al reconocimiento de dicha prestación. De otro lado, en el presente asunto, es palmaria la inexistencia de la denominada cosa juzgada, comoquiera que la sentencia de tutela de 6 de octubre de 2006, respecto de la cual la apelante predica su configuración, fue dejada sin efectos mediante orden judicial contenida en la sentencia proferida en audiencia pública que finalizó el 7 de octubre de 2015, confirmada en 25 de enero de 2017 por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, en razón a las circunstancias fraudulentas que rodearon su emisión; mismas que dieron lugar a las sanciones disciplinarias y penales para su autor, por lo que no tienen vocación de prosperar los reparos que en este sentido fueron expuestos por la demandada. PENSIÓN GRACIANo reconocimiento a docente del orden nacional / MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Procedencia Tal como fue concluido por el tribunal de instancia, es manifiesta la apariencia de ilegalidad del reconocimiento pensional, conclusión a la que se arriba del análisis del acto demandado y su confrontación con las leyes 114 de 1913 y 91 de 1989, invocadas como desconocidas en la solicitud de suspensión, pues la condición de docente territorial durante más de 20 años de servicio, no se acreditó en esta etapa del proceso y en consecuencia se debe confirmar la decisión que dispuso su suspensión.(…) En suma, por reunir los exigencias señaladas en el artículo 231

del CPACA, es procedente el decreto de la medida cautelar, tal como lo observó el a quo, precisando, además, que el requisito de la prueba sumaria del perjuicio se deduce, de manera evidente, de los pagos realizados a [demandada] por concepto de pensión gracia los cuales hasta el año 2014, según informa la UGPP, ascendían a $272.815.557,01, a pesar de no reunir los requisitos para acceder a tal prestación.

FUENTE FORMAL: LEY1437 DE 2013 –ARTÍCULO 230

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., veinte (20) de septiembre de dos mil dieciocho (2018).

Radicación número: 25000-23-42-000-2014-01856-01(4582-16)

Actor: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y

CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL (UGPP) Demandado: GLORIA ÁNGELA ECHEVERRI GONZÁLEZ Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Apelación de auto interlocutorio que decretó medida cautelar de suspensión provisional de la resolución que le reconoció pensión gracia a un docente nacional Decisión: Confirma auto apelado. _____________________________________________________________

I. ASUNTO Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección

Segunda1, para resolver el recurso de apelación interpuesto por la demandada contra el auto de 18 de junio de 2014, proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual decretó la medida cautelar de suspensión provisional del acto administrativo objeto de control de legalidad.

II. ANTECEDENTES 2.1 De la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho sometió a control de legalidad la Resolución RDP 037809 de 15 de agosto de 2013, por medio de la cual, en cumplimiento de un fallo de tutela proferido por el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué

(Bolívar), reconoció pensión gracia a la demandada. Como fundamento de su petición arguyó que la beneficiaria de la prestación no acreditó el requisito de 20 años de servicio en condición de docente territorial, dado que su vinculación fue al orden nacional. En consecuencia, pretende que se ordene la anulación del acto acusado y a título de restablecimiento que se suspenda el pago de la prestación mencionada y se disponga la devolución de los valores pagados por dicho concepto, desde su reconocimiento hasta la sentencia que ponga fin al proceso. 2.2 La solicitud de suspensión2 En escrito separado del líbelo introductorio, en los términos establecidos en el artículo 230 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la actora solicitó como medida cautelar la suspensión provisional de los efectos de la proposición jurídica demandada3

1 De 10 de agosto de 2018, según se observa a folio 78 del expediente. 2 Folio 1 a 4. 3 Solicitud visible a folios 43 a 52 del expediente. con fundamento en que la señora Echeverri González prestó sus servicios como docente del orden nacional por lo que no tiene derecho a la pensión gracia. En ese orden, aseguró que el reconocimiento efectuado en la resolución demandada fue irregular y generó un detrimento patrimonial al Estado de “más de $ 272.815.557”, afectación económica que se acrecentaría de no suspender la resolución acusada, hasta que se decida sobre su legalidad a través de la sentencia que ponga fin al proceso. 2.2. El auto objeto de apelación. 4 El Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Segunda – Subsección B, mediante auto de 18 de junio de 2014, resolvió decretar la suspensión provisión del acto administrativo demandado, al observar que de su confrontación “con el texto de las normas de derecho jerárquicamente superiores invocadas como transgredidas y del acervo probatorio arrimado al expediente” era posible “establecer al rompe la violación de aquellas”. Explicó que en la resolución reprochada, el desconocimiento de las leyes que regulan el reconocimiento y pago de la pensión gracia se generó del otorgamiento dicha prestación a la señora Echeverri González sin que cumpliera con el requisito de “haber laborado como profesora en planteles departamentales, distritales o municipales por un termino no menor de veinte (20) años, toda vez que el tiempo” que aquella se desempeñó “como docente es de carácter nacional”.

2.3. El recurso de apelación5 El apoderado de la accionada formuló recurso de apelación contra la anterior decisión, con fundamento en que la solicitud de decreto de medida cautelar no cumplió con las exigencias mínimas previstas en la Ley 1437 de 2011 para su procedencia, toda vez que la UGPP omitió informar al funcionario judicial cuales eran las normas que debía contrastar con el acto administrativo cuya suspensión pidió, para que aquel determinara a partir de dicho ejercicio si estas se vulneraban o no, asimismo señaló que el demandante tampoco allegó el material probatorio 4 Según se observa a folios 41 a 42 del expediente. 5 Folios 22 a 31 del cuaderno de medidas cautelares. tendiente a demostrar el perjuicio irremediable que le causó la decisión suspendida. Agregó que la resolución cuya nulidad y suspensión se pretende no es objeto de control de legalidad por tratarse de un acto de ejecución, proferido por la administración para dar cumplimiento al fallo de tutela de 6 de octubre de 2006, mediante el cual el Juzgado Segundo Civil del Circuito de Magangué (Bolívar) ordenó el reconocimiento y pago de la prestación en comento a su favor. Señaló que la providencia judicial cuyo cumplimiento se materializó en el acto acusado hizo transito a cosa juzgada desde el año 2007, cuando fue excluida de revisión por parte de la Corte Constitucional y por ende tiene el carácter de inmutable, definitiva y vinculante, de manera que no le es dable al juez ordinario

reabrir el debate que fue zanjado por el constitucional. 2.4 Trámite del recurso de apelación La Subsección B de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca mediante auto de 12 de septiembre de 20166 admitió el recurso, correspondiéndole por reparto de 24 de octubre siguiente al Despacho del Consejero César Palomino Cortés.

Los Consejeros de Estado: Cesar Palomino Cortes y Carmelo Perdomo Cuéter, mediante escrito de 20 de enero de 20177, manifestaron encontrarse incursos en la causal de impedimento prevista en el numeral 2º del artículo 141 del Código General del Proceso, por cuanto hicieron parte de la Sala que profirió el auto acusado.

La ponente, a través de proveído de 17 de agosto de 20178, declaró fundados los impedimentos manifestados por los referidos magistrados y en consecuencia los separó del conocimiento de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho incoada por la UGPP contra la señora Gloria Ángela Echeverri Gonzáles.

III. CONSIDERACIONES 6 Folio 34 cuaderno de medidas cautelares. 7 Folio 39 cuaderno de medidas cautelares. 8 Folios 41 y 42 cuaderno de medidas.

3.1 Procedencia. Sea lo primero advertir la procedencia de la alzada interpuesta, ya que se trata de una de las providencias enlistadas en el artículo 243 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo - CPACA, formulada dentro de la oportunidad prevista por el numeral 2º del artículo 244 ibídem, con la debida sustentación; además, es la Sala competente para decidir de plano el recurso, en

acatamiento a lo previsto por el artículo 125 ejúsdem. 3.2. Problema jurídico De la lectura realizada al memorial de apelación, se observa que la parte recurrente discrepa de la decisión que suspendió provisionalmente los efectos de la resolución acusada, porque considera que dicho pronunciamiento de la administración no es susceptible de control jurisdiccional, al tratarse de un acto de ejecución proferido en acatamiento de un fallo de tutela; asimismo, estima que la UGPP no cumplió con los requisitos de procedibilidad de la medida cautelar, en tanto no informó al juez cuales eran las normas transgredidas ni acreditó la existencia de un perjuicio en su contra. En los referidos términos, encuentra la Sala que el problema jurídico se contrae a determinar:  Si la Resolución 037809 de 15 de agosto de 2013, mediante la cual se reconoció la pensión gracia a la demandada, es justiciable y por ende, puede ser objeto de la medida cautelar de suspensión provisional, no obstante, fue proferida en cumplimiento de una sentencia de tutela.  Si la respuesta al anterior interrogante es afirmativa, corresponde determinar si el a quo al decretar la medida cautelar de suspensión del acto demandado lo confrontó con las normas que se estiman vulneradas y verificó la existencia de un perjuicio irremediable en contra de la entidad accionante. Para dar respuesta a las anteriores preguntas la Sala abordará el estudio de las siguientes materias: i) Del enjuiciamiento de los actos administrativos; ii) De la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos

administrativos demandados; iii) Del contexto normativo de la pensión gracia; y iv) Del caso concreto. i) Del enjuiciamiento de los actos administrativos La función administrativa se desarrolla entre otras, a través de los actos administrativos, convirtiéndose la decisión de la administración en el instrumento de gestión de mayor desarrollo de la actividad administrativa, según la jurisprudencia de esta Corporación el acto administrativo es entendido como: “toda declaración de voluntad, juicio, cognición o deseo que se profiere de manera unilateral, en ejercicio de la función administrativa y que produce efectos jurídicos directos o definitivos, con el fin de crear, modificar o extinguir un derecho o relación jurídica”9. Por su parte, la doctrina nacional ha definido el acto administrativo en Colombia como “toda declaración unilateral en ejercicio de la función administrativa o que, a falta de esa función, el Constituyente o el legislador ha asignado su control a la jurisdicción contencioso administrativa, que produce efectos jurídicos directos o definitivos, generales o particulares”10. Por su parte la doctrina extranjera, ha señalado que: “(...) el acto administrativo es una declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa, que produce efectos jurídicos individuales en forma directa (…)”11 Ahora, según el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo está instituida para: “(…) conocer, además de lo dispuesto en la Constitución Política y en leyes especiales, de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las

entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa.” En ese orden el juzgamiento de los actos administrativos es un asunto que compete a la jurisdicción de lo contencioso administrativo por virtud de la facultad de control que le fue asignada sobre la función administrativa, el cual es posible a través del derecho de acción en ejercicio de los diversos medios de control descritos en los artículos 137, 138, 139 y 141 de la Ley 1437 de 2011 según el 9 Sección Segunda Subsección “B”, auto de 14 de septiembre de 2017, radicación No. 25000-23-42-000-2014-0239301(3758-16). 10 BERROCAL GUERRERO, Luis Enrique. Manual del Acto Administrativo. Libreria Ediciones del Profesional. 2016, pág. 64. 11 DROMI, Roberto. Derecho Administrativo. 12ª Edición. 2009. caso, cumpliendo con el agotamiento de los presupuestos procesales exigidos en el canon 161 ibídem. Respecto a los actos que son susceptibles de ser demandados ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, no existe discusión de que esta posibilidad está prevista para los actos definitivos, es decir, los que deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, o aquellos que sin tener tal virtud, hagan imposible proseguir la actuación administrativa; pues éstos, son los que contienen la voluntad de la Administración y tienen trascendencia en el mundo jurídico. A contrario sensu los actos de ejecución son aquellos que “no contienen una manifestación de la voluntad de la administración que crea, modifica o extingue una situación jurídica, sino que por el contrario, con ellos se atiende una decisión

como por ejemplo lo ordenado por una sentencia que la administración debe cumplir, los cuales, por no tener aquellas características, no son objeto del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 12. Como en el presente caso la discusión gira en torno al argumento de la demandada, según el cual la resolución suspendida no es objeto de control de legalidad, por tratarse de un acto de ejecución emitido en cumplimiento de un fallo de tutela, resulta necesario traer a colación algunos proveídos emitidos por esta Corporación, en los que se resolvieron casos análogos al actual y por tanto fijaron pautas para determinar la posibilidad de enjuiciar este tipo de pronunciamientos de la administración. Al respecto, la sentencia de 7 de abril de 2011, proferida por esta Corporación dentro de la acción de nulidad y restablecimiento contra una resolución que ordenó el reintegro laboral del demandante, en cumplimiento de un fallo de tutela, precisó sobre la naturaleza jurídica de dicho acto administrativo que13: “(…)en principio es un acto de ejecución, tal como lo calificó el Tribunal, pues jurídicamente todo acto que se limite a ordenar el cumplimiento de una sentencia tiene tal connotación. No obstante lo anterior, esta corporación ha 12 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección B, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 8 de agosto 2017.radicación número: 05001-23-33-000-2016-01596-01(0612-17) 13 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCION “A” Consejero

Ponente: Dr. ALFONSO VARGAS RINCON Bogotá DC; abril siete (07) del año dos mil once (2011) Radicación número: 25000-23-25-000-2010-00152-01(1495-2010) Actor: SEVERO ACOSTA TARAZONA Demandado: LA NACIÓN – MINISTERIO DEL INTERIOR Y DE JUSTICIA. aceptado una excepción consistente en que si bien los actos administrativos de ejecución no son demandables, si la administración al proferirlo se aparta del verdadero alcance de la decisión o de las súplicas del actor, (...), agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que el acto no es de simple ejecución como quiera que nace a la vida jurídica un nuevo acto administrativo que sería a todas luces controvertible ante la jurisdicción”.

En esa misma línea de pensamiento, la Sección Segunda del Consejo de Estado, Sentencia de 14 de febrero de 201314, indicó que es procedente demandar ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo los actos administrativos expedidos por una autoridad en cumplimiento de una sentencia de tutela, siempre y cuando se trate de asuntos sobre los cuales el ordenamiento jurídico le haya otorgado competencia al Juez Natural. Sobre el particular, indicó: “a pesar de que el acto administrativo sea de ejecución al ser expedido para dar cumplimiento a una sentencia de tutela, es eventualmente acusable, porque el mecanismo de amparo que es su origen, es de naturaleza diferente a la jurisdicción ordinaria o contenciosa, y por lo tanto, si es admisible presentar una acción de nulidad y restablecimiento del derecho en su contra para evaluar su legalidad”.

Recientemente esta Subsección en auto de 8 de agosto de 2017 con ponencia de esta Consejera15, ahondo sobre la posibilidad de enjuiciar los actos administrativos a través de los cuales se materializa una orden de amparo constitucional, precisando que el análisis del juez ordinario sobre este tipo de pronunciamientos de la administración es viable en razón al propósito distinto que persigue el mecanismo tutelar y el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, de esta manera señaló que: “(...) la acción de tutela tiene rasgos propios inspirados en la defensa de los derechos fundamentales de las personas y sus decisiones de amparo, si bien permean la esfera del juez ordinario, lo hacen de manera excepcional, de modo que, distingue el propósito de cada acción o medio de control como el mecanismo idóneo e inequívoco para definir desde el plano de la justicia la existencia de un derecho, como es el caso bajo estudio, donde se discute la legalidad de un acto administrativo, asunto que es privativo de esta jurisdicción en virtud del artículo 238 superior. Así las cosas, se respeta el principio del juez natural de la controversia de legalidad. Por ello, resulta claro que al definirse una situación concreta a partir de una orden de un juez constitucional en sede de tutela, no por ello, 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B. Consejero ponente: Gerardo Arenas Monsalve. Fecha 14 de febrero de 2013, Radicación 250002325000-2011-00245-01 (2634-11).

15 Consejo de Estado, Sala de lo contencioso Administrativo, Sección segunda, Subsección B, CP Sandra Lisset Ibarra Vélez, auto de 8 de agosto 2017.radicación número: 05001-23-33-000-2016-01596-01(0612-17). la decisión allí adoptada carece del control natural, que no es otro, que el contencioso de legalidad respectivo”. Frente a la afirmación de que el acto administrativo que expresa la eficacia de una decisión judicial proferida en sede de tutela está excluido de control ordinario, porque el ejercerlo supondría de forma indirecta, oficiar como criterio de corrección de la decisión judicial en firme, ha manifestado el Consejo de Estado que tal razonamiento “representa un argumento cuya justificación es equívoca en razón a que tal postura, además de sustraer una decisión de la administración del control de su juez natural, por vía de interpretación, establece un criterio inconstitucional, es decir, una restricción no prevista por el constituyente a las competencias de la justicia de lo contencioso administrativo, lo cual acarrea evidente lesión al orden jurídico, y supone desde luego, un error conceptual inaceptable dentro del marco de la teoría general del acto administrativo”16. De los apartes jurisprudenciales transcritos es posible concluir que el acto de ejecución de una orden judicial no es enjuiciable, a menos que exceda, parcial o totalmente lo dispuesto en la sentencia que pretende acatar, o sea emitido en cumplimento a un fallo de tutela y requiera un análisis un análisis de legalidad por parte del juez natural de los asuntos contencioso administrativos.

1. De la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados Sobre el contenido y alcance de las medidas cautelares, dispone el artículo 230 de la Ley 1437 de 2011, que éstas: “(...) podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda”.

Igualmente el artículo 230 ibidem, señala que: “Para el efecto, el Juez o Magistrado Ponente podrá decretar una o varias de las siguientes medidas:

1. Ordenar que se mantenga la situación, o que se restablezca al estado en que se encontraba antes de la conducta vulnerante o amenazante, cuando fuere posible.

2. Suspender un procedimiento o actuación administrativa, inclusive de carácter contractual. A esta medida solo acudirá el Juez o Magistrado

16Consejo de Estado, sección segunda, subsección A, auto de 17 de abril de 2013, medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho instaurado por la Caja Nacional de Previsión Social en Liquidación contra Judith Giraldo González, radicado 25000-23-25-000-2010-01143-01, consejero ponente: Alfonso Vargas Rincón. Ponente cuando no exista otra posibilidad de conjurar o superar la situación que dé lugar a su adopción y, en todo caso, en cuanto ello fuere posible el Juez o Magistrado Ponente indicará las condiciones o señalará las pautas que deba observar la parte demandada para que pueda reanudar el procedimiento o actuación sobre la cual recaiga la medida.

3. Suspender provisionalmente los efectos de un acto administrativo.

4. Ordenar la adopción de una decisión administrativa, o la realización o demolición de una obra con el objeto de evitar o prevenir un perjuicio o la agravación de sus efectos.

5. Impartir órdenes o imponerle a cualquiera de las partes del proceso obligaciones de hacer o no hacer.

Parágrafo. Si la medida cautelar implica el ejercicio de una facultad que comporte elementos de índole discrecional, el Juez o Magistrado Ponente no podrá sustituir a la autoridad competente en la adopción de la decisión correspondiente, sino que deberá limitarse a ordenar su adopción dentro del plazo que fije para el efecto en atención a la urgencia o necesidad de la medida y siempre con arreglo a los límites y criterios establecidos para ello en el ordenamiento vigente” (Subraya la Sala). La norma anteriormente trascrita consagra un listado enunciativo de cautelas, tales como, la suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos, la suspensión de un procedimiento o actuación administrativa y ordenar la adopción de una decisión administrativa, entre otras. En lo que tiene que ver con los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 ejusdem estipula, que: “Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del

estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos”. (Subraya la Ponente). En varias ocasiones, el Consejo de Estado ha tenido la oportunidad de pronunciarse sobre la manera como la Ley 1437 de 2011 introdujo una reforma sustancial al regular la institución de la suspensión provisional, precisando la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 1984 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una “manifiesta infracción17 de normas superiores 17 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida. por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011, la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o prima facie.18

Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011, artículo 231, establece la exigencia de acreditarse la violación de las normas superiores, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas

superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero con base en una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sumario y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no sujeta la decisión final. En este escenario, corresponde al operador judicial en cada caso concreto abordar de manera cuidadosa su estudio, analizando inicial o preliminarmente el sometimiento de la decisión administrativa al parámetro normativo invocado, prosperando la medida en aquellos eventos en los que de ese estudio surja el quebrantamiento invocado. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011,19 le confiere al juez un margen de estudio más amplio del que preveía la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vista que la contradicción y el análisis entre las normas invocadas y el acto administrativo exige, entonces, que luego de

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el

perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor.». 18 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27-000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge