CE-SECCION SEGUNDA-25000-23-42-000-2014-02335-01(0998-15)-2018

CONTROL JUDICIAL DE ACTO DE EJECUCIÓN DE DECISIÓN JUDICIAL – Eventos La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que aquellos actos dirigidos a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en tal medida tampoco pueden ser objeto de acciones judiciales; toda vez que ello implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada. En efecto, esta Corporación ha señalado que, aún si en gracia de discusión se permitiera la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia y a su vez implicaría la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones. (…). Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia de Consejo de Estado ha señalado que los actos de ejecución pueden ser controvertidos judicialmente, bajo la condición de que se pruebe que la Administración Pública se aparta del alcance de la providencia judicial. NOTA DE RELATORÍA: Sobre la no procedencia del control de legalidad sobre actos de ejecución. Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia de 6 de marzo de 2003, C.P.: Nicolás Pájaro Peñaranda, rad.: 6058-01. Sobre la procedencia excepcional del control judicial sobre actos de ejecución: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, C.P.: Julio César Uribe Acosta, rad.: 5934.

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE LOS EFECTOS DE ACTO ADMINISTRATIVO – Procedencia / DECRETO DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL – No implica prejuzgamiento / SUSPENSIÓN PROVISIONAL – Regulación legal La medida cautelar negativa de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud de la medida, la cual puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas y/o en las que el acto debía fundarse, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. (…). De tal forma que, en armonía con lo dispuesto por el inciso segundo del artículo 229 de la Ley 1437 de 2011, que establece que “la decisión sobre la medida cautelar no implica prejuzgamiento.”, el eventual decreto de una medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de los actos administrativos demandados, no implica prejuzgamiento, ni torna nugatoria la eventual sentencia que se profiera en el proceso, pues no se está tomando posición alguna respecto al fondo de la controversia; sino que se busca, precisamente, proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso.

FUENTE FORMAL: LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 125 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 229 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 230 / L LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 231 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 236 / LEY 1437 DE 2011 –

ARTÍCULO 242 / LEY 1437 DE 2011 – ARTÍCULO 243 / DECRETO 01 DE 1984 –

ARTÍCULO 152

MEDIDA CAUTELAR DE SUSPENSIÓN PROVISIONAL DE ACTO

ADMINISTRATIVO DE LIQUIDACIÓN DE PENSIÓN DE JUBILACIÓN DE CONGRESISTA / TOPE PENSIONAL - Aplicación El accionante, señor John Jairo Velásquez Cárdenas, ha demandado los actos administrativos por los cuales se le reajustó la pensión al tope máximo de 25 s.m.l.m.v., al considerar que estos vulneran los artículos 13, 29, 48, 53 constitucionales; así como el artículo 48 de la Ley 270 de 1996; el 36 de la Ley 100 de 1993 y el régimen pensional por el cual se le liquidó su pensión de jubilación, contenido en la Ley 71 de 1988. (…). Del análisis global de la sentencia en cita en conjunto con las sentencias de unificación que amplían y aclaran sus efectos, resulta claro que si bien en ella se alude únicamente al régimen pensional especial de la Ley 4ª de 1992, la regla jurisprudencial que crea se hace extensiva a todos los regímenes pensionales, en el sentido que en lo no previsto por el régimen especial, se aplicaría el régimen general. De forma tal, que al no existir una disposición expresa en el régimen especial por el cual se liquidó la pensión del accionante, le será aplicable el tope pensional de la Ley 100 de 1993. En este orden de ideas, la Sala encuentra que de la confrontación de los actos administrativos acusados, la normativa aplicable y las sentencias de la Corte

Constitucional no se encuentra que exista la vulneración de las disposiciones invocadas por el accionante. Lo anterior, por cuanto se encuentra que la sentencia C-258 de 2013, conforme fue aclarado por las sentencias unificadoras SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017, estableció una regla jurisprudencial consistente en que el IBL aplicable a los beneficiarios de regímenes especiales sería el dispuesto por la Ley 100 de 1993, y que además, ninguna pensión del Sistema General de Pensiones puede superar los 25 SM.L.M.V. NOTA DE RELATORÍA: Corte Constitucional, sentencias de unificación SU-230 de 2015 y SU-395 de 2017.

FUENTE FORMAL: DECRETO 816 DE 2002 – ARTÍCULO 12 / DECRETO 816

DE 2002 – ARTÍCULO 17

CONSEJO DE ESTADO

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

SUBSECCIÓN B

Consejera ponente: SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ

Bogotá D.C., diez (10) de mayo de dos mil dieciocho (2018) Radicación número: 25000-23-42-000-2014-02335-01(0998-15)

Actor: JOHN JAIRO VELÁSQUEZ CÁRDENAS

Demandado: FONDO DE PREVISIÓN SOCIAL DEL CONGRESO DE LA REPÚBLICA Ordinario: Nulidad y restablecimiento del derecho Trámite: Ley 1437 de 2011

Asunto: Medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos mediante los cuales se reconoció y reliquidó una pensión

de vejez Decisión: Revoca auto del 22 de enero de 2015 proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

APELACIÓN DE AUTO.

Ha venido el proceso de la referencia con el informe de la Secretaría de la Sección Segunda1, para resolver acerca de la apelación interpuesta por la parte demandada contra la decisión contenida en el auto de fecha 22 de enero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B,2 por medio del cual, se suspendieron provisionalmente los efectos de la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y del oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, a través de las cuales el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República –FONPRECONle reajustó una pensión de jubilación al señor John Jairo Velásquez Cárdenas, al tope de los 25 s.m.l.m.v y le negó la solicitud de inaplicación de la sentencia C-258 de 2013 para su caso particular, respectivamente. A N T E C E D E N T E S El señor John Jairo Velásquez Cárdenas, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, presentó demanda a fin de obtener la nulidad de los actos administrativos proferidos por FONPRECON, contenidos en la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 «por la cual se adoptan las medidas tendientes al cumplimiento de la Sentencia C-258 del 7 de mayo de 2013 proferida por la Corte Constitucional», y en el Oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, por el cual se le negó una solicitud de inaplicación de la orden de

ajuste automático de pensión al tope de los 25 s.m.l.m.v., contenida en la sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 1 22 de mayo de 2017, folio 166 2 Sala de Decisión conformada por los magistrados Carmelo Perdomo Cuéter, César Palomino Cortés y José Rodrigo Romero Romero. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se ordene a FONPRECON a restablecer el valor de su mesada pensional conforme la venía devengando antes de que se le aplicara el mencionado tope, y que en consecuencia, se le paguen de forma retroactiva las sumas dejadas de percibir y los intereses moratorios a que hubiere lugar. Así las cosas, el accionante, en escrito separado del de la demanda, solicitó la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, de conformidad con los artículos 229, 230 y 231 de la Ley 1437 de 20113; pues considera que en su virtud se le disminuyó injustificadamente su mesada pensional. En sustento de su posición, indica el accionante que a través de la Resolución 0443 de 2013, FONPRECON extendió los efectos de la sentencia C-258 de 20134 a todos los regímenes pensionales; pese a que el problema jurídico resuelto en aquella oportunidad se limitó exclusivamente a estudiar el régimen pensional contenido en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, excluyendo expresamente la posibilidad de ampliar sus efectos a regímenes diferentes al contemplado en dicha norma. En este orden de ideas, señala que su pensión de jubilación fue liquidada conforme a lo establecido en la Ley 71 de 1988 y que no obstante, a través de los

actos administrativos demandados se reajustó su mesada pensional con base en el mencionado fallo de constitucionalidad. Estima que, en consecuencia, los actos administrativos demandados vulneraron sus derechos a la igualdad, debido proceso y a la seguridad social consagrados en los artículos 13, 29 y 48 de la Constitución Política; así como también desconocieron los efectos de las sentencias de constitucionalidad previstos en el artículo 48 de la Ley 270 de 1996; el régimen de transición del cual es beneficiario, contemplado en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el régimen pensional contenido en la Ley 71 de 1988, el cual le es aplicable. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 4 La sentencia declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo; y declaró la exequibilidad condicionada de las demás expresiones del ibídem, relativas al régimen pensional de los congresistas y de los demás servidores públicos a quienes les resulte aplicable El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B”, a través de auto de 22 de julio de 2014, corrió traslado de la solicitud de medida cautelar elevada por la parte accionante;5 y posteriormente accedió a la solicitud de suspensión provisional del acto, mediante auto de fecha 22 de enero de 2015.6

I.MEMORIAL DE CONTESTACIÓN DE LA PARTE DEMANDADA

Por medio de memorial7 presentado en tiempo, la parte demandada se pronunció respecto de la solicitud de suspensión provisional elevada por el accionante. Al efecto arguyó que la suspensión provisional solicitada era improcedente, pues su decreto conllevaría a una sustitución del fallo que se debe dictar dentro del proceso, volviendo el mismo nugatorio. Así mismo, manifestó que la solicitud no se encontraba sustentada en debida forma, toda vez que en su criterio no se presenta una abierta contradicción con las normas superiores invocadas, como lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011.

II. EL AUTO QUE CONCEDIÓ LA MEDIDA CAUTELAR El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección B, mediante auto de fecha 22 de enero de 2015, decretó la suspensión provisional de la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y del Oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, emanados de FONPRECON.

La corporación en cita advirtió que la Corte Constitucional, en sentencia C-258 de 2013, únicamente se pronunció en relación al tope de los 25 s.m.l.m.v. de las mesadas pensionales de los excongresistas amparados por el régimen especial contemplado en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, en armonía con el Acto Legislativo 1 de 2005; pues así lo precisó en el punto 4.1.1. de la parte resolutiva del fallo, al establecer que “en este fallo no se abordará la constitucionalidad de 5 Auto obrante a folio 49 6 Auto obrante a folios 117 a 122

7 A folios 90 a 97del cuaderno de medidas cautelares otros regímenes pensionales especiales o exceptuados, creados y regulados en otras normas”. En este orden de ideas, resaltó que mediante la Resolución 11 de 9 de enero de 2008, FONPRECON le reconoció al señor John Jairo Velásquez Cárdenas una pensión de jubilación, aplicando para el efecto el régimen contenido en la Ley 71 de 1988, al no ser beneficiario del régimen de transición especial de los congresistas contenido en el Decreto 1293 de 1994; prestación que fue reliquidada a través de la Resolución 1178 de 11 de noviembre de 2009, con efectos a partir del 5 de septiembre de 2007. Por lo anterior, el a quo consideró que sin necesidad de mayores elucubraciones, era posible concluir que el actor no es beneficiario del régimen especial de congresistas previsto en el artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, que fue declarado exequible de manera condicionada por la Corte Constitucional en sentencia C-258 de 2013, por lo que no le era aplicable la regla jurisprudencial trazada por dicha providencia. En tal medida, indicó que es evidente la contradicción de las normas constitucionales invocadas como vulneradas por el accionante, conforme lo exige el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011, y que en razón de ello la medida estaba llamada a prosperar.

III. EL RECURSO DE APELACIÓN El ente previsional demandado interpuso recurso de apelación8 en contra del auto de 22 de enero de 2015, por el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca

decretó la suspensión provisional de la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y del Oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, ambos originarios de

FONPRECON.

Como motivos de inconformidad frente a la providencia recurrida, adujo que los actos administrativos impugnados no pueden ser objeto de este medio de control, toda vez que son actos de ejecución. Así mismo, indicó que la decisión adoptada por el tribunal torna nugatoria la eventual sentencia que se profiera en el proceso; 8 Folios 123 a 126 toda vez que ésta constituye un prejuzgamiento del asunto de marras. En sustento de su afirmación, señaló que en el auto interlocutorio apelado se estudió el fondo del asunto, es decir, si al señor John Jairo Velásquez Cárdenas le es aplicable o no la sentencia C-258 de 2013, excediendo las facultades del juez en esta etapa procesal. Por último, indicó que al señor John Jairo Velásquez Cárdenas le fue reliquidada su pensión de jubilación con el IBL correspondiente al 75% del salario promedio de último año de servicios, el cual laboró como congresista. Manifestó, que virtud de lo anterior se le aplicó el artículo 17 del Decreto 816 de 2002, el cual es reglamentario del artículo 17 de la Ley 4ª de 1992, por lo cual se evidencia que se le aplicó el régimen especial de congresistas reglado por la sentencia C-258 de 2013.

IV. CONSIDERACIONES De conformidad con lo dispuesto en los artículos 1259, 23610 y 24311 de la Ley

1437 de 2011, esta Sala es competente para conocer del recurso de apelación interpuesto contra el auto de 22 de enero de 2015, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se decretó la suspensión provisional de la Resolución 443 de 12 de julio de 2013 y del oficio 20142000006401 de 28 de enero de 2014, expedidos por FONPRECON, por los que se reliquidó una pensión de jubilación conforme a lo establecido en la sentencia C-258 de 2013 y se negó la solicitud de inaplicación de la misma para el caso particular del señor John Jairo Velásquez Cárdenas. De acuerdo con las disposiciones normativas referenciadas en precedencia, corresponde a la Sección Segunda, a través de la Subsección B, decidir la 9 “Artículo 125. Será competencia del juez o Magistrado Ponente dictar los autos interlocutorios y de trámite; sin embargo, en el caso de los jueces colegiados, las decisiones a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 del artículo 243 de este Código serán de la sala, excepto en los procesos de única instancia. Corresponderá a los jueces, las salas, secciones y subsecciones de decisión dictar las sentencias. Los autos que resuelvan los recursos de súplica serán dictados por las salas, secciones y subsecciones de decisión con exclusión del Magistrado que hubiere proferido el auto objeto de la súplica.” 10 “Artículo 236. El auto que decrete una medida cautelar será susceptible del recurso de apelación o del de súplica, según el caso. (…).”.

11 “Artículo 243. (…) serán apelables los siguientes autos proferidos en la misma instancia por los jueces administrativos: (…)

2. El que decrete una medida cautelar y el que resuelva los incidentes de responsabilidad y desacato en ese mismo trámite. (…) Los autos a que se refieren los numerales 1, 2, 3 y 4 relacionados anteriormente, serán apelables cuando sean proferidos por los tribunales administrativos en primera instancia.” apelación presentada por la parte demandada contra el auto ya citado, para lo cual se fija el siguiente: 4.1 Problema jurídico.

Esta Sala procederá a resolver las discrepancias formuladas por la parte accionada frente a la decisión del a quo, las cuales se condensan en determinar si se dan los elementos fácticos contemplados en el artículo 231 de la Ley 1437 de 2011 para el decreto de la medida cautelar de suspensión provisional de los actos administrativos demandados. En aras a resolver el problema jurídico planteado, la Sala adelantará un análisis de la sentencia C-258 de 2013 emanada de la Corte Constitucional y de la regla jurisprudencial sentada por ésta respecto de los topes pensionales y el IBL utilizado para la liquidación de pensiones de altos dignatarios, para por último, examinar el caso en concreto a partir de una confrontación de los actos administrativos demandados y la normas superiores invocadas como vulneradas por el accionante. Una vez estudiado lo anterior, se emitirá un pronunciamiento respecto de la vocación de prosperidad del recurso de apelación interpuesto por la parte accionada contra el auto de 22 de enero de 2015, por el cual el Tribunal

Administrativo de Cundinamarca decretó una medida cautelar de suspensión provisional. Cuestión previa. Encuentra la Sala que uno de los motivos de inconformidad alzados por el recurrente, consiste en que la resolución demandada no puede ser enjuiciada por tratarse de un acto de ejecución. Sobre el particular se recuerda a la parte interesada, que el estudio de la naturaleza del acto administrativo acusado es propio de la etapa de admisión de la demanda, y que de estar en desacuerdo con la decisión adoptada en el auto admisorio, contaba con el recurso de reposición para atacarla.12 No obstante, por haber sido planteado este argumento en el escrito de apelación, se estudiará como cuestión previa. 12 Ley 1437 de 2011; Artículo 242. Reposición. Salvo norma legal en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que no sean susceptibles de apelación o de súplica. En cuanto a su oportunidad y trámite se aplicará lo dispuesto en el Código de Procedimiento Civil Naturaleza del acto acusado. En cuanto a la inconformidad elevada por el recurrente, según el cual el a quo omitió estudiar su argumento relativo a que la Resolución 0443 de 12 de julio de 2013 no es susceptible de ser demandada por ser un acto de ejecución; advierte la Sala que si bien es cierto que el auto apelado únicamente enuncia la existencia del mismo y no analiza su procedencia; éste no tenía vocación de prosperidad, como se explicará seguidamente. La jurisprudencia del Consejo de Estado ha indicado que aquellos actos dirigidos

a dar cumplimiento a una orden de carácter judicial no son susceptibles del control de legalidad ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo, y en tal medida tampoco pueden ser objeto de acciones judiciales; toda vez que ello implicaría desconocer una decisión judicial con carácter de cosa juzgada. En efecto, esta Corporación ha señalado que, aún si en gracia de discusión se permitiera la procedencia de la nulidad sobre un acto administrativo de ejecución, la consecuencia jurídica de ello sería la repetición de lo ordenado en la sentencia y a su vez implicaría la inobservancia del principio de cosa juzgada, e impediría la resolución efectiva de los conflictos suscitados en el marco de las distintas jurisdicciones. Al respecto se pronunció esta Sección en sentencia de 6 de marzo de 2003, con ponencia del Consejero de Estado Dr. Nicolás Pájaro Peñaranda, así: «Esta corporación en relación con el enjuiciamiento de los actos que se expiden para darle cumplimiento a una decisión u orden judicial ha sido uniforme en señalar que tales actos no son pasibles de los recursos en la vía gubernativa ni de acciones judiciales, a menos que creen situaciones jurídicas nuevas o distintas, que no es del caso. […] De modo que en lo atinente a esa petición los actos acusados no son susceptibles de ser examinados por esta jurisdicción, toda vez que de llegarse a declarar su nulidad, se estaría ante la repetición de lo que ya fue ordenado en la sentencia”. Si no fuera de esta manera, todo acto dictado en cumplimiento de una sentencia podría dar lugar a la iniciación de otro proceso contencioso administrativo, con lo cual se haría interminable la resolución del

conflicto y desconocería la cosa juzgada, ya que la sentencia judicial, define una relación jurídica determinando derechos y obligaciones a cargo de las partes, los que no pueden ser discutidos dada la intangibilidad, de la cosa juzgada.»13 (Subraya y negrilla en el texto) Sin perjuicio de lo anterior, la jurisprudencia de Consejo de Estado ha señalado que los actos de ejecución pueden ser controvertidos judicialmente, bajo la condición de que se pruebe que la Administración Pública se aparta del alcance de la providencia judicial. Así, se busca salvaguardar los derechos fundamentales de los administrados, quienes pueden verse afectados en virtud de la interpretación o aplicación irrazonable o arbitraria de una sentencia judicial por parte de una autoridad pública. Así, ha manifestado el Consejo de Estado: «Todo acto que se limite a generar el cumplimiento de la sentencia es un acto de ejecución. No obstante, si la administración al proferir el acto de ejecución se aparta del alcance del fallo, agregándole o suprimiéndole algo, resulta incuestionable que en el nuevo temperamento no puede predicarse que el acto sea de simple ejecución, pues nace un nuevo acto administrativo, y por lo mismo controvertible judicialmente».14 La anterior posición fue reiterada por esta Sala en sentencia de 25 de mayo de 2017, proferida dentro del proceso de radicación interna No. 1183-2016, con ponencia de la Suscrita Consejera. Por lo tanto, bajo el anterior supuesto, se tiene que la Resolución 443 de 2013 si puede ser objeto de control de legalidad, y en razón de ello el argumento del recurrente no ostenta vocación de prosperidad.

4.2 El decreto de una medida cautelar consagrada en la Ley 1437 de 2011 no implica prejuzgamiento. El motivo de inconformidad principal expuesto por el accionante en su escrito de apelación, consiste en que al decretar la suspensión provisional de los actos administrativos demandados, el a quo incurrió en un prejuzgamiento del sub lite. Así las cosas, en cuanto a la procedencia de las medidas cautelares y la posible existencia de un prejuzgamiento por parte del Tribunal de primera instancia, la Sala en forma previa al análisis a que hubiere lugar, dejará sentadas las bases frente a la procedibilidad de dicha herramienta procesal. 13 Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, Sentencia de 6 de marzo de 2003, C.P. Nicolás Pájaro Peñaranda, expediente 6058-01, citada en la Sentencia de 25 de agosto de 2011, C.P. Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta, Expediente 2008-00020-00. 14 Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, sentencia de 9 de agosto de 1991, expediente núm. 5934, actora Sociedad Atuesta Guarín y Pombo Ltda., Consejero Ponente Dr. Julio César Uribe Acosta. Así las cosas, tal como se ha hecho en otras oportunidades,15 a continuación el Despacho expondrá de manera resumida los aspectos más relevantes de las medidas cautelares: Establece el artículo 229, inciso 1.º, de la Ley 1437 de 2011,16 que: «En todos los procesos declarativos, que se adelanten ante esta jurisdicción, antes de ser notificado el auto admisorio de la demanda, o en cualquier

estado del proceso, a petición de parte debidamente sustentada, podrá el Juez o Magistrado Ponente, decretar en providencia motivada, las medidas cautelares que considere necesarias para proteger y garantizar provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia.» Ahora bien, sobre el «contenido y alcance de las medidas cautelares», dispone el artículo 230 ibídem, que éstas: «… podrán ser preventivas, conservativas, anticipativas o de suspensión, y deberán tener relación directa y necesaria con las pretensiones de la demanda.». Por otra parte, en lo relacionado con los requisitos para decretar la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, el artículo 231 «ejusdem» estipula, que: «Cuando se pretenda la nulidad de un acto administrativo, la suspensión provisional de sus efectos procederá por violación de las disposiciones invocadas en la demanda o en la solicitud que se realice en escrito separado, cuando tal violación surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas como violadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Cuando adicionalmente se pretenda el restablecimiento del derecho y la indemnización de perjuicios deberá probarse al menos sumariamente la existencia de los mismos.» Se colige de las normas trascritas, que la medida cautelar negativa de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo procederá siempre y cuando pueda comprobarse la vulneración de las disposiciones invocadas en la demanda

o en la solicitud de la medida, la cual puede surgir: i) de la confrontación del acto administrativo demandado con las normas superiores señaladas como violadas 15 Auto de 28 de julio de 2017, por el cual se decreta la suspensión provisional de un acto administrativo, Radicación No. 110010325000201600974 00 (4414-2016); Accionante: Jairo Benjamín Villegas Arbeláez, Accionado: Fondo Nacional del Ahorro 16 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. y/o en las que el acto debía fundarse, o, ii) del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. El Consejo de Estado se ha pronunciado en repetidas oportunidades respecto a la reforma que introdujo la Ley 1437 de 201117 al regular la institución de la suspensión provisional. Ha precisado la Corporación, que en vigencia del Decreto Ley 01 de 198418 esta cautela sólo procedía cuando se evidenciase una «manifiesta infracción»19 de normas superiores por parte de la disposición enjuiciada, mientras que bajo el marco regulatorio de la citada Ley 1437 de 2011,20 la exigencia de verificar la existencia de una infracción normativa como requisito estructurante de la suspensión provisional, al no haber sido calificada por el legislador como tal, no requiere ser manifiesta, es decir, evidente, ostensible, notoria, palmar, a simple vista o «prima facie».21 Entonces, para el caso de la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo demandando, la Ley 1437 de 2011,22 artículo 231, establece la exigencia de que se acredite la trasgresión de las normas superiores, cuando ésta

surja del análisis del acto demandado y su confrontación con las normas superiores invocadas o del estudio de las pruebas allegadas con la solicitud. Este análisis inicial permite abordar el objeto del proceso, la discusión de ilegalidad en la que se enfoca la demanda, pero a partir de una aprehensión sumaria, propia de una instancia en la que las partes aún no han ejercido a plenitud su derecho a la defensa, por lo que su resolución parte de un conocimiento sucinto y de un estudio que, si bien permite efectuar interpretaciones normativas o valoraciones iniciales, no anticipa la decisión final. 17 Ib. 18 Código Contencioso Administrativo. 19 «Artículo152. El Consejo de Estado y los tribunales administrativos podrán suspender los actos administrativos mediante los siguientes requisitos:

1. Que la medida se solicite y sustente de modo expreso en la demanda o por escrito separado, presentado antes de que sea admitida.

2. Si la acción es de nulidad, basta que haya manifiesta infracción de una de las disposiciones invocadas como fundamento de la misma, por confrontación directa o mediante documentos públicos aducidos con la solicitud.

3. Si la acción es distinta de la de nulidad, además se deberá demostrar, aunque sea sumariamente, el perjuicio que la ejecución del acto demandado causa o podría causar al actor». 20 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. 21 Al respecto pueden consultarse, entre otros, los autos de: (1) 24 de enero de 2014, expedido por el Consejero Mauricio Fajardo en el Expediente No. 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); (2) 29 de enero de 2014 proferido por el Consejero Jorge Octavio Ramírez,

emitido en el Expediente No. 11001-03-27-000-2013-00014- (20066); (3) de 30 de abril de 2014, proferido por el Consejero Carlos Alberto Zambrano, en el Expediente 11001-03-26-000-2013-00090-00 (47694); (4) de 21 de mayo de 2014, emitido por la Consejera Carmen Teresa Ortiz en el Expediente No. 11001-03-24-000-2013-0534-00 (20946); (5) de 28 de agosto de 2014, proferido dentro del Expediente 11001-03-27-000-2014-0003-00 (20731), con ponencia del Consejero Jorge Octavio Ramírez; y (6) 17 de marzo de 2015 con ponencia de la suscrita, emitido en el expediente 11001-03-15-000-2014-03799-00. 22 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. En suma, si bien la regulación de la medida cautelar de suspensión provisional de los efectos de un acto administrativo, prevista en la Ley 1437 de 2011,23 le confiere al juez un margen de estudio más amplio que aquél previsto por la legislación anterior sobre la materia, no puede perderse de vist